我國社會保障服務(wù)存在的問題及對策建議

　　 [提 要] 隨著社會發(fā)展，人們對社會保障服務(wù)的需求快速增長。我國社會保障服務(wù)因起步較晚，目前尚存在一些不足之處，各級地方政府執(zhí)政理念有失公正等現(xiàn)象還是存在，要改善現(xiàn)狀，我們需要從“軟件”和“硬件”兩方面著手，進(jìn)而緩解社會矛盾，促進(jìn)和諧社會。
　　 [關(guān)鍵詞] 政府能力；社會保障服務(wù)；問題；建議
　　 [作者簡介]呂昕陽（１９７６—），女，南昌航空大學(xué)文法學(xué)院副教授，博士。（江西南昌 ３３００６３）
　　
　　 和諧社會是以人為本的社會，是一個可持續(xù)發(fā)展的社會，是一個大多數(shù)人能夠分享改革發(fā)展成果的社會。建設(shè)一個人們能夠健康地成長，愉快地工作，幸福地度過老年的美好社會，是人類孜孜以求的社會理想。隨著社會的發(fā)展，人們對政府的公共服務(wù)需求也快速增長，對社會保障服務(wù)需求更為突出。做好社會保障服務(wù)，才能有效緩解社會矛盾，促進(jìn)社會和諧。
　　一、我國社會保障服務(wù)存在的問題及原因
　　（一）各級地方政府執(zhí)政理念有失公正
　　雖然管理與服務(wù)都是政府的職能，但長期以來政府還未完全確立“以人為本”的管理理念，尤其在面對弱勢群體的社會政策如就業(yè)政策、農(nóng)民工政策等方面有失公正，這與我國的“官本位”文化、注重管理控制理念及計劃經(jīng)濟(jì)體制有一定聯(lián)系的，背離了改革和發(fā)展的目的，嚴(yán)重?fù)p害了社會公正。
　　（二）制度設(shè)計存在缺陷
　　１．政府財政用于社會保障支出水平較低
　　近年來，我國的財政社會保障支出的數(shù)額雖然逐年增加，但是其占財政支出總量的比例相對較低。近幾年，我國財政社會保障支出占財政總支出比重的平均水平為１１％左右，只比極個別的國家高，一些發(fā)達(dá)國家支出比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國，如日本為３７％、澳大利亞為３５％、加拿大為３９％，加之中國的財政社會保障支出缺乏法律約束、帶有明顯的隨意性，使財政社會保障支出相對于民生保障來說簡直是杯水車薪，遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實生活的需求。
　　２．政府財政對社會保障投入使用結(jié)構(gòu)不盡合理
　　近年來，各級政府不斷優(yōu)化財政社會保障的投入使用結(jié)構(gòu)，并初步形成了相對穩(wěn)定的公共財政社會保障投入機(jī)制，但由于財政性資金的使用具有行政壟斷性質(zhì)、信息不透明，社會相對強(qiáng)勢群體容易成為財政社會保障投入的主要受益者，如機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工與企業(yè)職工之間、城鄉(xiāng)居民之間所能獲得的公共財政投入，無論是范圍還是水平方面都存在較大差距，社會保障調(diào)節(jié)器的功能未能很好體現(xiàn)。據(jù)第三次國家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查的結(jié)果顯示，城市享有城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險的人口比例為３０．２％、沒有任何醫(yī)療保險占４４．８％，而在農(nóng)村，參加合作醫(yī)療的人口比例為９．５％，沒有任何醫(yī)療保險占７９．１％。這種情況不利于調(diào)節(jié)收入分配差距，甚至影響和諧社會的建設(shè)。
　　３．社會保障資金缺口日益擴(kuò)大
　　由于資金籌集方式的單一和投資渠道的單一，社會保障資金缺口已成為財政風(fēng)險的巨大隱患，主要體現(xiàn)為養(yǎng)老保險基金的缺口上。中國社會養(yǎng)老保險起步較晚，加之中國正邁入老齡化社會的門檻，老年人口迅速增長，養(yǎng)老金需求日益增大，此外，還有一些企業(yè)為了轉(zhuǎn)嫁負(fù)擔(dān)，允許職工提前退休，人為地增加了養(yǎng)老金的需求，這更加劇了養(yǎng)老金收不抵支的矛盾，養(yǎng)老保險基金“收不抵支”和“空賬問題”日益嚴(yán)重。截至到２００６年底，中國養(yǎng)老保險基金的缺口達(dá)２．５萬億元，養(yǎng)老金空賬額達(dá)到了９０００多億，而且，養(yǎng)老金空賬缺口還在以每年１０００多億元的規(guī)模迅速遞增。
　　（三）監(jiān)管機(jī)制存在疏漏
