農民參與視角下城鄉建設用地增減掛鉤運作模式的構建

摘要：城鄉建設用地增減掛鉤政策是國家破解土地制約城市化、工業化發展，促進新農村建設的重要舉措。作為與該項政策利益關系最密切的農民理應有表達自己意見、保障自身利益的權利，然而現行的“掛鉤”決策在很大程度上體現地方政府的利益，而農民的利益卻被邊緣化。采用規范研究方法，構建以政府帶頭、市場推動、農民決策、陽光操作為基本原則，以農民為主體、農民充分真實參與的“掛鉤”政策的運作模式。

關鍵詞：農民參與；“掛鉤”政策；模式構建

中圖分類號：F293.2 文獻標識碼： A

文章編號：1004－0544(2011)11－0173－04

近年來我國的城鎮化已如離弦之箭飛奔向前，建設用地過快增長和18億畝耕地保護紅線的制約成為我國土地利用最突出的矛盾。面對人地關系緊張的局面，我國農村居民點土地并沒有做到節約集約利用?！?997－2005年，我國鄉村人口減少約9633萬人，而農村居民點用地卻增加了近11.75萬公頃”。正真是在這種背景下，2004年10月21日《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發[2004]28號)正式提出了城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤的政策，簡稱“掛鉤”政策。城鄉建設用地增減掛鉤是指“依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮建設的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項目區(以下簡稱項目區)，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標”。

一、農民參與“掛鉤”政策的研究現狀

“掛鉤”政策初衷是好的，方向也是可取的，其符合我國城市擴張、社會主義新農村建設、統籌城鄉發展的特定需求。然而，地方政府在執行該政策過程中“跑了偏”，出現了諸如以獲得建設用地指標為唯一目的、擅自開展增減掛鉤試點和擴大試點范圍、技術要求不達標以及資金鏈條斷裂等問題，但該政策出現的最嚴重的問題是地方政府為“土地財政”而積極行動，違背農民意愿，強拆民居拿走宅基地，即所謂“政府積極下海，農民被迫上樓”。

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵在接受采訪時指出，“增減掛鉤辦法”在實際執行中存在的最突出問題，是“強迫農民進入新建的樓房，而不考慮農民的生活習慣，也不考慮他們的收入是不是能支撐起搬到樓里后的消費”。農民問題是三農問題的核心，在“掛鉤”過程中農民卻并不情愿，有些農民的極端行為已經威脅到農村社會的穩定。

面對農民參與“掛鉤”政策缺失的事實，我國學術界對該問題的研究并不充分。不管是在理論層面還是在實踐層面，鮮有學者對農民參與“掛鉤”政策這個問題進行關注，多數學者已經發現“掛鉤”政策執行過程中并沒有充分尊重農民意愿，并意識到該問題的重要性，也在完善“掛鉤”政策的對策和建議中提出了要尊重農民意愿，但目前還沒有學者研究如何實現農民的“掛鉤”政策主體地位，如何在“掛鉤”政策的制定、執行過程中實現農民的充分參與。不管是政府主導的“掛鉤”模式，還是集體、市場主導的“掛鉤”模式，都沒有充分體現農民的政策主體地位以及地方政府與農民的良性互動關系，沒能解決農民“被上樓”的問題。以已有的“掛鉤”模式研究為基礎，嘗試從農民參與的視角構建政府支持與市場推動相結合的“掛鉤”政策的運作模式，為城鄉建設用地增減掛鉤模式的完善提供理論依據和參考。

二、農民參與“掛鉤”政策缺失的原因分析

“掛鉤”政策演變成“被上樓”運動的本質在于我國政治體制的缺陷以及農民參與公共政策能力的缺失?！皰煦^”政策運作模式是否代表農民的利益需求，有沒有一個可供農民參與的決策機制并實現農民的充分、真實參與，最終決定著“掛鉤”政策的合法性、合理性和實施的有效性。

