地方政府融資平臺的貸款風險

　　2011年6月1日晚間，央行發布《2010年中國區域金融運行報告》，公布了關于地方政府融資平臺貸款的專項調查結果。調查結果顯示，截至2010年年末，全國共有地方政府融資平臺1萬余家，較2008 年年末增長25%以上，其中，縣級（含縣級市）平臺約占70%，平臺貸款在人民幣各項貸款中占比不超過30%，國有商業銀行和政策性銀行成為貸款的供給主力。調查結果公布次日，銀行股出現全面下跌，當日收盤時，銀行類指數下跌2.17％，這反映了人們對地方政府融資平臺隱憂的進一步加深。
　　從2010年開始，中央各部委就不斷地下發文件，要求清查地方政府融資平臺債務，嚴控貸款規模，加強風險的控制和管理。那么，導致地方政府融資平臺快速增長的深層次原因是什么？地方融資平臺的貸款問題會給銀行帶來什么樣的風險？對于這些風險應該如何管理？
　　地方政府融資平臺運行情況
　　在我國經濟運行過程中，地方政府的職責主要有兩個：一是保證本地公共服務的供給，二是維持本地經濟的穩定發展。在大部分情況下第二個目標會壓過第一個目標，這就導致地方政府傾向于突破財政約束，擴張本地經濟。一般情況下，在經濟高漲或正常運行時，考慮到經濟過熱的風險，中央政府一般會抑制地方政府經濟擴張的沖動；在經濟衰退或增速過緩時，中央政府就會放松對地方政府經濟擴張沖動的抑制。因此金融危機后，在經濟衰退顯現刺激經濟增長成為了中央政府和地方政府共識的背景下，中央政府就放松了對地方政府經濟擴張的抑制，甚至鼓勵地方政府積極尋求新的方式擴張本地區經濟。
　　在這些因素的影響下，地方政府融資平臺出現了爆炸式增長，伴隨著地方融資平臺數量爆炸式增長的是地方政府負債規模的幾何式增長和天量的銀行信貸。
　　銀行貸款是地方融資平臺最主要的融資方式，占據了絕大部分的份額。迄今為止，地方政府融資平臺貸款負債規模到底有多大缺少準確的數字，但2011年6月1日專項調查結果中指出，截至2010年末，地方政府融資平臺貸款在人民幣各項貸款中占比不超過30%，國有商業銀行和政策性銀行成為貸款的供給主力。2010年末人民幣貸款余額為47.92萬億元，如照此計算，截至2010年年末，地方政府融資平臺貸款總量不到14.376萬億元，從中我們可以窺得貸款的規模。同樣，如此巨額貸款的質量也缺乏權威的官方披露，不過從媒體公開披露的歷史數據中推測其狀況不容樂觀。媒體公開披露的數據顯示，商業銀行截至2010年6月末的地方融資平臺貸款達7.66萬億元。其中，第一類為融資平臺中項目現金流能夠覆蓋償還本息的貸款約有2萬億元，占比27%，抽樣檢查后，可作為正常項目貸款。第二類為第一還款來源不足，必須依靠第二還款來源覆蓋本息的貸款，有4萬億元左右，約占50%；第三類為項目借款主體不合規，財政擔保不合規，或本期償還有嚴重風險（貸款挪用和貸款做資本金）的貸款，占比23%，約1.7萬億元。
　　規模龐大的貸款給整個金融系統尤其是銀行業帶來了不可忽視的風險隱患，銀監會更是在年初把地方政府融資平臺風險列為2011年銀行業三大風險之首，如處理不好，極有可能引發銀行大面積的壞賬，進而引發整個金融體系的“地震”，對整個經濟造成巨大傷害。
　　地方政府融資平臺貸款風險分析
　　地方融資平臺的貸款風險與其貸款融資方式有著密切關系，其風險主要表現在以下幾個方面：貸款回收過于依賴收入有限的地方財政；貸款質量堪憂；貸款與投資項目現金流錯配；投融資雙方信息不對稱；投融資雙方的管理存在漏洞。
　　貸款回收過于依賴有限的地方財政
　　由于平臺公司投資的項目大都具有非經營性和公益性，項目本身往往不產生現金流或者只產生少量的現金流，依靠項目本身的收益難以歸還銀行貸款本息。大部分貸款第二還款來源作為支持。媒體公開披露數據顯示，大約30%的貸款項目能夠依靠自身現金流償還貸款本息；70%的貸款需要土地開發權、地方政府財政安排等第二還款來源的安排。
　　然而即使有第二還款來源作擔保，這些貸款仍面臨著很大的風險。