　　１．社會保障基金保值增值不理想
　　“社保基金”的資金主要有三部分：一是作為基本保險的社會保險基金；二是由企業(yè)和個人繳費形成的企業(yè)年金、企業(yè)補(bǔ)充醫(yī)療保險等補(bǔ)充保障基金；三是全國社會保障基金理事會管理的“全國社保基金”。按照國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)企業(yè)職工社會保險基金投資管理的暫行規(guī)定》，基金結(jié)余只能用于購買國債或存入國有商業(yè)銀行，嚴(yán)禁進(jìn)行其他任何形式的投資。然而銀行利率水平和發(fā)行國債方式等很難滿足社保基金保值增值的需要，社保基金的保值增值，正陷入安全與效益的兩難選擇之中。此外，社保資金浪費和貪污等現(xiàn)象嚴(yán)重，采取不正當(dāng)手段騙取社會保障補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)象屢屢發(fā)生，地方政府擅自挪用的問題比較突出。
　　２．社會保障資金預(yù)算管理缺乏約束
　　目前我國各項社會保障資金都納入了國家預(yù)算，但其安排的社會保障支出分散在行政費和各項事業(yè)費的有關(guān)科目中，并未實行專門的預(yù)算管理，如社會救濟(jì)、社會福利和優(yōu)撫安置等方面的預(yù)算資金以及行政事業(yè)單位離、退休經(jīng)費仍與政府經(jīng)常性支出混在一起，僅行政事業(yè)單位離退休人員經(jīng)費開支一項就分散在２７０多個預(yù)算科目中核算，養(yǎng)老保險基金、失業(yè)保險基金僅僅是列收列支而已，致使社會保障基金收支總量不清，難以進(jìn)行有效的預(yù)算管理和監(jiān)督。
　　二、提升政府社會保障服務(wù)績效的建議
　　（一）樹立以人為本的意識
　　政府加快轉(zhuǎn)型，履行作為政府的責(zé)任，把更多的公共資源用于社會保障服務(wù)領(lǐng)域，加大財政社會保障支出。同時政府還要增強(qiáng)“為人民服務(wù)”的服務(wù)意識，堅持以人為本，勤到基層去聽民意、查問題、找辦法，更好地為群眾服務(wù)。只有堅持“以人為本”，樹立了責(zé)任意識和服務(wù)意識，才會加深對社會弱勢群體的了解，政府才會有所作為，才會得到社會各階層的認(rèn)可和支持。
　　（二）建立科學(xué)合理的社會保障服務(wù)籌資機(jī)制
　　一個好的社會保障服務(wù)籌資機(jī)制是整個社會保障服務(wù)體系可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，同時也是經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分。所以為完善社會保障服務(wù)體系，有效落實政府的財政責(zé)任，必須建立科學(xué)合理的社會保障服務(wù)籌資機(jī)制、建立經(jīng)常性的財政投入制度，逐步加大對社會保障服務(wù)的財政投入。
　　１．建立多渠道社會保障籌資機(jī)制，降低政府財政風(fēng)險
　　現(xiàn)階段我國社會保障服務(wù)資金的籌集渠道比較單一，除了已存在的社會統(tǒng)籌基金、減持國有股等外，還應(yīng)拓寬籌資渠道，如通過開征社會保障稅及征收各種特種稅等途徑來充實社會保障基金。征收社會保障稅是國家籌集社會保障基金和調(diào)整收入分配的最有效形式，它以法律的形式明確各方的分配關(guān)系，實現(xiàn)保障基金分配的公開化，增強(qiáng)社會保障的透明度。保障稅的設(shè)置應(yīng)采用混合型為宜，即在城鎮(zhèn)，根據(jù)不同保險項目分設(shè)社會保障稅，而在農(nóng)村則采用根據(jù)地區(qū)收入不同而略有差異的定額稅率征收。
　　２．完善社會保障服務(wù)財政投入制度，加大政府財政投入
　　（１）規(guī)范公共財政投入制度。對于每年預(yù)算超收的財力，除了保證法定支出外，應(yīng)主要用于補(bǔ)充社會保障資金。逐步探索建立經(jīng)常性的財政投入機(jī)制，將個人所得稅、消費稅等部分稅種的一定比例用于社會保障服務(wù)，使社會保障的財政投入經(jīng)常化、規(guī)范化、制度化，最終形成法制化。
　　（２）調(diào)整公共財政投入結(jié)構(gòu)。由于政府財政對社會保障投入使用結(jié)構(gòu)不盡合理，社會相對強(qiáng)勢群體反而成為財政社會保障投入的主要受益者。調(diào)整后的政府財政投入機(jī)制應(yīng)該立足于“人人享有社會保障”，以社會公平為著力點，逐步創(chuàng)造條件，均衡地向城鄉(xiāng)和不同階層社會成員分配公共財政資源。
