對我國預算會計改革的思考

　　摘 要：隨著我國公共財政管理體制的建立和政府職能的根本性轉變，預算會計的運行環境發生了根本性的變化，現行的預算會計體系已經顯現出很大的不足之處。文章從我國現行預算會計體系的現狀入手，分析了其在核算方面的弊端，并論述了改革的緊迫性和必要性，提出了預算會計改革的發展方向和具體措施。
　　關鍵詞：預算會計 政府會計 會計目標 會計報告
　　 中圖分類號：F233 文獻標識碼：A
　　 文章編號：1004-4914（2011）11-150-02
　　
　　 我國現行的預算會計體系始于1998年1月1日起實施的《財政總預算會計制度》、《行政單位會計制度》、《事業單位會計制度》。隨著預算會計的運行環境發生了巨大的變化，客觀上需要對我國現行的預算會計進行改革，針對這一問題，筆者談一下自己的看法。
　　 一、我國現行預算會計的不足之處
　　 1.會計核算基礎不能適應核算對象的發展需要。目前，我國的預算會計體系采用的會計核算基礎是收付實現制，主要的核算特點是只核算與貨幣資金交易有關的信息，對于非現金交易的不記錄以及對資本資產及其折舊不予以確認。其主要弊端表現為不能全面、系統、完整地反映出資金的運行軌跡和運營績效，進而會對宏觀經濟決策、國民經濟的健康運行產生錯誤導向，不利于防范和化解政府的財政風險。不利于對會計主體績效考核和公共資源的管理使用。特別是在實際操作過程中，當資金支付與物資到達時間不一致時，在收付實現制下特別容易造成物資入賬不及時，致使管理混亂，資源浪費。可見，收付實現制雖然有利于控制預算的執行，但是會影響政府會計的信息質量。
　　 2.會計核算不能全面、系統、客觀地反映經濟業務。由于我國的預算會計主要側重于財政資金的收支核算，固定資產的建造并不在行政、事業單位的賬簿中登記和反映，只有辦理竣工驗收交接手續后方可予以登記。在實際工作中，行政、事業單位因基建形成的固定資產存在登記不及時、甚至不入賬等情況；即使已入賬的固定資產，按現行制度規定不計提折舊，無法反映固定資產的使用情況，虛增了資產價值。
　　 這樣的核算使得賬實不符、資產虛增等問題，不能真實、完整反映各預算單位占用國家經濟資源及使用情況，難以為編制部門預算提供清晰的依據。另外，一些地方政府為企業提供擔保，這些或有事項形成的或有負債也沒有在財務報告中充分披露。這樣就不能真實地反映政府的財務狀況，夸大了政府可支配的財政資源，造成虛假平衡現象，給財政經濟的持續、健康運行帶來了隱患。
　　 3.會計報告體系不完備，內容比較簡單。目前，我國預算單位會計報告主要是按照《總預算會計制度》、《行政單位會計制度》、《事業單位會計制度》的要求編制而成，由資產負債表、收入支出表、必要的附表及會計報表說明書組成。在這些報表中均未涉及應付未付的項目且各成體系缺乏關聯性。會計報告項目過于簡單，反映的內容不全，信息量比較單一，不能滿足相關會計信息使用者的需求。
　　總之，目前的預算會計報表內容不能全面反映因財政資金的使用而形成的大量的固定資產及其現狀，不能全面揭示政府的債務狀況，無法披露預算資金的使用效果，更無法滿足多元化的會計信息使用者的要求。
　　 4.預算會計目標比較單一，不能滿足多元化的需求。《財政總預算會計制度》中指出：“總預算會計信息，應當符合預算法的要求，適應國家宏觀經濟管理和上級財政部門及本級政府對財務管理的需要。”《行政單位會計制度》中指出：“會計信息應當符合國家宏觀經濟管理的要求，適應預算管理和有關方面了解行政單位財務狀況及收支結果的需要，有利于單位加強內部財務管理。”《事業單位會計準則（試行）或制度》也有類似的表述，即“會計信息應當符合國家宏觀經濟管理的要求，適應預算管理和有關了解事業單位加強內部經營管理。”
　　從上述的內容看，我國目前預算會計的基本目標是會計信息應當符合國家宏觀經濟管理的要求，其信息使用者主要是財政部門、上級單位和行政單位或事業單位自己。沒有提出要求編制預算數和實際數相比較的會計報表。這樣的目標體現出的特點是“重上級輕下級、重內部輕外部”，不能滿足公共管理需要，即不能滿足財政、稅務、審計、社會公眾、公益機構等相關會計信息使用者的需求。
