我國行政審判案源普遍不足的現(xiàn)狀及其司法應(yīng)對(duì)

　　摘要：當(dāng)前我國大多數(shù)地方中、基層人民法院行政審判案源普遍不足，從而嚴(yán)重影響了行政審判工作的科學(xué)發(fā)展。對(duì)此，有學(xué)者建議將行政訴訟的一審裁判權(quán)提級(jí)至中級(jí)法院行使，由高級(jí)法院對(duì)行政案件進(jìn)行二審。文章建議，將行政審判從普通法院系統(tǒng)劃分出來，成立專門的行政法院系統(tǒng)，專司行政案件的審理工作。行政法院系統(tǒng)由最高行政法院、高級(jí)行政法院、初級(jí)行政法院三級(jí)法院體系組成，采取二審終審制。文章還對(duì)行政法院司法轄區(qū)的劃分、行政法院的人員配置、如何減少行政訴訟當(dāng)事人的訟累等問題進(jìn)行了探討。
　　關(guān)鍵詞：行政審判 案源不足 行政法院 司法改革
　　中圖分類號(hào):D925.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
　　文章編號(hào):1004-4914（2011）11-078-02
　　
　　目前我國的行政審判機(jī)構(gòu)設(shè)置模式是在普通法院系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立行政審判庭專司行政案件的審理。這種設(shè)置模式有兩個(gè)弊端，一是由于當(dāng)前地方人民法院在我國地方國家機(jī)關(guān)權(quán)力架構(gòu)體系中處于相對(duì)弱勢地位，使得行政審判庭很難有足夠的地位和權(quán)威依法審判行政案件，地方人民法院作出的行政判決公信力普遍偏低。一個(gè)重要的佐證是，2002年以來，我國行政案件的上訴率一直在30%左右徘徊，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期民事和刑事案件的上訴率。二是導(dǎo)致當(dāng)前我國大多數(shù)地方中、基層人民法院行政審判案源普遍不足。
　　一、行政審判案源普遍不足的現(xiàn)狀
　　據(jù)2011年最高人民法院工作報(bào)告，2010年全國各級(jí)法院審結(jié)一審行政案件129806件。截至2002年5月28日，全國法院行政審判庭共計(jì)3227個(gè)。至2007年10月31日，全國共有行政審判人員12034人，行政審判法官8482人（其中庭長1689人，副庭長1792人，審判員3961人，助理審判員1040人）。假如2010年全國行政審判庭數(shù)量與2002年相當(dāng)，行政審判人員數(shù)量與2007年相當(dāng)，則2010年全國各級(jí)法院行政審判庭年均審結(jié)案件僅39.6件，每名行政法官年均僅審結(jié)15.3件行政案件，遠(yuǎn)低于當(dāng)前民事或刑事法官的年均結(jié)案數(shù)量。實(shí)際上，在一些地方，行政法官每年辦理行政案件甚至不足5件。下面這份全國部分地區(qū)2010年行政審判結(jié)案情況表（見右表）會(huì)讓讀者對(duì)行政審判的案源不足情況有一個(gè)更為全面的了解。
　　對(duì)表的幾點(diǎn)說明：
　　1.表中法院數(shù)量根據(jù)行政區(qū)劃網(wǎng)（http://www.xzqh.org/html/）對(duì)2010年各省、直治區(qū)、直轄市內(nèi)地級(jí)行政區(qū)劃單位和縣級(jí)行政區(qū)劃單位數(shù)量介紹的相關(guān)統(tǒng)計(jì)，由一地級(jí)行政區(qū)劃單位對(duì)應(yīng)一中級(jí)法院，一縣級(jí)行政區(qū)劃單位對(duì)應(yīng)一基層法院換算而來。
　　2.表中各省、直治區(qū)、直轄市2010年行政案件數(shù)字均來源于各省、直治區(qū)、直轄市高級(jí)人民法院2011年工作報(bào)告。表中宋體加黑的數(shù)字表示審結(jié)一審行政案件的數(shù)量，宋體不加黑的數(shù)字表示審結(jié)各類行政案件的總量。
