運用績效管理制度引領政府科學發展

　　 摘 要：文章闡述了福建省三明市推行政府績效管理的做法，并對實踐中遇到的若干問題進行思考，進而提出推進政府績效管理的思路。
　　 關鍵詞：三明市 績效管理 政府管理 科學發展
　　 中圖分類號：F127 文獻標識碼：A
　　 文章編號：1004-4914（2011）12-227-03
　　
　　 政府績效是政府管理活動所取得的積極效果，績效管理是提高政府組織績效的一套具體操作程序和過程。近年來，福建省三明市借鑒西方國家政府績效管理的做法，在推動政府及其部門績效管理上進行了有益嘗試，被福建省確定為全省開展政府績效管理工作的聯系點。筆者試圖在總結三明市推行政府績效管理的主要做法基礎上，對實踐中遇到的若干問題進行思考。
　　 一、三明市推行政府績效管理的主要做法
　　 1.緊扣發展目標，部署績效管理工作。績效管理是一項系統工程，是組織圍繞提高績效這一目標而作出的制度安排和實施的一系列管理措施、機制和技術。三明市在推行政府及其部門績效管理工作中，緊緊圍繞海峽西岸經濟區綠色腹地建設的總目標，把績效管理作為全面貫徹落實科學發展觀，推動三明跨越發展的抓手，精心組織，周密安排，認真部署。一是制定工作計劃。市政府出臺了《三明市人民政府關于推行績效管理工作的意見》，制定了《三明市推行政府及其部門績效管理工作實施方案》。對全市推行政府績效管理制度的指導思想、目標要求、主要任務、實施步驟、工作要求和制度保障等都作出了相應規定，并確定了開展績效管理工作的試點單位。同時加強對試點單位績效管理實施過程的指導，及時總結經驗和做法，為各級各部門的績效管理工作提供借鑒，對推動全市績效管理工作的開展提供了動力。二是加強組織領導。市本級和轄區12個縣(市、區)政府及其部門都成立了績效管理領導小組，下設辦公室。績效管理辦公室由政府辦牽頭，抽調統計局、調查隊、發改委、編辦和效能辦等單位工作人員組成，負責組織指導開展績效管理日常工作，編發工作簡報。三是認真動員部署。從2005年開始，市本級和縣(市、區)黨委、政府都在年初定期召開年度績效評估動員表彰大會，通報績效管理工作情況，表彰先進，部署安排工作任務。
　　 2.圍繞發展目標，建立績效評估體系。績效目標的設定是績效管理的首要環節，其內容設置必須反映政府工作的導向和價值取向。三明市對各縣(市、區)政府的績效評估，在價值取向上首選推動閩西北發展。圍繞這一目標，建立了比較科學、客觀、公正的績效評估指標體系。績效指標體現了五個特點：一是導向性。圍繞市委、市政府關于海峽西岸經濟區綠色腹地建設的決策部署，把績效評估指標體系作為貫徹執行區域發展的重要支撐，根據本市發展的需要，設置了112個考核指標，包括可持續發展、現代化進程、和諧社會構建、依法行政、勤政廉政建設和創業競賽等6個一級指標，以及35個二級指標和71個數據收集指標。二是系統性。對政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務的職能，由若干指標構成一個指標群，來反映政府每項職能績效的內容，每個方面的內容都分別通過指標考核、公眾評議、察訪核驗三個層面的考量，構成一個完整的評估體系。三是現實性。績效管理涉及政府和公共服務組織的各個層面，政府績效評估同樣覆蓋面廣，涉及政治、經濟、文化、社會等各個領域和各個層面。三明市在推行政府績效管理工作中，突出發展，堅持績效評估體系既與省上體系對接，又體現閩西北實際，對區域發展給予特殊的重視，在評估指標設置上加入了“城市建設指數”、“新農村建設指數”、“第二產業發展指數”。