　　二、預算會計改革的必要性
　　1.預算會計改革是政府職能轉變的必然要求。由管理型政府向服務型政府轉變，政府職能主要體現為經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。實現這一根本性轉變、提高政府運行效率和透明度要求政府會計核算體系能提供客觀、及時、有用的政府會計信息，政府財務報告關注整個政府的資產負債狀況和運營績效，可以完整反映政府的財務狀況、運營情況和現金流量，有助于更好地履行政府公共受托責任，滿足人民群眾等利益相關者的信息需要。因此，政府職能的轉換必然要求現行的預算會計改革。
　　 2.預算會計改革是深化預算管理體制改革的內在要求。構建公共財政是我國財政改革的方向，近幾年，我們先后進行了一系列的財政預算治理體制的改革，主要包括部門預算的實施，政府采購、國庫集中支付和國庫單一賬戶制度等。這些改革不僅給會計核算帶來許多新內容，而且也使得政府會計的經濟環境發生重大的變化。例如，在政府采購下，付款的財政部門根據付款憑證列報支出，而驗收入庫的單位應根據財政的撥款憑證和采購品入庫情況，確認資產以及資金的收入和支出。這項采購行為，在實踐中卻分段采用不同的會計制度加以確認，這必將影響會計信息的質量。因此，建立政府會計體系，提供整個政府的財務狀況的信息已經成為必要。
　　3.預算會計改革是滿足信息使用者需求變化的根本需要。隨著我國公民的法制意識、參政議政的愿望和能力日益增強，納稅人特別關注自己交稅的使用情況，關注民生工程、關注社會保障、關注公共建設資金的使用情況，以及關注財政資金的使用效率與效益等全民切身利益的問題上，互聯網的快速發展并為之提供了客觀的良好條件。然而，現行預算會計所提供有限的會計信息顯然已經不能滿足需求。
　　4.推進政府會計與國際接軌是預算會計改革的內在動力。經濟全球化的發展帶動了國際交往的加強，從世界范圍來看，建立一套完整的政府會計體系，反映政府受托責任的履行情況，定期編制政府財務報告，反映政府的各項資產、負債、收入、費用(或者支出)和現金流量等信息，已經成為國際上加強政府公共治理、提高財政透明度的重要手段和通行慣例。這也成為我國預算會計改革的方向。
　　三、預算會計改革的思路
　　 1.適應財政管理體制改革的需求，構建政府會計核算體系。建立以市場為基礎、最大限度地重視國家資源使用效率的公共管理是現代政府公共管理理論的目標要求。
　　 構建公共財政、提供公共服務是財政管理體制改革的方向，我們可以借鑒發達國家的做法將其劃分為政府會計和非營利組織會計。政府會計應以政府活動為核算范圍，凡是政府活動引起的資金運動，就應該納入政府會計的核算范圍。雖然從廣義上來講，政府會計也是非營利組織會計，但從國內外的發展趨勢來看，非營利組織會計與政府會計將并列成局。這樣，我國整個會計體系就由政府會計、非營利組織會計、企業會計三部分構成，分工明確，各有所屬。
　　誠然，構建政府會計體系不單單是名稱的變換和類別的重新劃分。更重要的是，從本質上來講，政府所需要的財政資金主要來源于納稅人，政府對來自于納稅人的公共資金應該按照其依從預算，按照既定的限制來使用，所以政府會計實質上正是向納稅人報告其財務受托責任的履行情況。為了全面、真實反映政府的受托責任，政府會計不僅要提供預算及其執行情況的信息，還要全面反映整個預算資金的連續活動和累積的結果。
　　
　　在構建政府會計核算體系的過程中，應該堅持漸進式改革，在充分借鑒別國的成功經驗的同時，要結合我國政治體制改革的實際及企業會計改革中的成功經驗，研究制定我國的政府會計、非營利組織會計核算制度和財務會計報告制度及相應的準則體系。
　　 2.明確政府會計的目標，滿足社會多元化的需求。會計目標是會計語言的邏