　　３．完善公共財政支出制度
　　完善社會保障公共財政支出制度，應(yīng)當(dāng)著重在以下幾個方面作出制度安排?押
　　（１）建立社會保障支出增長機(jī)制，明確政府財政對社會保障的責(zé)任。為解決財政對社會保障支出的“缺位”和“越位”問題，首先應(yīng)以法律的形式合理劃分各級政府的責(zé)任，確保政府真正擔(dān)負(fù)起主導(dǎo)社會保障制度建設(shè)和維護(hù)社會公平的責(zé)任；其次逐步加大財政投入，盡快形成固定的財政撥款增長機(jī)制，逐步將社會保障支出占財政總支出的比例提高到１５％－２０％。在增加財政支出的同時，必須做到理性安排支出，確保支出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財政承受能力相適應(yīng)，不斷提高社會保障財政支出效益，確保社會保障制度的財務(wù)可持續(xù)性應(yīng)用。
　　
　　（２）合理界定各種社會保障財政支出項目的分工，優(yōu)化社會保障財政支出結(jié)構(gòu)。各級政府需要對各種社會保障項目的財政支出進(jìn)行重新分工，將社會保障支出項目從政府經(jīng)常性支出項目中分離出來，并且將非保險性社會保障支出項目與社會保險支出項目分開，按保障對象和保障功能不同重新分類，對具有同一性質(zhì)的眾多財政支出項目進(jìn)行清理，統(tǒng)一組合社會保障支出項目。同時繼續(xù)優(yōu)化財政社會保障的支出結(jié)構(gòu)，集中財力向民生保障領(lǐng)域傾斜。
　　４．合理界定各級政府的財政責(zé)任
　　合理界定各級政府的職責(zé)范圍是社會保障制度的正常運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展的必然要求。明確劃分中央與地方政府職責(zé)范圍可遵循以下基本思路：首先，中央政府負(fù)責(zé)制定社會保障的相關(guān)法律、法規(guī)及運(yùn)行規(guī)則，主要是從宏觀上駕馭。而地方政府則應(yīng)該在全國性保障法律法規(guī)的指導(dǎo)下，因地制宜的制訂并實施適合當(dāng)?shù)氐牡胤叫员Ｕ戏ㄒ?guī)政策和具體的實施辦法；其次，合理劃分各級政府在不同保障項目中的責(zé)任。如軍人保障、自然災(zāi)害救濟(jì)等項目，應(yīng)由中央政府主要負(fù)責(zé)，并承擔(dān)主要的財政責(zé)任和組織實施工作，如低保、社會福利等具有較強(qiáng)的地方性公共產(chǎn)品特征的保障項目，應(yīng)由地方政府主要負(fù)責(zé)，而基本醫(yī)療保險等具有較強(qiáng)公共產(chǎn)品特性的項目，則有中央和地方政府共同負(fù)責(zé)；再次，建立健全中央與地方的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。各級政府應(yīng)該按照財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，合理的分擔(dān)財政責(zé)任，中央政府要真正做到責(zé)任全面落實，各級地方政府也要摒棄過去不承擔(dān)責(zé)任或少承擔(dān)責(zé)任的缺位現(xiàn)象，通過財權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一，避免出現(xiàn)責(zé)任盲區(qū)。最后，按照經(jīng)濟(jì)效益的原則，合理劃分中央與地方政府在社會保障管理、實施和監(jiān)督機(jī)制建設(shè)中的職責(zé)范圍，建立各級政府間有效配合，以提高政府配置社會保障資源的經(jīng)濟(jì)效益，有效地履行各級政府的財政責(zé)任。
　　（三）建立健全社會保障服務(wù)監(jiān)管機(jī)制
　　１．建立社會保障財政風(fēng)險預(yù)警機(jī)制
　　社會保障的財政風(fēng)險潛伏著巨大的危機(jī)，一旦發(fā)生就會波及到整個社會。因此必須要加強(qiáng)社會保障財政風(fēng)險的預(yù)警性或預(yù)防性監(jiān)督，構(gòu)建科學(xué)靈敏的社會保障財政預(yù)警系統(tǒng)。
　　２．完善社會保障預(yù)算制度