1，政府和農民之間的委托－代理關系

委托－代理理論首先應用于企業的經營管理過程中，隨著對該理論不斷深入的研究，有研究成果顯示委托－代理關系不僅存在于所有權與經營權分離的企業中，而且廣泛存在于人類社會的其他領域。尤其在政治領域表現尤為明顯。邁克爾，詹森和威廉，梅克林把委托－代理關系定義為一個人或更多的人聘用另一人代表他們來履行某些服務的契約關系，被聘用的人即是代理人。

我國的人民代表大會制度奠定了我國代議制民主的制度基礎。政府被人民“聘用”并按照人民的意愿服務于人民，人民委托政府為人民共謀福利。但是，委托－代理關系存在巨大的道德風險。在市場交易中，委托方和代理方都以追求各自利益最大化為目標，但在大多數情況下企業的所有權人和經營者的利益并不一致，代理方掌握委托方不具備的專業知識與技能，信息處于非對稱狀態，因此。代理人有很多機會做出有利于自己而損害委托人的事情。政治領域存在委托－代理關系是公共選擇理論的內在邏輯。公共選擇理論的創始人布坎南把經濟人假定和成本－收益經濟學計算引入政治決策分析，指出政府工作人員也有自己的物質利益。實踐也證明，政府并不是普濟眾生式的救世主，如果沒有完善的法律約束和有效的公民監督，政府反而會成為公民的敵人。當前我國政府還處在政治體制改革發展的初級階段鄉鎮政府官本位思想根深蒂固，往往將公共權力變成謀取自身利益的工具，由于農民參與“掛鉤”政策可能會壓縮地方政府分享土地級差收益的空間，所以地方政府在主觀上會限制農民的參與，作為社會弱勢群體的農民很難完全真實表達自己的愿望。

2，農民參與能力的不足

改革開放三十年來經濟和社會的高速發展深深地改變了農民的境況，農民變得更加富有，生活質量也逐步提高。但是，由于農業自身特點、政策的偏向等因素，相比全國的經濟發展水平來說農村經濟發展還是相對滯后的，農民的醫療衛生條件，受教育的水平和城市居民相比還有明顯的差距。社會存在決定社會意識，現階段農民政治參與與權利主體意識仍然缺乏。集中表現在以下兩方面：首先，法律意識淡薄?！皺啻笥诜ā?、“官管民”的觀念仍禁錮著農民的思想和行為，農民在面對政府的不公平待遇時往往表現出無能為力或者采用暴力型的集會或自我犧牲等極端的反抗方式；其次，主體意識被顛倒。我國的一切權力屬于人民，作為占人民大多數的農民理應是國家權力的絕對主體，而政府的權力是人民賦予的，要為人民服務并接受人民監督。但現實情況是，農民已經習慣接受政府領導，認為“農民自身的權利是政府賦予的，當官的要為民作主”，農民的“主人”意識由此被削弱和淡化。鄉鎮政府無權剝奪農民的宅基地使用權，要不要“上樓”應該由宅基地的主人——農民自己說了算。

三、農民參與下的“掛鉤”政策運作模式構建

“掛鉤”政策涉及到土地研究領域最敏感的兩個問題，既涉及到土地權屬變更問題，又涉及到拆遷補償問題，“掛鉤”政策實際上是對土地空間利益的重新分配。無論是“拆舊”還是“建新”都直接關系到農民的政治、經濟利益。面對與農民切身利益密切相關的“掛鉤”政策，農民有強烈的參與愿望和沖動，但是作為農村宅基地主人的農民卻缺乏有效的途徑來傳達自己的聲音，表達自己的意愿。擬構建鄉鎮政府、村委會高度支持，市場機制充分發揮基礎上的以農民為主體、農民充分真實參與的“掛鉤”政策的運作模式。該模式運作的基本原則為：政府帶頭、市場推動、農民決策、陽光操作。