　　3.表中平均每個(gè)法院審結(jié)行政案件數(shù)量的計(jì)算方法為：普通宋體表示某省（區(qū)、市）轄區(qū)內(nèi)所有人民法院審結(jié)各類行政案件的平均數(shù)，加黑宋體表示某省（區(qū)、市）轄區(qū)內(nèi)中、基層人民法院審結(jié)一審行政案件的平均數(shù)。
　　4.表中平均每名法官審結(jié)行政案件數(shù)量是以假設(shè)每個(gè)法院行政審判庭都有3名行政法官計(jì)算而來。
　　在上表列出的全國25省、直治區(qū)、直轄市中，西藏、青海年審結(jié)行政案件不足300件，年審結(jié)行政案件在1000件至2000件之間和2000件至3000件之間的省份各有5個(gè)，3000件至6000件之間的有7個(gè)，6000件至10000件之間的有2個(gè)，超過10000件的只有4個(gè)。
　　從平均每個(gè)法院每年審結(jié)的行政案件數(shù)量來看，西藏、青海平均每個(gè)法院年審結(jié)行政案件不足5件，法院年審結(jié)行政案件在10件至30件之間的地區(qū)有9個(gè)，年均審結(jié)行政案件超過100件的地區(qū)只有4個(gè)。
　　《行政訴訟法》規(guī)定，行政案件應(yīng)當(dāng)組成合議庭進(jìn)行審理，故各級(jí)法院行政審判庭法官人數(shù)一般不應(yīng)少于3人，否則將無法組成合議庭審理案件。假如以全國所有法院行政審判庭都有3名法官計(jì)算（事實(shí)上，如果按照2007年的數(shù)字，全國3200多個(gè)行政審判庭有行政法官8482人，平均每個(gè)行政審判庭法官人數(shù)也將近3人），全國有11個(gè)省份的行政法官年人均審結(jié)案件數(shù)不足10件，有20個(gè)省份行政法官的年人均審結(jié)案件數(shù)不足20件，年人均審結(jié)案行政案件超過50件的只有山東省和北京市。
　　二、案源不足嚴(yán)重影響行政審判的科學(xué)發(fā)展
　　2010年全國行政訴訟結(jié)案數(shù)量再次刷新歷史紀(jì)錄，同比增長7.7％，但即使這樣，全國許多基層法院行政訴訟案件數(shù)量仍然只有二三十件甚至十幾件、幾件。案源不足導(dǎo)致了一系列問題：一是由于案件太少，許多地方基層人民法院的行政審判庭只有1名或2名法官，無法組成合議庭，審理案件時(shí)不得不臨時(shí)從其他審判庭借人，而臨時(shí)借來的法官又大多沒有從事過行政審判，行政審判的質(zhì)量根本無法保障；二是行政法官年均審結(jié)案件數(shù)與民事和刑事法官相比明顯偏低，導(dǎo)致法院內(nèi)部工作量分配的嚴(yán)重失衡，造成行政法官人才資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，也人為加劇了民事和刑事審判工作的案多人少矛盾，造成基層法院“忙的人忙死、閑的人閑死”的尷尬現(xiàn)狀；三是由于行政案件偏少，一些地方讓行政審判庭兼職審理民事案件或刑事案件，模糊了行政審判庭與其他業(yè)務(wù)庭室的界限，使行政審判庭的建制名存實(shí)亡；四是行政爭議所蘊(yùn)含的問題往往具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，且往往涉及大量的行政法規(guī)以及行政裁量權(quán)的行使，行政法官往往需要在大量的、長期的案件審理后才能掌握行政審判的真諦，處理好促進(jìn)依法行政與維護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益之間的關(guān)系。而我國當(dāng)前大多數(shù)中基層法院由于行政案件數(shù)量少、審判人員少，再加上案件類型相對(duì)單一，行政法官很難在辦案中積累足夠的審判經(jīng)驗(yàn)，也缺乏相互學(xué)習(xí)交流審判經(jīng)驗(yàn)和心得的對(duì)象，從而不利于行政法官業(yè)務(wù)技能的提升和行政審判質(zhì)量的提高；五是由于案件較少，一些地方法院領(lǐng)導(dǎo)對(duì)行政審判工作不夠重視甚至長期不管不問，任其自生自滅，嚴(yán)重制約了行政審判工作的科學(xué)發(fā)展。
　　三、建議設(shè)立獨(dú)立的行政法院體系
