財政分權與農民收入增長

摘要：利用省級數據來估算中國財政分權在農民收入增長上所產生的作用，結果表明：在控制了同時期其他各項改革措施后，財政分權總體上促進了農民收入的增長，而且財政分權的收入增長效應存在明顯的跨區差異。在引入農村公共物品供給作為中間變量時，實證分析發現，農村公共物品供給削弱了財政分權對農民增收的積極效應。

關鍵詞：財政分權；農村公共物品；農民收入；面板數據

中圖分類號：F810 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2011）09-0064-06

自20世紀70年代末開始經濟改革以來，中國經濟以年均接近10%的高速度增長。得益于中國經濟改革的進一步深化和具體實施，農村地區居民收入也得到長足增長。農村居民人均純收入從1978年的133.6元增加到2008年的4 760.6元，剔除價格因素，年均增長6.9%，這一增長速度低于國民生產總值年均增長9.47%的漲幅水平，農民收入增長與經濟發展不同步。在這一過程中，農民收入增長出現了放緩的跡象①，與此同時，存在著城鄉收入差距、區域收入差距繼續擴大等問題。民乃國之本，對于“民富與國強”的關系，是先有民富而后才有國強，而不是相反。為此，藏富于民，提高中國居民收入，尤其是農村居民收入顯得格外迫切和重要。農民收入增長問題不再是簡單的農民收入增長的問題。增加農民收入，讓農民過上好日子是保證中國社會穩定和國家長治久安的一個重要課題[1]，是新時期農業和農村發展的重大戰略任務，是建設和諧社會、推進社會主義新農村建設的必然要求。

在農民收入增長以及農民收入增長問題出現的這一過程中，中國出現了很多重要的改革，它們都直接或間接影響到農民收入的增加。例如，家庭聯產承包責任制改革[2]、土地流轉改革、農產品價格改革、農村金融發展[3]、鄉村級行政體制改革、城鎮化以及農村經濟的開放等。在眾多的改革措施中，一個重要的但是沒有得到充分研究的方面就是財政分權改革對于農民收入的影響。財政分權是中國發展中的一個典型事實。新中國成立以來，中國的財政稅收體制發展大致可以劃分為三個階段[4]，在財政分權的三個不同階段，中國農村居民人均純收入呈現出不同的增長率水平，具體見表1。

一、財政分權影響農民收入增長的機理分析

迄今為止，財政分權對農民收入增長的影響仍然鮮有研究，財政分權通過何種機制影響農民收入增長亦是未知的。筆者認為，財政分權主要是通過制度改進和影響農村公共物品供給來影響農民收入的。一方面，財政分權作為一種經濟制度安排，使得財政權力向各級地方政府轉移，明確了各級政府責任，規范了地方政府行為。這種制度安排將有助于提高經濟效率和行政效率，最終在制度層面上對農民收入的增加產生至關重要的影響。另一方面，財政分權使得地方財力得到增強，且地方政府在提供地方公共物品方面有信息優勢，這種優勢使得地方政府能夠更好地提供滿足各地農村地區需要的農村公共物品，最終影響農民收入的增加。在本文的研究中將著重分析財政分權、農村公共物品與農民收入之間關系。財政分權、農村公共物品供給與農民收入之間關系可用圖1表示。

在農村公共物品能否促進農民收入增加的討論中已得到普遍認可的結論[5-9]：農村公共物品供給能夠促進農民收入增加。正如圖1所示，一方面，改善農村公共物品供給，有利于創造良好的農業生產條件，增加農村居民人力資本，提高農業科技水平，從而提高農業勞動生產率，增加農民收入；另一方面，改善農村公共物品供給，可以為農村第二、第三產業發展創造條件，增強農村居民從事非農產業的能力，獲得非農產業就業的比較優勢，增加農村居民收入。但是囿于數據的限制，在本文的分析中，我們只是選取農業生產基礎設施、農村基礎教育、農村醫療衛生、農村能源基礎設施這四項以表示農村公共物品的供給狀況。