1。政策利益相關者職能界定

不同的發展模式下，政策利益相關者的職能定位是不同的。該“掛鉤”政策運作模式涉及到的政策主體主要包括政府、基層群眾性自治組織和農民，三方應扮演好自己的角色，明確權、責、利邊界，避免因角色界定不清而產生的沖突。對三方主體進行角色定位并厘清三者之間的關系是農民能否以主體的身份參與掛鉤實踐實現的關鍵，是不同角色群體的利益得以整合的基礎，是增減掛鉤運作模式構建的重要前提。

(1)政府：與“掛鉤”政策密切關聯的主要是鄉鎮一級基層政府組織。由于政府掌握著農民所缺乏的信息、技術和資金資源，鄉鎮政府在政策的制定和執行方面的積極參與成為政策成功與否的重要因素之一。考慮到“掛鉤”是一個復雜系統工程，在農村金融體系并不完善的情況下，村委會及村民很難擔負起整個項目運作資金。資金的籌集運作應由鄉鎮政府承擔。政府在“掛鉤”政策中的職能定位為：“掛鉤”思路的提出者、“掛鉤”政策的執行者、公共利益的維護者、利益的協調者、相關服務的保障者。政府是掌舵者而不是劃槳者，是裁判員而不是運動員。是宏觀調控者而不是利益爭奪者。

(2)基層群眾性自治組織：村民委員會是農村基層群眾性自治組織。村委會在“掛鉤”政策中的職能定位為：農民參與的組織者、服務者、政府與村民的聯接者。“分散個體的利益將在相互沖突和高成本游戲的過程中被吞噬和淹沒。而個體利益如果得不到有效組織化，則將失去有效參與的能力、信息、支持等資源”村委會即是農民參與“掛鉤”政策的超家庭的、組織化的“第三種力量”。村委會有責任使農民的參與組織化、有序化，并為村民的順利參與提供場地等有效服務，村委會與村民之間是服務提供者與服務接受者的關系，而不是管理者與被管理者的關系。聯接者是指村委會向政府反映村民對“掛鉤”政策的意見、要求和提出的建議，并使村民獲知鄉鎮政府關于增減掛鉤政策的思路和想法，即上傳下達的作用。村委會與鄉鎮政府的關系不是行政上的領導與被領導關系，而是工作上的指導與被指導、支持與被支持的關系。

(3)農民：“掛鉤”政策涉及廣大農民的切身利益，最直接影響到的人群即為被拆除原住宅的農民?！皰煦^”政策在實際運作中應以農民為中心，農民作為參與主體參與其中，方案的選擇權和決定權應該交給農民。農民不是“掛鉤”政策的被動執行者，而是表達自身利益、影響掛鉤政策的決定力量。更是與政府一起執行掛鉤政策的合作伙伴。鄉鎮政府和村委會都應該是農民參與“掛鉤”政策的服務者。

2，農民參與的形式

以選舉為代表的代議制民主形式的弊端日益顯露，由于“人性假設”和制度缺陷等原因，選舉的代表往往并不能真正代表大多數人民的利益，權利在運作過程中呈現出商品化、資本化、貨幣化的趨勢。為了破解選舉民主的困境，協商民主理論于(deliberative democracY)20世紀90年代在西方政治學界開始興起。協商民主的前提是每個公民的平等參與公共政策制定的機會，公民是民主體制的參與主體。協商民主強調公民和政府是一種工作合作關系，兩者之間就共同相關的政策問題進行直接面對面的對話與協商，每個公民都自由地表達意見，并愿意傾聽、考慮不同的觀點，在理性的討論和協商中做出具有集體約束力的決策。“雖然我國的民主政治建設過程中出現的問題與西方民主政治面臨的問題存在階段性的差異。但協商民主同樣適用于中國。在現階段的中國，引入和倡導協商民主，將可避免動員型被動式政治參與的弊端。”民主懇談形式集中體現了協商民主的精神?！懊裰鲬┱勈敲壬谡銝|南沿海地區的草根民主，是在當代中國農民政治參與陷入困境的大背景下悄然興起的農村社區協商民主，它為沉悶的鄉政村治帶來了蓬勃的發展生機?！薄皰煦^”政策的特點決定了采用民主懇談會這一農民參與形式，以最大限度、高效的實現農民參與。

