項目管理存在的問題及對策

　　大中型水庫移民政策實施以來，我省每年下撥后期扶持項目資金4億多元，實施項目8千余個。這些項目的實施，有效地促進了庫區和移民安置區的經濟發展，對改善當地基礎設施建設，提高移民生產生活水平，起到了重要作用。但是，項目在實施的過程中，也存在一些問題。筆者擬就項目管理存在的問題、原因及對策談點粗淺看法。
　　
　　一、存在的問題
　　
　　我省是水庫移民大省，從我省的移民后期扶持項目管理實際情況來看，筆者認為，項目管理主要存在以下五個方面的問題：
　　一是資金分散，項目額度小，效益不明顯。我省每年4億多元的后期扶持項目資金分散在8000多個項目上，平均每個項目不到5萬元，有近千個項目投資低于1萬元，都是零敲碎打，東修西補的小工程，經常是今年修好明年即壞。比如某縣一村組每年項目資金600元，村里用這些錢買上一車砂子來補路，一到雨季修路砂子即被沖得干干凈凈，第二年又申請資金繼續買砂鋪路，造成不小的浪費，資金效益極不明顯。
　　二是項目實施慢，資金撥付不及時。主要表現有的縣在項目批復后，不按規定撥付資金，找種種理由拖延時間，資金撥付不及時，項目實施更慢。比如某縣一村中需要修筑一條水渠以解決灌溉缺水的問題，自籌一部分資金且向移民管理機構申請一部分資金，該項目雖然于前一年底就已經批復，資金年前也到縣財政賬上，但該縣并未按規定要求下撥項目啟動資金，村民多次爭取未果后，只能依靠自籌資金邊修邊等，直至去年10月省辦工作績效考評檢查時仍未能到位。
　　三是項目質量有瑕疵，驗收不到位。在筆者經歷的多次對項目的督導檢查中發現，多數項目質量都有或輕或重的質量瑕疵，有的投資10余萬的水泥路使用不到一年就出現比較嚴重的質量問題。雖然每個項目形式上都有質量驗收單，但從實際效果來看，驗收工作還是未能達到控制項目質量的效果。
　　四是項目申報、實施主體確定、預決算不規范。項目申報隨意，不經調研論證；項目實施主體的確定不規范，有的不論項目大小一律招投標，有的全部沒有實行招投標；在項目發包上，有的是當地扶貧和移民辦，有的是鄉、村；項目造價不一，同類工程價差較大，沒有預決算制度。
　　五是隨意更改項目。部分縣不認真做好項目前期考察申報工作，草率確定項目，等項目批復后發現不具備實施條件，就隨意更改，更改起來要么手續不全要么干脆不報省辦批準。去年由于要接受國家審計，報來我處的項目變更請示激增，涉及項目資金總額近3000萬元。出現這一現象的原因就是有部分縣兩三年前擅自變更項目，遇到審計心慌了，才想到還要報給省辦審批。
　　
　　二、產生問題的原因
　　
　　一是工作力量不足。首先是移民機構專業管理人員缺乏，難于有效指導和監管項目的實施。我省為了加強移民管理工作，對扶貧和移民工作進行了整合，許多縣(市、區)移民工作基本由新人管理，業務熟悉需要一個過程，加之機構改革，單位編制偏緊，許多縣移民工作僅由1—2人管理，我省平均每個縣項目資金300多萬元，項目數量最多的達1千余個，面對這么多資金和項目，人力顯然滿足不了需要。其次是工作經費不足。我省是吃飯財政，各地移民管理機構工作經費不足。由于地方財政收入有限，大部分縣安排移民部門工作經費非常有限，一般僅3—5萬元，有些縣甚至不安排工作經費。盡管省辦三令五申，許多縣也是聽而不聞，造成移民工作擠占項目資金、移民項目監管不力等現象。
　　二是部分辦法制度滯后。如2007年，為加強后扶項目的管理，省辦下發了《江西省大中型水庫移民后期扶持規劃實施暫行規定》，隨著移民工作的不斷發展，各地實際情況千變萬化，規定中項目的審批、資金的撥付等方面與實施，在實際工作中不相適應。還有一些方面，如項目變更等管理，規定中沒有涉及到。因此，影響了項目的有效管理。
　　三是扶持理念偏于保守。項目沒有特色，沒有切實解決移民迫切需要解決的問題?？v觀移民后期扶持第一個五年規劃的實施，大多縣的項目是隨大流用于交通、水利等部門項目的整合資金。如道路交通資金就占基礎設施項目的60％以上。由于鄉鎮或村組從各方面都爭取了一些資金，往往造成一個項目，爭取的資金很多，從而出現套取移民資金的現象。再次是受到無法核定人口指標限制，部分項目資金偏少，沒有切實發揮項目的效益。第一個五年規劃，我省3萬元以下項目達17300多個，占總項目個數的47.7％。這些項目資金或成為其它部門項目的整合資金，或做一些修修補補的項目，大多沒有很大的效果，特別近幾年了，洪澇災害頻繁，項目基本被損毀。
