國外小城鎮發展的經驗對北京發展的借鑒意義

　　摘 要：小城鎮是我國城鎮化體系中的重要組成部分，北京在發展小城鎮中存在缺乏主導產業支撐、發展水平不平衡和建設資金不足等問題。國外許多國家十分重視發展小城鎮，在小城鎮建設、科學規劃、資金扶持方面積累的經驗對北京發展具有重要的借鑒意義。
　　關鍵詞：國外小城鎮 北京 發展 借鑒意義
　　 中圖分類號:F207 文獻標識碼:A
　　文章編號:1004-4914（2011）11-019-02
　　
　　城鎮化是經濟社會發展的必然趨勢，也是工業化、現代化的重要標志。我國正處于城鎮化發展的關鍵時期，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，逐步提高城鎮化水平，對于擴大內需、推動國民經濟增長；對于優化城鄉結構、促進國民經濟良性循環和社會協調發展，都具有重大意義。小城鎮是我國城鎮化體系中的一個節點，一個重要組成部分，是城之尾、鄉之首。世界各國的城市化進程中，都十分重視發展小城鎮，經過幾十年的規劃和建設，國外許多國家在小城鎮建設方面積累了很多可以借鑒的經驗。
　　北京是特大型首都城市，但卻有320萬農村人口和面積達15000平方公里的農村和山區，為世界首都城市中少有。全市城鄉體系結構由中心城—新城—小城鎮—新型農村社區構成。小城鎮處于“農村頭城市尾”的重要地位，是推進城鄉一體化發展的重要區域。加快建設和發展小城鎮，有利于改變當前中心城一支獨大的發展格局，在全市范圍內科學布局產業、合理分布人口；集約高效配置公共服務資源，加快推進城鄉基本公共服務均等化；促進城市外遷人口和農村轉移人口在小城鎮集中居住，實現城鄉社會管理的有效銜接。
　　一、北京市小城鎮發展存在的問題
　　目前，北京市共有182個小城鎮，其中31個小城鎮已納入中心城發展；43個小城鎮納入新城發展范圍；108個為相對獨立發展的小城鎮，其中有42個被市政府確定為重點小城鎮。這42個重點小城鎮是門頭溝區齋堂鎮、潭柘寺鎮、軍莊鎮；房山區韓村河鎮、竇店鎮、琉璃河鎮、長溝鎮、河北鎮；通州區漷縣鎮、臺湖鎮、西集鎮、永樂店鎮；順義區高麗營鎮、楊鎮、趙全營鎮、李遂鎮；大興區采育鎮、龐各莊鎮、安定鎮、榆垡鎮、魏善莊鎮；昌平區小湯山鎮、陽坊鎮、南口鎮、北七家鎮、十三陵鎮；平谷區金海湖鎮、峪口鎮、馬坊鎮；懷柔區橋梓鎮、懷北鎮、湯河口鎮；密云縣溪翁莊鎮、太師屯鎮、西田各莊鎮、古北口鎮、巨各莊鎮、穆家峪鎮；延慶縣康莊鎮、永寧鎮、八達嶺鎮、舊縣鎮。
　　1.小城鎮缺乏主導產業支撐。主導產業是在一定經濟區域內形成的、具有區域經濟特色、代表本區域最高技術經濟水平、能夠帶動本區域其他產業發展的產業，是對相關產業能夠起到拉動作用的產業，也是一個鎮域經濟發展的品牌。隨著經濟發展，城鎮化水平不斷提高，北京小城鎮建設中主導產業選擇問題日漸突出。據對42個重點小城鎮的案例調研分析，產業發展中存在產業結構不合理，主導產業發展不足，產業園區或農民就業產業基地招商能力不強，入園企業效益不佳，基礎設施建設滯后等問題。因此，小城鎮的鎮區人口和建設規模相對較小，在小城鎮落戶的企業，并沒有對小城鎮的發展形成重要的支撐。