對市委、市政府重點工作，如高速公路建設資本金籌措、重點建設項目進度等拉動發展關鍵性的工作列入績效管理專項督查，從制度上確保重點工作的落實。四是可操作性。把政府績效評估建立在部門評估的基礎上：對政府組成部門的績效評估，針對缺乏評估的統一性、可比性，難以對不同性質、不同職責要求的部門進行績效定量比較分析問題。從兩個方面進行嘗試：一方面要求部門績效目標可以量化的必須量化，不能量化的等級化；另一方面采取“比較績效系數”的概念來量化指標，尋找出一條解決問題的途徑。五是科學性。做到定量為主，定性為輔。對硬性的任務堅持直接量化考核，對不便直接用數字衡量的指標，則采取群眾評議、民主測評、察訪核驗和專項督查等方式分成若干等次進行定性評估，并按票數折算和扣分等辦法進行量化，從而較好地實現了定性任務級量化，抽象工作具體化，保障了工作順利開展。
　　 3.重視績效過程管理。政府績效管理既是系統管理，又是過程管理，良好的政府績效結果，來自有效的過程管理。三明市在實踐中，圍繞發展抓效能，抓好效能促發展，經過不斷總結，逐步完善，初步形成了獨具特色的政府績效管理實踐模式，成為三明工作機制的組成部分。一是績效自評。市本級和縣(市、區)黨委、政府，按年度制定績效評估自評工作方案，同期修訂完善公眾評議實施細則、察訪核驗實施辦法、績效指標計算辦法等績效管理制度。堅持季度經濟績效分析、半年績效自評制度，及時掌握分析績效目標的實現進度，全面收集和整理能夠反映績效目標落實情況及成效的有關數據、公眾意見，認真聽取各項指標落實情況的匯報，認真核查相關資料，核實有關情況777a56264d83956ca310e0896d52932eb16223fd1e8dfd098b90dcfdc378fdf3，找出反映工作實績的依據和基本事實，運用績效評估方法，對本單位績效結果作出評價，寫出績效評估自評報告，報送黨委、政府審核。二是績效點評。市委、市政府對各縣(市、區)政府的績效點評通常先由統計部門對縣(市、區)政府的績效進行中期評估，中期評估的結果作為市領導點評依據材料之一。點評活動采取現場觀摩、聽取匯報、情況分析等形式對各縣(市、區)政府績效情況進行逐個逐項分析評議。點評活動對工作績效得到提升的給予肯定，同時也指出問題，提出建議。三是跟蹤督查。根據市委、市政府的工作部署，把高速公路建設、重點項目建設、工程建設棄土處置管理、計劃生育、電子政府建設、壓縮行政經費開支、森林防火、防汛防臺風、災后重建以及農村沼氣池建設、規模畜牧養殖污染治理、禽流感防控工作等列入績效管理，開展專項督查。
　　 4.重視強化政府自身建設。推行政府及其部門績效管理，創新了行政管理制度運行方式，為發展營造了良好的政務環境。三明市緊扣發展主題，把強化行政服務第一道門檻效能建設作為工作的著力點，不斷強化政府自身建設。一是各級各部門健全重大事項決策的規則和程序，完善群眾參與、專家咨詢和政府決策相結合的決策機制。縣(市、區)政府在建設城市垃圾焚燒發電項目和污水處理廠的過程中，涉及袋裝垃圾收費和污水排放處理費的收取，全部經過聽證，反復征求群眾意見后才予以確定。二是深化行政審批制度改革，最大限度地減少行政許可和行政審批事項。各級各部門規范和暢通行政權力運行，再造行政流程，優化行政程序，提高辦事效率。成立了市、區一體的行政服務中心，有65個單位、580項受理審批業務入駐行政服務中心，通過“一站式審批、一條龍服務”機制，提升各類窗口服務水平，方便群眾辦事。三是不斷豐富了政府自身建設的內涵。