　　如何解決行政審判的案源不足問題？有學(xué)者建議將行政訴訟的一審裁判權(quán)提級(jí)至中級(jí)法院行使，由高級(jí)法院對(duì)行政案件進(jìn)行二審。這一方案雖然可以徹底解決當(dāng)前基層法院的行政審判案源不足問題，但筆者認(rèn)為這并非最佳方案。其理由如下：
　　1.基于當(dāng)前法院在國家機(jī)構(gòu)中的現(xiàn)實(shí)地位，中級(jí)人民法院很難有足夠的權(quán)威去審理那些涉及地級(jí)市以上人民政府及其所屬部門的行政案件。
　　2.如果將2010年各省、自治區(qū)、直轄市的行政案件總量平均分配到轄區(qū)各中院，每個(gè)中院年受理案件數(shù)量少于200件的仍然有11個(gè)省份，少于100件的仍然有4個(gè)省份，案源仍顯不足。筆者認(rèn)為，我們的步子可以邁得更大一些。建議將行政審判從普通法院系統(tǒng)劃分出來，成立專門的行政法院系統(tǒng)，專司行政案件的審理工作。獨(dú)立的行政法院體系至少有兩大好處：一是行政法院在人、財(cái)、物方面不受地方政府控制和管理，可以最大限度地保障行政法官獨(dú)立、公正地行使審判權(quán)；二是可以優(yōu)化審判資源的配置，提升行政審判人才資源的利用效率。設(shè)立行政法院后，以每名行政法官每年審理100件案件計(jì)，全國僅需要1300名行政法官即可審結(jié)2010年全國的行政案件數(shù)量，僅相當(dāng)于當(dāng)前全國行政法官總?cè)藬?shù)的15%左右。以平均每名行政法官配備3名審判輔助人員計(jì)，全國僅需要5200人左右即可輕松審結(jié)2010年的行政案件總量，還不足當(dāng)前全國行政審判人員總數(shù)的45%。節(jié)省下來的五六千行政審判工作人員可以充實(shí)到民商事和刑事審判工作中去，以緩解民商事和刑事審判的案多人少壓力。建議行政法院系統(tǒng)由最高行政法院、高級(jí)行政法院、初級(jí)行政法院三級(jí)法院體系組成，采取二審終審制。初級(jí)行政法院負(fù)責(zé)對(duì)省級(jí)以下人民政府或其組成部門為被告的行政案件進(jìn)行一審。高級(jí)行政法院負(fù)責(zé)對(duì)不服初級(jí)行政法院一審判決提起上訴的行政案件的審理，同時(shí)負(fù)責(zé)對(duì)以省級(jí)及其以上人民政府或其組成部門為被告的行政案件進(jìn)行一審。全國設(shè)最高行政法院，負(fù)責(zé)對(duì)不服高級(jí)行政法院一審判決提起上訴的行政案件的審理。
　　
　　四、行政法院司法轄區(qū)的劃分
　　高級(jí)行政法院和初級(jí)行政法院的設(shè)置要打破目前司法轄區(qū)附屬于行政區(qū)劃的現(xiàn)狀，不再與行政區(qū)劃一一對(duì)應(yīng)，而是通過劃分司法區(qū)的方式設(shè)置。司法區(qū)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)主要根據(jù)當(dāng)前各地行政案件的收案數(shù)量，同時(shí)考慮不同地區(qū)的人口分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、交通條件等實(shí)際需要。關(guān)于我國行政法院司法區(qū)的具體劃分，筆者建議如下：
　　1.初級(jí)行政法院的司法區(qū)劃分。（1）西藏、青海、寧夏由于每年審結(jié)的行政案件很少（均少于500件，西藏不足100件）。建議在該三地區(qū)各設(shè)一個(gè)初級(jí)行政法院。（2）河南、山東兩省由于每年審結(jié)的行政案件數(shù)量很大，可以根據(jù)自身實(shí)際設(shè)立5-7個(gè)初級(jí)行政法院，每個(gè)行政法院的年受理案件數(shù)量控制在3000件至5000件之間。（3）除上述省份之外的其他省份，可以根據(jù)其行政案件數(shù)量等情況設(shè)立2至5所初級(jí)行政法院。其中，年審理案件數(shù)量少于2000件的省份（如海南、天津、貴州、黑龍江等），可每500至1000件行政案件設(shè)置一個(gè)初級(jí)行政法院；年審理案件數(shù)量2000件—5000件的省份（如江西、山西、陜西、云南、廣西、湖北、吉林、浙江等），可每1000至2000件案件設(shè)一個(gè)初級(jí)行政法院。年審理案件數(shù)量5000件以上的省份（如河北、重慶、遼寧、江蘇、湖南、北京等），可每2000至3000件案件設(shè)一初級(jí)行政法院。