　　2.小城鎮發展水平不平衡。由于北京市小城鎮地理位置的差異，造成了北京市小城鎮在發展水平上的不平衡。區位優勢明顯的大興區西紅門鎮地處京南，北與豐臺接壤，南臨黃村衛星城，是北京的南大門。1999年前的西紅門鎮以農業種植為主要經濟來源。近年來，西紅門鎮逐步由一、二產業向第三產業轉變，由粗放式經濟向集約型轉變，并以四大新區（文化創意產業區、新興經濟聚集區、現代商貿匯集區、宜居宜業大社區）建設為龍頭，實現了小城鎮向現代化都市的精彩蛻變。北京市房山區韓村河鎮位于房山區南部平原，南部與河北省涿州市交界。韓村河鎮地勢平坦，水源豐富無污染，發展高效農業具有得天獨厚的條件。幾年來，全鎮以農業結構調整為突破口，圍繞“旅游觀光、畜禽養殖、籽種繁育和蔬菜生產”四個主導產業，形成各具特色的高效、優質、無害化特征的蔬菜基地、林果基地、籽種繁育基地和養殖基地。韓村河鎮逐步成為北京郊區具有時代特色和現代化水平的京郊強鎮。而遠離城區的北京山區由于區位的特殊原因，雖然經濟有所發展，非農產業勞動力比重大大提高，但并未向城鎮大量集聚，城鎮化水平依然很低。北京山區的經濟發展水平與市區、郊區平原差距很大。山區經濟是一種財政靠鄉鎮企業、農民收入靠家庭經營的經濟。山區處于一個相對“封閉”的區位，不僅制約了山區經濟的發展，而且使山區居民文化素質長期處于較低的水平。北京山區的資源不足以承載人口不斷增長的壓力，山區的文化教育、醫療衛生和生活消費水平很低。比如懷柔的北部山區前、后安嶺以北各鄉鎮；延慶東部山區鳳駝梁東北各鄉；門頭溝西部山區清水河流域各鄉鎮。
　　3.小城鎮建設資金投入不足。目前，北京市小城鎮建設投入不足問題還比較突出。近幾年，北京市小城鎮建設取得了重要進展，基礎設施不斷改善，公共服務質量有較大提升，經濟實力持續增強，人民生活水平明顯提高。但小城鎮發展水平與中心城、新城的差距還較大，小城鎮人民加快建設發展的愿望十分迫切。據調查，北京市108個鄉鎮近3年人均全社會固定資產投資僅相當于全市平均水平的44%，且投資相對集中在區位好的重點小城鎮，投資波動幅度也較大。特別是隨著信貸、房地產市場調控力度的加大，小城鎮建設融資渠道也進一步受到限制。
　　二、國外小城鎮發展的經驗總結
　　1.大都市周圍建設衛星城市。在大都市周圍建設衛星城市，可以分散人口，克服大都市的各種弊病。從上個世紀50年代開始，國外大城市就出現了失業和交通擁堵等“城市病”。在這一過程中，各國都實施了一系列“逆城市化”的政策措施，在土地、人口、生產、交通、貿易和稅收等方面向小城鎮傾斜，擴大了農村與城市的聯結。法國巴黎從20世紀60年代末到現在，在其周圍建設了5座新城，分別占地3萬到15萬公頃，每座擁有居民10萬至20萬，總數達75萬人。新城50%以上的就業年齡段人口在本城就業，緩解了巴黎的人口和就業壓力。此外，由巴黎向四周輻射的高速公路、大區快線地鐵、郊區鐵路及國家公路大部分通過這些新城，形成了公共交通網絡，解決了與巴黎和其他地區的交通問題。新城的全新基礎設施、政府的優惠稅收政策和潛在的開發遠景，對高科技產業、大型制造業以及第三產業都產生了極大的吸引力。還有英國的倫敦及韓國的首爾也分別在其周圍建設了衛星城市，首都人滿為患的壓力得到了不同程度的緩解。