　　四是項目管理意識薄弱。首先是許多縣項目的申報由下而上，項目基本由村組和鄉鎮申報和實施，由于一些縣無力或無人監管，往往造成項目是否實施，實施的是什么項目都不知情，項目的投資方向或實施達不到預期的效果。其次是項目變更數量太多。每年各地項目批復后，許多縣都有一定數量項目變更，甚至剛批復的就上報變更。更有甚者，少數縣實施項目我行我素，申報的是一些項目，實施起來又是另外一些項目，隨意性大，根本沒有項目管理的概念。
　　
　　三、加強項目管理的建議
　　
　　現在全省經濟快速發展，
　　“三農”工作得到了各級政府和部門的高度重視，農村的資金投入不斷加大，城鄉差距逐步縮小。特別我省鄱陽湖生態經濟區規劃得到國家批復和實施，給我們移民工作的發展指明了新的方向。分管移民后期扶持工作的熊副省長也給我們提出了兩個檢驗移民工作的標準，一是在國家政策扶持下，通過自力更生，艱苦奮斗，能否使移民生活水平得到提高；二是依靠移民資金和其它扶持資金的整合，能否使移民村組公共服務水平不斷提高。我們移民部門應該圍繞這兩個指標，結合我辦今年的工作部署，認真思考，不斷創新，加大項目管理力度。
　　
　　(一)盡快修訂項目管理辦法
　　目前我省移民后扶規劃實施暫行規定已滿足不了現行工作的需要，建議今年盡快進行全面修改和完善，特別在以下幾個方面：一是明確在項目資金中提取一定的項目前期工作經費和項目管理費。項目前期工作費不僅是簡單的從項目中提取一定比例的資金，用于移民機構的辦公經費。其主要目的，是促進移民工作的發展，切實保障移民項目實施進度有序、資金安全、質量達標。既可以方便項目的監管，做好項目的前期調研、實施管理、項目驗收等各個環節的工作，做到項目全過程的管理，又能夠避免套取資金的現象?？h辦沒有一定的工作經費，勢必會使縣級移民管理機構產生從項目中解決工作經費的想法，造成上報一些空項目和假項目，套取移民資金。而鄉鎮村組也群而效仿，違法亂紀現象就難于避免了。建設、交通、水利、扶貧乃至國際扶貧基金都會提取一定比例的項目管理經費，我們后期扶持項目提取該項費用無可厚非。二是項目變更。規范項目變更的原則、程序、數量和處罰措施。三是項目審批。規范項目審批的方法和程序；四是項目資金的下撥。規范各級資金下撥的具體要求。五是規范項目檔案。
　　
　　(二)完善后期扶持項目績效考核辦法
　　建議省辦后扶處負責牽頭起草績效考核辦法，規范各地的責任和義務、每年工作應達到的標準，先進的評選程序、獎勵資金的用途等，同時建立后期扶持工作先進獎勵基金。目前，我省缺乏有效的項目管理先進獎勵機制，各地普遍認為，移民資金本來就是各縣的，我做得好與做得壞，都沒有什么很大關系，省里每年都必須給我。這種觀點造成各縣項目管理沒什么起色，毫無生機。因此，筆者建議，從后扶第二個五年規劃開始，省辦建立后扶工作先進獎勵基金，用于每年獎勵后扶工作先進的縣(市、區)。由于省辦沒有過多的資金用于基金，可考慮從各縣無法核定人口項目扶持資金中提取5％—lO％的比例資金，用于獎勵基金的建立。從而引起各地政府的重視，有效地調動各地工作的積極性，開創移民后扶工作的新局面。
　　
　　(三)加大培訓力度
　　扶貧和移民辦組建后，許多原從事移民工作的同志沒有轉入到扶貧和移民部門，有些干部業務不熟，對項目管理的一些基本知識缺乏，尤其是對移民政策規定不懂，更遑論加強管理。為此，一定要加大對市、縣扶貧和移民干部的培訓力度，知之而后管。我們相信，通過全體扶貧和移民工作者的不斷努力，一定能夠推陳出新，共同建立起一個充滿生機的項目管理體系，攜手將我省的移民后期扶持工作推向一個新的高峰。
　　
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