　　我們即使將截至2010年末地方政府融資平臺貸款余額算作10萬億元，按照貸款占地方政府融資平臺負債的總額90%來計算，地方政府融資平臺負債的總額在2010年約末為11.11萬億元。據財政部公布數據顯示，2010年1～12月全國累計財政收入為83080億元，比上年增加14562億元，增長21.3%；其中：中央本級收入42470億元，比上年增加6554億元，增長18.3%；地方本級收入40610億元，比上年增加8008億元，增長24.6%。簡單計算我們就可以看出，僅債務余額本金一項就占全國財政收入的133.73%，占地方政府財政收入的273.58%，而美國規定地方政府債務率為90%～120%；新西蘭要求地方政府債務率小于150%，我國地方政府債務率已經遠超國際警戒水平線，貸款銀行也面臨著貸款本金無法收回的風險。
　　從短期來看，地方政府面臨的最大問題是利息的支付，按照6%的年利率計算，2011年地方政府就需支付6666億元的利息。考慮到地方政府土地出讓金的飛速增加和利用滾動貸款支付利息，短期內地方政府應該不會出現流動性困難。但如果我們深層次地思考，就會發現短期內的流動性相對充裕是以犧牲長期內流動性為代價的。首先，隨著地方政府債務規模的不斷增加，其還款壓力只會越來越大；其次：現在土地出讓金的瘋狂增加犧牲了以后的財政收入。據有關數據顯示，2009年土地出讓金總額高達1.59萬億元，同比增加63.4%。據媒體公開報道，2010年全國土地出讓成交總價款竟然高達2.7萬億元，同比增加70.4%，然而兩年內全國主要城市綜合地價增長率分別為5.05%和8.62%，這意味著這兩年內土地供給量約以每年凈增60%的速度增加；加之房地產市場正經歷的史上最嚴厲調控導致土地交易市場的日漸冷清，需求減少和供給增加的同時發生必然會導致土地出讓金大幅下降，土地出讓金大幅下降進而會導致依賴“土地財政”的地方政府財政困難，屆時地方政府融資平臺還款高峰期也將到來。因而未來2～3年最有可能成為地方政府債務危機爆發的時間段，盡管有第二還款來源作擔保，這些貸款仍臨著巨大風險。
　　貸款質量堪憂
　　據專項調查報告披露：金融機構對地方政府融資平臺貸款的風險管理政策從原先過度依賴地方政府信用逐步向落實抵押、質押擔保措施轉移；當前對地方政府融資平臺發放的貸款以抵押、質押方式為主，采取信用方式發放的貸款占比有所下降。
　　雖然采取信用方式發放的貸款占比有所下降，但仍占有一定的比重，這類貸款的質量極易受到地方政府財政狀況的影響，一旦地方政府財政狀況趨緊，其質量便有急劇惡化的可能。
　　對于以抵押、質押方式獲取的貸款，也存在質量惡化的風險。由于平臺公司貸款的市場化程度不高，其貸款抵押品相當一部分是土地使用權，一般可以獲得土地估價60%～80%的貸款。作為房地產市場的上游市場，土地交易市場受房地產市場的影響很大，在近些年來房價高居不下的背景下，土地的價值容易被過高地估計；如果房地產市場轉頭波動下行，土地交易市場便會出現價格向下回調，這樣必然會大面積地影響銀行的貸款質量，而近期密集的房地產調控更是使得這種風險的爆發大大加速。
　　貸款與投資項目現金流錯配
　　由于大部分基建項目大都存在著建設周期長、收益回收分散的特點，而投資平臺貸款期限相對較短，從而給平臺公司帶來投融資期限錯配的風險，同時由于這些基建項目存在變現能力差的特點也會給平臺公司帶來流動性風險。當地方政府無法按時支付貸款本金及利息時，即使一些項目在長期看來是盈利的，流動性的缺乏也可能會使得該項目最終成為半拉子工程，并最終影響金融機構貸款本金及利息的收回。
　　
　　投融資雙方信息不透明
　　由于地方政府一直對自身的財務狀況諱莫如深，至今其債務仍缺乏準確的數字，這就使得商業銀行無法對貸款風險做出正確的估計。同時考慮到國內銀行同業之間的激烈競爭，在與地方政府融資平臺合作過程中，大多數的銀行會因為對方有著政府背景而提高對其償債能力的信任度，導致出現種種問題，使銀行資金面臨較大的風險。
　　投融資雙方存在管理漏洞
　　由于相關法律的缺失，地方政府融資平臺設立的門檻和條件沒有統一的規定和要求，其運行也缺乏有效的規范和約束，這就造成了大量不合格的地方融資平臺公司的出現。據央行專項調查報告顯示，約70%的融資平臺公司由縣級地方政府設立。甚至鄉鎮級地方政府也競相設立融資平臺。這些低級政府部分設立的平臺公司的負責人由地方政府領導充任，而這些領導缺乏必要的企業經營管理經驗和風險控制意識，使得信貸資金利用效率低下，資金損失風險極高，例如一些地方性融資平臺的負債率達到94%，有的地方甚至高達400%，而國際上平均為80%～120%。同時這些平臺公司還存在著許多違規行為，如資本金不到位、貸款資金被隨意挪用等行為，這都給銀行貸款的收回帶來了巨大風險。