　　2.多種形式加強對小城鎮建設的資金扶持。由于資金投入的不足，造成小城鎮建設的滯后，而國外城鎮區域建設的成功，關鍵在于實現了資本主體多元化、資本來源渠道及投資方式多樣化。國外采用多種形式加強對小城鎮建設的資金扶持。法國城鎮基礎設施建設資金來源主要有市鎮稅收、經營開發與分攤稅、城鄉規劃稅和開發稅、國家撥款、銀行貸款、企業投資、發行機構投資、發行長期債券以及保險公司、老年保險等基金投資。日本政府主要用兩種方式以自身投資引導民間資本投向，一種是用小量投資撬動民間資本進入小城鎮建設，為民間資本創造投資條件；另一種是共同投資，將民間資本和經營能力引入政府的投資事業，由中央政府、地方公共團體和民間企業共同投資建設小城鎮。韓國則設立國民投資基金，把民間資本用于小城鎮建設，并且制定吸引民間資本的政策法規。國會通過了《基礎設施吸引民間資本促進法》、《擴充基礎設施對策》等法規。財政給予銀行利息補貼。韓國的中央銀行負責向國外統借外債，通過開發銀行和商業銀行轉貸給企業。這些銀行將國外借款與國內吸收的存款根據國家確定的產業政策，按低利率（7%~8%）貸給小城鎮企業。
　　
　　3.科學合理規劃小城鎮建設。國外小城鎮建設中充分發揮規劃對小城鎮發展的引領和調控作用，注重規劃的前瞻性。由于各國具體情況不同，規劃也各有特點。美國的小城鎮建設規劃依據聯邦和州的有關法律規定和本城鎮的區位特點及產業特色制定，并與州、縣的地區性總體規劃和交通規劃相銜接。美國小城鎮住宅區、商業區、工業區都是分區分塊規劃建設的，使得土地開發利用規劃具有整體性、長遠性、合理性。在小城鎮的交通、通訊、排污等公共設施建設上，政府堅持長遠性原則，避免重復建設。而且，小城鎮建設規劃具有法律約束性和權威性，任何人都無權隨意更改規劃或不遵守規劃，否則要受法律制裁。大多數小城鎮建設在規劃中還使用了最先進的技術手段比如咨詢、研究、監控等服務。加拿大在小城鎮規劃建設中側重于城鎮居民關注的具體問題的解決。這些問題有給排水系統的提供、工業用地缺乏、大面積的不適宜開發用地、鐵道路口安全性較差、小城鎮距離區域性高速公路較遠、城鎮景觀較差等問題。規劃者根據上述問題在隨后的規劃中列出解決辦法。英國小城鎮建設注重住宅問題、就業問題和城市建設資金的來源問題；重視環境發展包括自然環境、生態環境、社會環境、人文環境、歷史環境等；注重與各方面的協調，比如與全國城市發展戰略規劃的協調、與地區區域規劃的協調、與郡的結構規劃協調、與政府官員的協調、與政府各部門的協調、與各種專業規劃的協調、與民眾和開發商的協調等等。德國則用生態觀規劃小城鎮建設。尊重歷史和傳統，是整個小城鎮充分體現其原有的城市格局和空間形態；嚴格控制建設用地規模，在滿足各種需要、保證城市生態與環境平衡的情況下，合理利用土地；保護環境、保護自然的觀念貫穿規劃建設的始終，以保障德國的環境質量和生態的平衡；重視公眾的廣泛參與。
　　三、對北京發展小城鎮的重要啟示
　　1.走多元化城鎮發展道路。北京發展小城鎮，可采取多種方式。首先，以城市中心區建設為動力，帶動城鄉結合部地區城鎮化。2008年，以北京舉辦奧運會為契機，朝陽、海淀、豐臺、順義等區圍繞奧運工程建設，對一批村莊實行了拆遷改造，農民搬遷上樓并得到妥善安置。2009年，為應對國際金融危機挑戰，市政府實施土地儲備工程，約80個村和6萬戶農民通過土地儲備融入城市。其次，以城市功能區建設為動力，帶動農村城鎮化。近年來，北京經濟技術開發區實行了東擴和西擴工程，帶動了大興區、通州區部分農村的改造，加快了區域內城鎮化進程。中關村國家自主創新示范區、昌平區“未來科技城”建設和朝陽區CBD東擴也將使區域內城市化步伐明顯加快。最后，以新城和小城鎮建設為動力，帶動農村城鎮化。2005年以來，按照《北京城市總體規劃（2004年-2020年）》的要求，正在建設包括順義、通州、亦莊等11個新城，實施以新城、重點鎮為中心的城鎮化戰略。在新的總體規劃指導下，城鎮建設速度迅速加快。通州新城城區面積將由42平方公里擴大到85平方公里，城市人口將由目前的36萬人擴大到90萬人。