3，農民參與下“掛鉤”政策運作模式的構建

“掛鉤”政策的整個運作過程是圍繞著掛鉤周轉指標展開的，掛鉤周轉指標是指復墾指標拿到建新區使用的面積。拆舊區通過復墾獲得的建設用地面積叫做復墾指標，掛鉤周轉指標不能大于復墾指標。農民參與下的“掛鉤”模式即是圍繞著掛鉤周轉指標的獲得、流通和使用三個環節而構建。農民參與的重點在周轉指標的獲得環節。沒有農民的參與決策，掛鉤周轉指標將無法獲得。沒有指標的獲得，也談不上周轉指標的流通和使用的實現。

(1)周轉指標的獲得。首先，鄉鎮政府應該首先發起“掛鉤”決策問題，而不是被迫為問題推動。鄉鎮政府先發性發現問題可以對政策問題進行權威界定，提高政策質量，并引導問題走向。鄉鎮政府在充分了解本鄉鎮土地利用現狀、權屬、等級，以及農村建設用地整理復墾潛力和城鎮建設用地需求的基礎上。對本鄉鎮符合條件的村提出實行增減掛鉤的思路想法，并擬定增減掛鉤實施方案，增減掛鉤方案具體包括本鄉鎮項目區選點布局、資金籌集、復墾工程隊選擇、交易買家的選擇、村民安置補償、征用土地及拆遷補償、建新區規劃布局、新居戶型式樣、房屋評估折價、開發商選擇、回遷安置和質量監督、利益分配方式等方案。需要強調的是，鄉鎮政府不能把方案結構化。必須提供多種可供選擇方案，擴大村民的選擇余地。

其次，“掛鉤”政策的宣傳。鄉鎮政府與符合條件的村委會進行意見溝通，并由村委會負責對本村村民進行“掛鉤”政策宣傳和相關知識普及。村委會可利用廣播、簡報、條幅、電話、網絡等形式宣傳掛鉤工作的意義和內容。并印制發放鄉鎮政府擬定的增減掛鉤實施方案，做到人手一冊，保證每個人對“掛鉤”政策的充分了解以及鄉鎮政府的規劃安排。

最后，民主懇談會的召開。由村委會負責組織召開民主懇談會。村委會需安排合適的時間、地點、并于開會之日前一星期通知到每戶村民民主懇談會協商內容并保證每一戶都要有代表參加?？紤]到民主懇談會的規模適宜性問題，每戶只能派一名有決策能力的代表參加，并對每戶代表進行隨機分組，每小組人數不應該超過50人。有條件的村各小組可在不同地點同時展開，條件受限制的村可以分批次分期展開。懇談會需由經過培訓的專業人員主持，列席代表應由鄉鎮政府負責人和專家小組共同組成。懇談會上村民對政府提出的方案進行咨詢并提出自己的想法，政府負責人需對問題進行解釋答復并考慮接受村民的合理建議。協商結束后，農民需對“掛鉤”方案作出自己獨立的選擇和決策。需要指出的是，農民參與“掛鉤”決策需要在土地規劃和土地制度、法律的框架內進行，同時農民作出的選擇必須兼顧區域發展公共利益。會議組織者需對每個人的發言進行記錄并對懇談會過程進行全程錄像。以作為國土資源部批準掛鉤試點的考核依據。