以顧客滿意為導向，把解決群眾反映強烈的機關效能方面存在的突出問題作為工作重點，工作內容不斷充實，由當初抓效能建設八項制度落實，開始向抓行政管理方式轉變，工作方式由行政管理向績效管理轉變。四是鞏固績效管理取得的成果。把行政服務窗口、市政府為民辦實事承載科室和面向企業、面對群眾的科室列入評選范圍，持續開展評選“服務發展最佳科室”和“群眾不滿意科室”，加強基層所站效能建設活動。做法上廣泛向社會征求意見，通過《三明日報》、三明電視臺、三明論壇等媒體的支持，召開人大代表、政協委員、企業經營者等社會各個層面的座談會，發放民主測評表，組織察訪核驗。
　　
　　 5.注重運用績效結果。績效結果運用既是評估的延續，又是績效管理機制的題中之義。對照發展目標，評出績效結果，有助于政府及其部門尋找差距，改進不足，是提升政府及其部門管理績效的重要環節，也是促進發展的重要措施。三明市堅持以發展目標完成情況檢驗政府及其部門的工作績效，建立以發展目標衡量實際工作成效，以績效結果完善政府管理，又進一步促進發展的整改、激勵和問責機制。一是重視績效分析。對績效評估結果認真分析，落實問題整改。一方面對省上中期評估和年度評估的結果，從指標完成情況、公眾評議反映和察訪核驗通報三個方面進行縱橫對比分析。縱向上與自己比，橫向上與其他設區市比，發現差距，尋找原因，落實措施，抓好整改。如：市委、市政府曾對公眾評議反映出的教育收費、群眾就醫看病、燃氣價格、市容環境衛生等問題組織專題調研，抓了專項治理，提高了群眾的滿意度。另一方面認真做好對各縣(市、區)政府的評估結果反饋。評估結果先由市績效辦作出分析，提出整改建議，提交市委、市政府研究同意后，組成反饋工作小組，再到基層進行面對面的指導反饋，并以市委和市政府“兩辦”的名義通報全市，強化了評估結果在推行政府績效管理中的作用，取得了良好的效果。二是建立績效管理問責制度。通過制定對縣(市、區)政府和對市直部門的績效評估方案，把政府績效指標具體細化分解到部門，確定部門工作責任，實行部門績效目標責任制，使績效管理層層有指標，實行績效指標與績效問責掛鉤，對未能完成績效管理工作任務，評估結果處在末位的單位和個人實行責任問責。由政府分管領導找被問責單位負責人誡勉談話，責令限期整改。三是建立獎勵機制。市委、市政府年終對評為績效管理先進集體的單位進行通報表彰，對績效評估被評為前三名的縣(市、區)政府，頒發牌匾，并分別給予數額不等的物資獎勵，激發了各級各部門參與績效管理的積極性，使績效管理手段在推動三明市發展中的作用得以彰顯。
　　 二、目前三明政府績效管理中應正視的問題
　　 1.績效管理目標在價值取向上存在偏離。政府績效管理不同于行政管理，政府績效管理在價值取向上體現為“民眾本位”、“顧客第一”。三明市在推行政府績效管理工作中，對管理目標的確立，雖然通過政務網和市效能辦對外網站公開征集公眾的意見，對部門績效目標反復多次要求各部門主動填報績效評估指標考核內容，對基層績效指標在確立時也深入縣(市、區)政府聽取了基層意見。但是，由于公眾參與的熱情不高，征集到的意見寥寥無幾，部門又普遍缺乏強烈的使命闡述，縣(市、區)政府則總是從評估結果有利于體現自身業績上考慮，較少從公眾的主觀愿望、需求和動機上對政府轉變職能，最優化的提供公共服務方面提出績效管理的目標要求，導致績效管理目標確立在相當程度上是由上級決定。這種由上級行政管理部門制定指標，制訂評估標準的做法，與政府績效管理在價值取向上存在偏離。