　　2.建設特色小城鎮。對具有特色資源或區域優勢的鎮域，可經過開發培育逐步轉化成特色小城鎮。“十二五”期間，北京將著力打造5類特色小城鎮，包括旅游休閑特色鎮、科技和設施農業示范鎮、商務會議特色鎮、園區經濟特色鎮和重點產業功能區配套服務特色鎮等。以平谷區峪口鎮、馬坊鎮、金海湖鎮三個重點鎮建設為例，峪口鎮以綠色新能源產業為發展方向，被冠名為“中關村國能新能源產業園”，被正式納入中關村科技園共建基地范圍，產業發展享受中關村科技園相關政策的支持。目前，園區成功引進了具有完全自主知識產權的一批重點項目。目前，金海湖鎮有市級民俗旅游村6個，民俗接待戶339家，民俗旅游已經成為農民重要的收入來源之一。2010年，全鎮共接待游客110余萬人次，民俗旅游總收入達4800余萬元。今年國際桃花節期間，全鎮共接待游客22.8萬人，總收入763.2萬元。馬坊鎮結合鎮域功能定位和發展規劃，發展都市型現代觀光農業，著力打造“高效農業旅游觀光帶”和“休閑度假、生態旅游觀光帶”兩條各具特色的都市農業觀光帶。
　　3.設立小城鎮發展基金解決資金瓶頸問題。目前，北京市小城鎮建設的投資主體主要有三類，一是社會機構，投資特點是周期短、局部見效快，以盈利性為主，但城鎮建設質量提升和管理提級缺乏系統性；二是各級政府，投資特點是公益性為主，著眼長遠發展，但資金量小、周期長；三是近年出現的基金方式，在政府的引導下，可以兼具前兩者的優點。北京市小城鎮發展基金是市政府引導下設立的股權投資基金，由北京市政府、國開金融公司及其他央企、京企、民企、社保基金、海外資金等共同出資設立。采用基金的方式，既可以充分發揮政府投資的引導、放大作用，更可以為社會力量參與小城鎮建設建立一種間接、集合式的良好投資渠道。北京市小城鎮發展基金的總體規模為100億元，基金首期額度50億元，其中，市政府將安排引導資金5億，占10%。首期實際可撬動資金規模200億元，其中基金50億元、其他參股資金和銀行信貸資金約150億元，政府投資的引導放大作用十分明顯。基金投資范圍以北京市政府確定的42個重點小城鎮為主，基金的主要投資方向包括與產業園區合作實施小城鎮工業園區開發建設，推動小城鎮產業向集約化、低碳化轉變；與大型企業、小城鎮合作開發建設小城鎮文化創意、旅游度假、會議會展等商業設施；與大型企業合作培育特色優質農業產業，提高農業附加值，促進農民就業增收。對于道路、公園、醫院、學校等非經營性項目，由基金無償實施一部分。對于包括供熱、供氣、供水、污水處理等在內的準經營性基礎設施項目，主要采取與大型專業企業合作的方式，打捆建設小城鎮準經營性基礎設施。北京市區（縣）兩級政府對項目建設投資予以適當補助，幫助基金投資部分通過項目經營取得合理預期收益。對于可經營性服務設施項目，主要采取與大型連鎖企業合作的方式，共同開發建設和經營小城鎮商業綜合體，集中發展餐飲、百貨、超市等商業設施。
　　[基金項目：本課題為北京新農村建設研究基地2011年度開放課題《京郊小城鎮建設持續發展研究》的階段成果。]
　　
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　　（作者簡介：潘勁，管理學博士，北京吉利大學金融證券學院講師；周云，北京農學院副教授；呂予陽，北京商貿學校講師 北京 100000）
　　（責編：賈偉）