通過懇談會上村民、政府、專家間和諧的溝通、協商過程，使分歧各方了解彼此的立場和觀點。明確了分歧的性質和原因，同時，村民理解到政府面對各種不同觀點做出決策的困難，這種理解和認同反過來會提高村民形成統一意見的可能性。懇談會的高效有序的召開拓寬利益相關者的心胸，使達成個人利益和公共利益有機平衡的增減掛鉤方案成為可能。會后，村委會須將每個村民獨立作出的選擇和意見進行公示，使村民知曉別人的選擇和意見。如果存在極少數村民意見與其他村民相左，政府不得采用壓制的方式忽略少數人利益的表達，鄉鎮政府需要同這極少數村民采用斡旋調節的方式進一步進行協商，爭取最大限度的形成統一的村民都可接受的增減掛鉤方案?！拔有{節技術就是借助于不為任何利益團體效勞的第三方(a third party)，通常是職業的斡旋調節人員，通過對各方利益進行調節的方式尋求爭議的解決之道”在我國農村非營利中介組織發展還很不完善的背景下，只能委托法庭作為斡旋調節人員。如果通過懇談會村民之間意見分歧仍然較大，沒有形成絕大多數人支持的方案，使增減掛鉤實施方案決策陷入僵局，鄉鎮政府必須放棄對該村實施增減掛鉤項目或者等時機成熟進行第二輪的民主懇談。

經過民主懇談會平等的溝通、協商，村民之間形成了統一的增減掛鉤實施方案后，村委會代表全體村民向區(縣)國土資源行政主管部門提出宅基地復墾立項申請，經有關部門審核，符合土地利用總體規劃、城市規劃以及年度新增建設用地計劃確定的城鄉建設用地掛鉤專項規劃的，批準其復墾所立項的土地，全體村民獲得城鄉建設用地增減掛鉤周轉指標。

(2)周轉指標的交易和使用。村委會代表全體村民向土地指標交易機構提出交易土地周轉指標申請，交易機構向社會公布該宗交易信息，按照公平競爭、價高者得的原則確定買方。出售所得收益分配方式按照民主懇談會上確定的方案執行，在政府和村民之間進行合理分配。買方獲得掛鉤周轉指標使用權，在符合土地利用規劃、城市發展規劃的前提下進行開發建設，在建新區完成周轉指標使用的實現。

項目通過后按照懇談會通過的方案進行宅基地復墾、村民安置等增減掛鉤政策的具體實施。在增減掛鉤項目實施的整個過程中。必須保證村民的充分知情權和監督權，如村民發現政策執行過程沒有按照懇談會協商的結果進行，有權立即對鄉鎮政府提出異議并對政府行為提起行政訴訟。

農民參與“掛鉤”政策的真正實現需要制度和法律的保障、政府管理觀念的轉變、自身參與意識的培養和參與能力的提高。農民參與會增大鄉鎮政府的工作難度，在“掛鉤”政策確定之前，需要花費時間讓更多的農民對政策滿意，如果農民沒有形成統一的意見，政府不得不拖延政策實施的時間或者取消“掛鉤”項目提案。當鄉鎮政府面臨“掛鉤”政策這樣復雜棘手的問題時，往往樂于采用簡單的自主方式作出決定，而不愿意通過復雜的農民參與過程，然而，地方政府沒有意識到經過平等協商以后，花費在決策執行上的時間將會大大減少。沒經過農民參與并同意的“掛鉤”決策，執行時必將遭到農民的抵制甚至反抗，這樣的政策是沒有長久的生命力的，其結果只能使事情變得更糟，使政府陷入困境之中。伴隨著市場經濟的發展、信息時代的到來，不管地方政府承認不承認，喜歡不喜歡，愿意不愿意，農民參與都將在社會政治生活中發揮越來越重要的作用。是政府和公共管理者必須面對的環境和情形。鄉鎮政府對農民參與“掛鉤”政策的任何回避和無視態度都是不現實的。

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責任編輯 梅瑞祥