　　 2.績效指標體系與績效內涵存在偏差。政府績效評估的內容規范有四個方面，即：政府業績、行政效率、機關效能、行政成本。績效評估是依據經濟、效率、效果、公平等倫理標準，考量政府在履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職能上的作為，對政府績效進行的價值判斷的過程。在政府績效評估中，制定科學合理的績效評估指標體系，是應該能夠涵蓋和有效測度政府績效評估內容的。三明市在推行政府績效管理中，對績效指標體系不斷完善，但基于經濟總量小，產業結構不合理，社會治理中存在的矛盾都集中體現在經濟發展不夠迅速，導致在推行政府績效管理時，從推動發展方面考慮甚多。體現在績效指標體系的設置上，反映政府經濟工作業績的指標過多，權重過大。
　　 3.績效管理過程主體缺位較為明顯。績效管理的主要特點之一是評估主體的多元化，強調政府是公共資源和公共服務的供給者。三明市在推動發展中，重視引入績效管理的機制、制度和程序進行運作，對政府及其部門公眾評議的范圍涉及黨代會代表、人大代表、政協委員、城鎮居民、農村居民、企業家代表、機關單位等層面。盡管從思想認識和工作實際的運作上對政府績效管理的多元主體已經有了一定的深度和廣度，制度設計上也體現出績效管理的要求。但由于存在四大障礙，即觀念上公眾參與績效管理的意識還比較淡薄；信息公開上仍未達到制度化、經常化、規范化的要求；知識上還缺乏管理應具備的能力；制度上還有待完善；績效管理機制上還不健全。公民參與政府績效管理，從確立績效目標乃至績效評估結果運用等諸多方面都還存在著明顯的主體單薄現象。
　　 4.績效問責存在片面化的傾向。鑒于發展的需要，三明在推動政府績效管理工作中普遍建立了獎懲制度，績效問責也以誡勉談話、效能告誡、末位淘汰等形式得到一定程度的運用，并對促進各項工作落實，增強管理者的履職盡責意識起到了積極作用。但由于對績效問責內涵把握不準確，將績效問責僅僅視同責任追究，加上各級各部門問責標準、程序不統一、不規范，制度不健全，使得尚處在嘗試階段的績效問責存在明顯的片面化傾向。一是沒有按問責內容，及時、規范和真實地將問責對象掌握公共資源提供公共服務的管理信息公開；二是在績效評估結果運用上往往表現為急功近利，把獎懲作為體現績效評估結果運用的唯一形式，甚至濫用一票否決和末位淘汰，導致問責對象抵觸情緒；三是提出問責的要求來自公眾的主張和要求少，由上級作出的決定多，較為明顯的存在以行政問責替代績效問責的傾向。
　　 三、進一步完善三明政府績效管理的對策和思路
　　 基于實踐中存在的上述問題，筆者認為，地方政府在推行政府績效管理方面，應當做好以下幾個方面的工作。
　　 1.增強政府績效意識，突顯績效管理的作用。政府績效管理是適應社會主義市場經濟要求，深化行政管理體制改革的必然要求。推行政府績效管理，全體社會成員都必須樹立和強化政府績效意識。首先，要充分認識政府績效管理的重要意義。推行政府績效管理是從管理體制、機制上直接體現執政為民的理念，是加快發展、推動發展的有力抓手，是在政府管理技術和操作層面上強化政府自身建設的創新措施。其次，要正確認識政府績效的內涵。政府績效是政府行為結果的反映，人們通常認為它由經濟、效率、效益、公正四大要素構成，涉及政府活動的四個方面：即資源、投入、產出和效果。政府績效管理有別于行政管理，是促進發展，為公眾提供服務最優化和最大化的多元主體參與的管理，離開公眾的支持、參與，政府績效管理既無前提，也沒基礎。第三，要轉變職能。推行政府績效管理，要從政府承擔的經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務職能上強化自身建設，從體制、機制、制度上減少和消除制約政府績效發揮的各種障礙，為推行政府績效管理奠定良好基礎。