　　為有效解決社會保障資金的預(yù)算約束不足以及基金不同程度的被挪用和浪費等問題，同時也為了實現(xiàn)社會保障資金收支的長期平衡和社會保障事業(yè)的持續(xù)和均衡發(fā)展，我們應(yīng)完善社會保障預(yù)算制度，將社會保障的全部收支納入社會保障預(yù)算，形成一個統(tǒng)一的、由財政部門集中管理的社會保障預(yù)算。這是保證資金專款專用的需要。在具體預(yù)算編制上，社會保障基金預(yù)算不同于公共預(yù)算，應(yīng)單獨編制預(yù)算。社會保障預(yù)算的建立應(yīng)該在市場經(jīng)濟(jì)的背景下，結(jié)合政府財政預(yù)算進(jìn)程進(jìn)行，這樣才有利于加強(qiáng)社會保險基金的管理，提高資金使用效率，有利于政府宏觀調(diào)控作用的有效發(fā)揮。
　　３．建立社會保障監(jiān)督機(jī)制
　　近些年來，社會保障基金被濫用、挪用的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，究其原因，既有體制上的缺陷，也有管理上的漏洞。其中最為明顯的是社會保障基金分散在各部門，缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，財政部門也沒有將各項社會保障基金納入財政專戶管理。為有效抑制社會保障基金被濫用、挪用等問題，規(guī)避社會保障的財政風(fēng)險以及從較高的層次規(guī)范和監(jiān)督社會保障財務(wù)收支活動，中國有必要建立包括行政監(jiān)管體系、司法監(jiān)管體系和社會監(jiān)管體系在內(nèi)的多層次、多主體參與的現(xiàn)代監(jiān)管體系。
　　（１）建立行政監(jiān)督體系。行政監(jiān)督系統(tǒng)通常應(yīng)以日常監(jiān)督為主，實際上包括社會保障部門監(jiān)督、財政部門監(jiān)督、民政部門監(jiān)督、審計部門監(jiān)督等。社保部門要發(fā)揮管理主體作用，做好基礎(chǔ)資料建立和核實工作，加強(qiáng)基金在征收、管理和發(fā)放各環(huán)節(jié)的效率、質(zhì)量和準(zhǔn)確性。財政部門應(yīng)抓好基金的“收支兩條線”管理，確保不被擠占挪用，加強(qiáng)社會保障部門監(jiān)督，可以使政府的財政社會保障支出更合理。民政部門的監(jiān)管主要是對社會救助和社會福利等項目的實施行使監(jiān)管權(quán)，審計部門的監(jiān)督是通過對政府部門管理的和社會團(tuán)體受政府部門委托管理的社會保障基金財務(wù)收支的真實、合法和效益進(jìn)行的審計監(jiān)督。政府監(jiān)督體系的建立和完善依賴于社會保障部門、財政部門、民政部門、審計部門等多部門的合作。
　　（２）完善司法監(jiān)督體系。目前無論對冒領(lǐng)或騙保行為，相關(guān)法律都是空白，抓著就抓著了，抓不著就不了了之，最多就是警告了事，而被冒領(lǐng)和被騙取的款項就很難追回來了。因此必須對社保基金的監(jiān)管進(jìn)行專門立法，以確保對社保基金的征收、管理、支付、運(yùn)營等行為作出規(guī)范化的監(jiān)督和管理。同時不斷完善社會保障的司法監(jiān)督體系，并通過加大司法監(jiān)督力度，促進(jìn)司法機(jī)關(guān)依法辦案、公正司法，以此促進(jìn)社保基金的安全、社會保障事業(yè)的改革與可持續(xù)發(fā)展，同時有利于維護(hù)社會的公平正義，保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，也為構(gòu)建社會主義和諧社會提供了法制保障。
　　（３）健全社會監(jiān)督體系。社會監(jiān)督是指非官方的、非專門的社會保障監(jiān)督系統(tǒng)以外的其他方面的監(jiān)督，是屬于民眾性、社會性、非強(qiáng)制性監(jiān)督系統(tǒng)。同時，是基于壟斷性的社會保障機(jī)構(gòu)可能存在的官僚主義和不負(fù)責(zé)任的態(tài)度導(dǎo)致社會保障支出低效率的監(jiān)督系統(tǒng)。在社會監(jiān)督方面應(yīng)主要發(fā)展工會監(jiān)督、企業(yè)團(tuán)體監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督、公眾監(jiān)督等系統(tǒng)。構(gòu)建多層次、多主體參與的現(xiàn)代監(jiān)管體系。以競爭性的方式提供公共服務(wù)，對于促進(jìn)社會保障事業(yè)發(fā)展、提高各級政府辦事效率、確保社會公平正義有著重要而長遠(yuǎn)的意義。
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　　[責(zé)任編輯：邵猷芬]