二、財政分權與公共物品供給：理論演變與中國的實踐

關于財政分權影響公共物品供給的研究汗牛充棟，Hayek（1945）[10]討論了社會中知識的運用，強調地方政府更了解地方信息，它們比中央政府能更好地提供公共物品與服務。Tiebout（1956）[11]引入了各地管轄權競爭觀點，認為這樣的競爭機制會有助于地方政府提供更適合消費者需求的公共物品與服務。在Hayek、Tiebout觀點的基礎上，Musgrave（1959）[12]和Oates（1972）[13]等人建立了AMS視角的公共經濟學②和第一代財政分權理論，他們強調財政權力和責任向各級地方政府的轉移有助于提高經濟效率，因為和中央政府相比，各級地方政府在資源配置上具有信息優勢。換言之，地方政府可以更好地提供各種公共物品的服務以滿足本地的需要。Shah和Qureshi（1994）③則從另一視角強調了這種觀點，認為當地方政府的官員承擔起提供公共物品服務的責任時，他們也就處于當地居民更嚴密的監督之下，從而也就更有動力去行使他們的財政職能以為公眾謀求最大利益。

不可否認的是，地方官員是否有足夠的激勵去很好地提供公共物品值得懷疑。首先，地方政府可能實際上并沒有明顯的信息優勢。中央政府可以向地方派遣對當地偏好擁有足夠信息的官員，因而在集中使用的財政制度下，他們也可以在資源配置過程中發揮作用。其次，在人口自由流動下，稅收和居民的轉移限制了公共部門提供公共物品的能力（Musgrave[12]，1959），而且地方政府間稅收的競爭會扭曲資源配置的效率（Wildasin[14]，1996）。第三，在地方官員追求高經濟增長率以謀求晉升的前提下，如果簡單地將政府投資分為經濟建設投資和公共服務投資的話，地方官員就會把更多的資源配置到經濟建設投資方面而忽略公共服務的提供。

20世紀80年代以來，世界各國標志分權度的聯邦制程度指數都處于增長狀態，并推動了第二代財政分權理論的發展。與第一代財政分權理論假設政府官員是“公共利益守護者”不同的是，第二代理論擁護者們認為政府是追求自身利益最大化的，而不是無條件地最大化社會福利。他們的研究改變了財政分權理論的前提假設。Keen和Marchand（1997）[15]假定資本的流動性大于勞動力流動性，那么政府間為爭奪有限的資本，就會采取有利于資本所有者的財政行為，增加生產性的公共投入，而事關當地居民福利的地方公共物品和服務支出就會受到擠占。Qian和Weingast（1997）[16]認為傳統理論只從地方政府的信息優勢說明了分權的好處，但并沒有考慮制度問題，忽視了政府間的政治關系，也沒有考慮政府官員的激勵。Qian和Roland（1998）[17]則用三級博弈模型解釋了財政分權對公共服務的影響機制，從數學建模的角度說明財政分權下政府對公共服務的投資是最少的。在Keen、Marchand、Qian、Weingast和Roland等人觀點的基礎上，第二代財政分權理論認為，財政分權會導致地方政府行為變異，從而導致公共物品和服務供給不足。

財政分權與公共物品供給的理論是否在中國的實踐中得到體現呢？喬寶云等人（2005）[18]研究了中國的財政分權對小學義務教育的影響，發現分權無助于教育服務的提升。傅勇、張晏（2007）[19]發現，中國的財政分權對政府的公共支出結構產生了扭曲作用，導致文化教育類公共物品供給不足。鄭磊（2008）[20]利用中國1997—2005年的省際面板數據，對省級政府的教育支出比重的影響因素進行經驗研究，發現在中國當前的分權程度和地方官員的相對績效考核機制下，政府支出會從文教衛生等公共服務上更多地轉移到基礎設施等生產性投入上。于長革（2008）[21]也持類似觀點，認為在中國財政分權體制下，追逐本地區經濟利益的動機和以GDP為核心的政績考核機制構成了地方政府發展經濟的兩大動力。這一方面造就了中國近年來GDP的高速增長，另一方面使地方政府只關心本地區經濟增長速度，而長期忽視教育、科技、醫療衛生、社會保障等公共物品的提供。劉成奎、王朝才（2008）[22]的研究得出了與以上研究者相反的結論，他們以中國大陸31個省級地區的面板數據進行實證分析，發現財政分權對農村公路供給具有較強的正向效應。