　　2.高級(jí)行政法院的司法區(qū)劃分。（1）山東、河南、四川、廣東、北京五省（市）由于每年審結(jié)的一審行政案件數(shù)量較多，建議在上述地區(qū)各設(shè)立一個(gè)高級(jí)行政法院。（2）其余省份由于一審行政案件相對(duì)較少（均在7000件以下），為避免高級(jí)行政法院因缺乏足夠的案源而造成人才和資源的閑置和浪費(fèi)，可以將就近的幾個(gè)省份作為一個(gè)司法區(qū)，設(shè)立一個(gè)高級(jí)行政法院。每個(gè)司法區(qū)的一審行政案件數(shù)量一般不應(yīng)少于3000件。比如，西藏、青海、寧夏、甘肅每年審結(jié)的行政案件數(shù)量都很少，四省（區(qū)）每年審理行政案件的總和也不超過3000件，建議在上述四地區(qū)設(shè)立一個(gè)高級(jí)行政法院。另外，可以考慮將東北三省作為一個(gè)司法區(qū)，將廣東、海南作為一個(gè)司法區(qū)，將云南、貴州、廣西作為一個(gè)司法區(qū)，將湖南、湖北、江西作為一個(gè)司法區(qū)，等等。筆者認(rèn)為，全國高級(jí)行政法院總數(shù)量控制在15家左右為宜。
　　五、行政法院的人員配置
　　1.對(duì)行政法院的人員和編制實(shí)行分類管理，具體劃分為法官、法官助理、速錄員、法警、行政管理類工作人員五類，并根據(jù)崗位的不同為每種編制設(shè)置相應(yīng)的任職條件、待遇標(biāo)準(zhǔn)和職務(wù)等級(jí)。建議合理確定法官和各審判輔助人員的崗位職責(zé)，法官負(fù)責(zé)主持庭審、合議案件和審核、簽發(fā)法律文書，法官助理負(fù)責(zé)庭前準(zhǔn)備、調(diào)取相應(yīng)證據(jù)、根據(jù)法官指示草擬法律文書、裝訂卷宗等事務(wù)性工作，速錄員負(fù)責(zé)庭審記錄，法警負(fù)責(zé)送達(dá)法律文書、維持庭審秩序和法院安保等工作。
　　2.關(guān)于審判輔助人員的配備，筆者認(rèn)為，最高行政法院、高級(jí)行政法院每名法官配備審判輔助人員以3至5人為宜，初級(jí)行政法院每名法官配備審判輔助人員以1至3人為宜。考慮到行政案件的專業(yè)性和復(fù)雜性，以及行政法院由于轄區(qū)地域廣闊而經(jīng)常要到各地巡回辦案等特征，行政法官的年均審結(jié)案件數(shù)量可能會(huì)比民事和刑事法官少一些，原則上行政法官年審結(jié)案件數(shù)量在50件至300件之間均屬正常。
　　六、如何減少當(dāng)事人訴累
　　按照筆者的方案，各行政法院的案件管轄范圍一般都比較大，有些高級(jí)行政法院要管轄好幾個(gè)省（市、區(qū)），這勢必給會(huì)行政訴訟當(dāng)事人帶來種種不便，增加其訴訟成本。為盡可能減少當(dāng)事人訴累，筆者建議采取如下措施：一是允許并鼓勵(lì)當(dāng)事人采取快遞的方式傳遞訴訟文書，法院也應(yīng)盡量采用特快專遞的方式送達(dá)相關(guān)法律文書；二是探索實(shí)行網(wǎng)上遠(yuǎn)程立案，方便當(dāng)事人起訴；三是開通網(wǎng)上辦案平臺(tái)，案件從接收材料、決定受理、編號(hào)立案、確定承辦人、排期開庭、開庭審理、裁判文書送達(dá)、文書上網(wǎng)等重要環(huán)節(jié)都要作為案件流程管理節(jié)點(diǎn)，相關(guān)案件進(jìn)展信息要在第一時(shí)間輸入互聯(lián)網(wǎng)，方便當(dāng)事人隨時(shí)查詢；四是賦予行政訴訟原告對(duì)開庭地點(diǎn)的選擇權(quán)，行政訴訟原告可以選擇在行政法院所在地開庭或是被告行政機(jī)關(guān)所在地開庭。如果原告要求在被告行政機(jī)關(guān)所在地開庭，則行政法院應(yīng)當(dāng)?shù)奖桓嫘姓C(jī)關(guān)所在地開庭，以最大限度地方便當(dāng)事人訴訟，減輕當(dāng)事人訟累。
　　
　　參考文獻(xiàn)：
　　1.中國法律年鑒.2002至2010年各版本
　　2.江必新.“官”民矛盾的和諧治理——中國行政審判的回顧與前瞻.人