　　 2.建立科學的目標體系，變主觀測度為客觀評價。政府績效管理能夠更好地體現為促進當地的經濟發展和社會進步付出的努力，其體系是一個復雜的系統工程。作為政府績效管理核心的績效評估，其指標體系要反映科學發展觀，體現正確政績觀。因此，在設置評估指標時，要從實際出發，遵循績效評估的規律、原則和要求，根據政府績效內涵，體現政府職能，進行系統分析和科學設計。政府績效管理的參與者在確定每一指標時，都要注意排除指標選擇過程中個人主觀因素的影響，克服個人主觀偏見，都應考慮指標能否準確體現政府績效，都要明了該指標在整個指標體系中的地位和作用，依據它所反映的某一特定對象的性質和特征，確定該指標的名稱、含義和權重。必須在指標體系的設置上充分尊重公眾對政府工作的意見和要求，體現公眾的期待、公眾的愿望。切忌由領導說了算，在評估體系上參雜當權者的個人好惡、為政者的功利因素。對政府績效的最終結果如何，好與壞、大與小，決不能單由政府自身判定，而應該由專家和公眾評議。
　　 3.建立完善的績效管理機制，變單項管理為多元管理。績效管理機制是推行績效管理工作的制度安排和保障。從三明市的實踐看，應著力從三個方面作出努力。首先，要完善績效管理機制。結合實際工作需要，建立和完善績效管理組織領導、目標責任、公眾參與、信息公開、監督制約、點評推進、業績考評、分析反饋、結果運用、工作保障等機制，構建起推行政府績效管理的制度框架。其次，走法制化的道路。就是要學習和借鑒西方國家以法制化推動和保障績效管理的做法，不斷總結推行政府績效管理的實踐經驗，做好系統總結和理論歸納，推動政府績效管理法制建設。要積極努力為績效評估機構的地位、工作權限、績效評估的基本維度、績效評估的基本程序和方法進行立法，為政府績效評估提供堅實的制度保障。第三，要暢通公眾參與的渠道。強化宣傳公眾參與監督的意義，將政府績效管理列入各級黨校、行政教育學院培訓內容，制定績效管理國民教育計劃，從網絡信息上破除妨礙公眾參與的制度和技術障礙，拓展并暢通言路，有效疏通民意，把政府績效管理貫穿于從目標確立到結果運用、整改反饋的全過程。
　　 4.強化績效政府建設，變行政問責為績效問責。強化績效政府建設的目的是建立一個對公眾負責的能夠為公眾提供最優化和最大化服務的政府。三明推行政府績效管理的實踐表明公民參與的深度和廣度，對政府績效的提升至關重要，公眾關心，促進了績效問責，有助于績效政府建設。只有建立一個高績效的政府，才能促進一個地方的快速發展、科學發展；強化績效政府建設，離不開績效問責的制度建設。強化績效政府建設至少要做好以下三個方面的工作：一是要將政府績效評估與獎懲制度結合起來，建立統一、規范的以績效評估結果為基礎的獎懲制度。二是要堅持單位績效評估與個人績效評估相結合，實現壓力傳遞，責任到崗。通過開展績效評估把政府績效評估指標具體細化分解到每一個崗位和個人，使績效目標合理分解，績效責任層層落實，社會問責壓力層層傳遞，形成一個系統的績效責任網絡，齊心協力完成政府工作目標任務。三是建章立制規范問責程序。要求政府及其部門在公共決策及執行過程中必須規范公開績效信息，虛心接受公眾問責，并對公眾問責回應時限作出制度性的硬性規定，著力提高政府績效管理的執行力和回應力。
　　 （作者單位：三明市行政學院 福建三明 365000）
　　（責編：若佳）