綜合以上文獻，傳統財政分權理論指出，財政分權體制將有助于地方公共物品和服務的提供；第二代財政分權理論則認為，財政分權會導致地方政府行為變異，從而導致公共物品和服務供給不足。在對中國財政分權與公共物品的經驗研究中，由于研究模型、指標選取、研究時間段等的不同，得出了不盡一致的結論；而且大多僅研究個別類型公共物品，對影響農村公共物品供給的綜合研究較少。為此，利用中國的數據，實證研究中國財政分權通過公共物品供給層面對農民收入增長的影響及區域差異顯得意義十分重大?；诖?，本文在文獻回顧的基礎上，運用計量回歸方法，采用中國大陸29④個省份1995—2008年的面板數據進行實證分析。

三、實證分析

（一）理論假說

1994年中國全面實行分稅制，明確了中央與地方政府事權與財權的劃分，規范了中央與地方的財政關系，而且由于分稅制穩定了地方的事權，反映在財權上就是各相關支出數據的穩定化。因此，本文確定的時間段為1995—2008年。不容忽視的是，1994年分稅制改革將大量財權收歸中央，卻下放更多的事權給地方政府，導致地方政府財政的縱向不平衡──在財權上集權，在事權上分權[23]。結合中國的這一實際情況，本文認為財政分權、農村公共物品與農民收入之間應表現如下關系，為簡便分析我們稱之為四個理論假說：

假說1：財政分權應該是賦予地方政府更多的獨立利益和權力，而且地方政府有信息優勢提供農村公共物品。但結合1994年分稅制改革──在財權上集權、在事權上分權的事實⑤，財政分權對農村公共物品供給的顯著效應是不確定的。

假說2：正是由于1994年中國財政體制改革——在財權上集權、在事權上分權的事實，中央政府的財力得到充實，對于依賴于轉移支付促進地方發展的西部地區來說，財政分權對其農村公共物品的供給有顯著的正效應。

假說3： 因為中西部地區的農村公共物品供給水平遠不及東部，所以從農村公共物品對農民收入的貢獻力大小來看，東部地區應該大于中西部地區。

假說4： 財政分權主要是通過制度改進和農村公共物品供給來影響農民收入的?？紤]到分稅制改革后財政分權對農村公共物品供給的不確定性顯著效應，在引入農村公共物品供給影響因素后，財政分權對農民收入的積極效應可能降低。

（二）分析方法

為了檢驗前文的理論假說以及實證分析財政分權、農村公共物品與農民收入之間關系，這里主要采用了中國大陸1995—2008年的29個省級面板數據進行回歸分析。本文選擇農村居民人均純收入為被解釋變量。對于農村公共物品指標的選定，為使指標不過于繁瑣并盡可能具有代表性，選用各省份農村地區人均非農戶全社會固定資產投資（pfai）、各省份鄉村人口中初中以上文化程度人數的比重（edu）、各省份農村地區每萬人擁有的醫療機構床位數（bed）及各省份全年鄉村人口人均用電量（ele）（以千瓦時計量）。其中非農戶全社會固定資產投資表示農業生產基礎設施的供給狀況⑥，初中以上文化程度可以綜合反映該地區基礎教育設施情況，醫療機構床位數可以綜合反映該地區醫療基礎設施的情況，人均用電量可以反映該地區能源類公共物品供給情況，由于農村地區交通類公共物品往往受地域、歷史因素限制并且受中央政府調控的影響較大，所以不予討論。同時，為了避免數據大小的過大差別并提高變量間的內部一致性，我們對變量分別取對數，表示為lpfai、ledu、lbed以及lele。其他變量還包括：反映財政分權制度改進的指標Fd，反映財政分權度的指標有很多⑦，本文則采用喬寶云、溫嬌秀[24]等文獻中的方法，計算公式為：省級人均財政支出/（省級人均財政支出+中央人均財政支出）；反映農業收入的人均農業總產值Agdp；反映農村人口就業結構的農村從事第一產業的比重Apro。本文所有指標均從1995—2009年各年的《中國農村統計年鑒》以及《新中國60年統計資料匯編》中直接或經簡單計算得到。

如果同時將表示農村公共物品的四個變量加入回歸模型就會出現多重共線性等問題，所以這里采取主成分分析法來提取主成分。主成分分析法是指通過降維的思想，將所有指標的信息通過少數幾個指標來反映，即從N個變量中選取M個隱含因素的一種統計分析方法（N>M），其主要目的是以最少的信息丟失為代價將眾多的觀測變量濃縮為少數幾個因素，從而簡化問題，發現事物的內在聯系。