　　另外，向平臺公司發放貸款資金的債權主體有許多是地方城市商業銀行以及城鄉信用聯社，這些金融機構風險控制機制薄弱，信貸審批環節漏洞較多，且容易受到地方政府的行政干預，這也加大了銀行貸款的收回風險。
　　對地方政府融資平臺的政策建議
　　綜合上述分析，地方政府融資平臺貸款風險產生的根本原因是地方政府財權與事權不對稱導致的財政收支矛盾，同時存在著市場約束與法律約束的缺位。地方政府并沒有把自己視作一個市場主體，沒有履行一個市場主體應該履行的責任，財政狀況的不透明影響著其他市場參與者做出正確的判斷；而銀行信貸資金的發放并不屬于完全意義上的市場行為，其決策容易受到地方政府的影響，并且絕大多數銀行有著政府背景，認為即使虧損也可由政府財政彌補，從而導致其在追逐利潤的同時放松了對貸款風險應有的警惕。此外，我國并沒有專門法律規定對地方政府融資和負債行為進行約束規范，一旦地方政府投資沖動、冒進，形成一定貸款規模，就必然會導致地方政府融資市場的混亂 。
　　因此，真正化解地方政府融資平臺貸款帶來的風險，政府就必須同時著手于短期與中長期的貸款風險管理，短期內的貸款風險管理目標應定位于通過加強市場約束和法律約束以防止已形成貸款風險的爆發，中長期內的貸款風險管理目標應定位于通過改革現行財稅體制從根本上解決地方政府財政收支矛盾。短期內，建議采取以下對策。
　　控制信貸規模
　　加強對地方政府融資負債的管理，借鑒發達國家的有益經驗，建立并完善地方政府財政監管體系；限制地方政府負債總量規模，抑制地方政府的過度融資沖動，從源頭上防止同類風險地繼續擴大。
　　各級政府應嚴格按照《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》的有關規定，依據分類管理、區別對待的原則，對地方政府融資平臺公司進行全面清理規范，不符合條件的平臺公司今后一律不得承擔融資任務，同時有關部門應加快制訂地方政府融資平臺公司管理辦法，對平臺公司的設定標準、負債規模、資金用途、償還資金來源安排做出嚴格規定。
　　加強對銀行業金融機構等的信貸管理，銀行業金融機構等要嚴格規范信貸管理，切實加強風險識別和風險管理。要落實借款人準入條件，按商業化原則履行審批程序，審慎評估借款人財務能力和還款來源，防止銀行業信貸資金的盲目過度投放。
　　確保貸款風險處在可控范圍之內
　　對融資平臺公司貸款，銀行業金融機構應堅持按照“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”的原則進行全面清理，及時采取補救措施，確保信貸資產安全；同時應加強貸后管理，對于貸款的使用、借款方的財務狀況、抵押品情況以及貸款的償還情況進行重點監測。一旦發現潛在風險，就應及時發出風險預警提示，并提出風險預控措施，防止潛在風險惡化，如若潛在風險惡化，應及時采取補救措施，充分運用法律手段防范和化解信貸風險。積極推動地方財政透明化，最大程度減少投融資雙方的信息不對稱，確保銀行能及時發現潛在風險、進而采取相應措施將其保持在可控范圍之內。
　　對于符合規定的融資平臺公司，要按照《中華人民共和國公司法》等有關規定，充實公司資本金，完善治理結構，改變目前平臺公司管理人員任用模式，聘用職業經理人以提高平臺公司的管理水平，實行商業化運作模式以提高運營效率。
　　多管齊下保證貸款本息的償還
　　在地方政府出現支付困難的時候，中央政府應及時加大對地方政府的轉移支付，確保貸款本息的正常償付，防止引發大面積的違約。
　　將土地出讓金和地方政府債務收支納入地方財政預算，消除地方政府使用土地出讓金的隨意性，在預算內安排專項資金以確保貸款本息的正常償還。
　　中長期內，建議著眼于改革現有的財稅體制，增加地方政府的財政收入，完善財政轉移支付制度，賦予地方政府發債權，參考發達國家成熟經驗，建立一套適合我國國情的地方政府融資模式，從根本上解決地方政府面臨的財政收支矛盾。
　　（作者單位：對外經貿大學金融學院）