我們這里按照主成分分析方法，從相關矩陣出發，采用累計方差貢獻率大于90%（一般選取85%即可）的標準選擇了兩個主因素，并以兩個主成分作為各地區農村公共物品供給情況的代理變量。經研究發現，PAC₁主要代指各地區農業生產基礎設施、基礎教育、能源類農村公共物品供給綜合情況，PAC₂主要反映各地公共醫療類農村公共物品供給綜合情況。下面我們依據已經得到的反映農村公共物品供給情況的指標PAC₁、PAC₂進行實證分析。

（三）實證分析

為了使各地區之間能夠進行比較，我們對選擇的基本指標進行單位化計算，使大多數絕對數指標轉化為相對數指標。由于選取的指標量綱不同，數值差距巨大，分布各異，為了使它們相互之間能夠進行比較，我們首先對指標進行了標準化處理。同時，由于我們只是對樣本自身的效應進行分析，并且我們也非常關心各地區的特定情況對農民收入的影響，在這方面Panel-Data的固定效應模型更具優勢，所以在本文分析中除特殊說明外，一般都為固定效應模型。

針對前文的理論假說，我們首先估計財政分權對農民收入增長的影響。被解釋變量為農民人均純收入Pin，解釋變量分別為農民人均純收入滯后一期Pin（-1）、鄉村人口中從事第一產業的比重Apro、人均農業總產值Agdp、財政分權Fd以及反映農村公共物品供給綜合狀況的PAC₁和PAC₂。具體回歸結果見表1。

由表1我們可以得到以下結果：

其一，回歸模型中加入反映農村公共物品的PAC₁、PAC₂之后，除西部地區外，財政分權的參數值和顯著性降低，這驗證了假說4，即財政分權主要是通過制度改進和農村公共物品層面來影響農民收入的，考慮到分稅制改革后財政分權對農村公共物品供給的不確定性顯著效應，在引入農村公共物品供給影響因素后，農村公共物品供給削弱了財政分權對農民收入增長的積極效應。而對于西部而言，分稅制改革──財權上集權、在事權上分權的事實，這樣的財政分權增強了中央政府的財力，使得西部地區的轉移支付能力得到增強，從而促進了西部地區農村公共物品的供給和農民收入的增加。

其二，東部地區的農村公共物品對農民收入的貢獻明顯大于中西部地區，這驗證了假說3。

其三，無論是否考慮農村公共物品供給，中國的財政分權都對西部和中部的作用較大，對東部的作用較小。這是因為分稅制改革后的財政分權增強了中央政府的財力，增強了對西部地區轉移支付能力。

其四，中部地區PAC₂的回歸系數較大，這說明中部地區的農村公共醫療對農民收入的貢獻較大，進一步加強中部地區的公共醫療衛生建設能有效促進農民收入增加。

由上面的分析可知，在引入農村公共物品供給影響因素后，農村公共物品供給削弱了財政分權對農民收入增長的積極效應，為探析這一原因，下面我們以PAC₁、PAC₂為被解釋變量（因變量），以財政分權Fd，人均GDP的滯后一期變量Pgdp（-1）為解釋變量進行回歸分析，以探討財政分權對農村公共物品的影響力問題。仍使用前文的面板數據，具體回歸結果見表2。

由表2可知：從Fd的統計檢驗和顯著性水平看，財政分權促進了公共醫療類農村公共物品PAC₂的供給，但是，除公共醫療類農村公共物品外，無論全國，還是東部、中部，財政分權都沒有顯著性地促進了農村公共物品的提供，反而抑制了農村公共物品的供給；從數值大小來看，財政分權對中部地區農村公共物品供給的抑制作用力更大。這一結論驗證了原假說1。但縱觀西部，我們可以看出，財政分權顯著地促進了西部地區農村公共物品的供給，這與原假設2的內容不謀而合。這正如本文的假設所言，財政分權應該是賦予地方政府更多的獨立利益和權力，而且地方政府有信息優勢提供農村公共物品，但結合1994年分稅制改革──在財權上集權、在事權上分權的事實，財政分權對農村公共物品供給的顯著效應是不確定的；正是分稅制改革后財政分權對農村公共物品供給的不確定性顯著效應，在引入農村公共物品供給影響因素后，農村公共物品供給削弱了財政分權對農民收入的增加的積極效應。

四、主要結論

本文采用中國大陸29個省份的1995—2008年面板數據，對財政分權通過制度改進和影響地方農村公共物品供給以促進農民收入增長進行了實證分析。考慮到由于地區差異的存在，同樣的財政支出所形成的地方性農村公共物品存在差異，本文選用了反映農村公共物品的實物指標，并使用主成分分析法選用了兩個主成分代指各地區農業生產、基礎教育、公共醫療和能源基礎設施情況。通過財政分權、農村公共物品與農民收入回歸模型的回歸結果，可以看出，在制度改進層面上，財政分權每提高1個百分點，全國、東部、中部、西部的農村人均純收入分別提高0.092個百分點、0.058個百分點、0.107個百分點、0.153個百分點；在農村公共物品層面上，財政分權每提高1個百分點，東部、中部、西部的農村人均純收入大約分別提高0.06個百分點、0.04個百分點、0.035個百分點。在引入農村公共物品供給影響因素后，農村公共物品供給削弱了財政分權對農民收入的增加的積極效應?？傮w而言，財政分權通過制度層面對農民收入的貢獻大于財政分權通過影響農村公共物品供給對農民收入的貢獻。從農村公共物品對農民收入的貢獻度來看，回歸分析的結果顯示農業生產基礎設施、基礎教育、能源類農村公共物品對農民收入的貢獻較大，其次是公共醫療類農村公共物品；從不同地區農村公共物品供給結構來看，中部地區的農村公共醫療對農民收入的貢獻較大，這意味著，進一步加強中部地區的公共醫療衛生建設能有效促進農民收入增加。

注釋：

①改革開放初期的“七五”到“八五”期間，農民人均純收入年均增長13.28%，到“九五”期間，由于國家在此期間大幅度提高農產品的收購價格，1991—1995年，農民人均純收入年均增長22.16%，然而這一增長速度并沒有維持多久，“十五”到“十一五”期間，年均增長速度降至6%，農民收入增長速度明顯放緩。

②是由Samuelson（1954、1955）、Musgrave（1959）和Arrow（1970）所構筑的對公共部門性質的理解。他們定義了公共部門的主要職責和目標，產生了AMS視角的公共經濟學。

③摘引自林毅夫、劉志強：《中國的財政分權與經濟增長》，原載于《北京大學學報（哲學社會科學版）》2000年第4期，第5頁。

④本文按照一般的區域劃分方法，東部地區包括：北京、

天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東以及海南10個省市；中部地區包括：河北、山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北以及湖南9個省；西部地區包括：內蒙古、廣西、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海、寧夏以及新疆10個省、自治區。另，由于重慶市直轄較晚，將其數據合并到四川省中；西藏自治區數據缺失嚴重，故將其踢出樣本之外。

⑤1978年，中央財政收入占財政總收入的比重是15.5%，1993年為22%。1994年分稅制改革后，除了1996—1998這3年外，中央財政收入占財政總收入的比重都超過50%。其中，1994年為55.7%，2008年達到53.3%。與此同時，地方財政支出占財政總支出的比重一直處于上升趨勢，1978年其比重為52.6%，1994年為69.7%，到2008年，比重升至78.7%。

⑥《中國農村統計年鑒》把農村固定資產投資分為農村集體固定資產投資和農村居民個人固定資產投資。農村居民個人固定資產投資主要用于房地產業投資，對農村水利灌溉設施、水、電、路、信息傳遞等設施投資較少。

⑦林毅夫（2000）對財政分權度指標的選取中，采用了邊際分成率——即由省一級政府從財政收入增加額中所提留的比例。

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責任編輯、校對：王巖云

Finance Separation of Powers and Peasants' Income Increase

Zhuang Pengfei， Xia Yu，Sui Dangchen

（School of International Business， Shaanxi Normal University， Xi'an 710062， China）

Abstract： Using the provincial data to estimate the effect of fiscal decentralization of China to the farmers' income growth， the results showed that after controlling the other reforms measures at the same time period， fiscal decentralization in general promoted the growth of farmers' income， and the income growth effect of fiscal decentralization obviously exists the spanned differences. On the introduction of rural public goods supply as the intermediate variables， the empirical analysis found that the rural public goods supplying weakened the positive effects of farmers' income of fiscal decentralization.

Key words： financial decentralization; rural public goods; farmers' income; panel data