建立我國油污應(yīng)急基金構(gòu)想

海洋溢油事故是我國近海環(huán)境災(zāi)害之一。及時(shí)合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償能提高應(yīng)急反應(yīng)聯(lián)動(dòng)效率和資源整合的能力，而我國現(xiàn)行的油污賠償方式存在一定的問題，因此，需建立我國油污應(yīng)急基金來應(yīng)對(duì)海上船舶溢油事故，本文對(duì)我國油污應(yīng)急基金募集提出初步構(gòu)想。

?藎導(dǎo)言

海洋溢油事故是我國近海環(huán)境災(zāi)害之一。隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，油輪航次密度增大，船舶溢油事故風(fēng)險(xiǎn)也日益加大，一旦發(fā)生重特大污染事故，會(huì)給海洋環(huán)境和生態(tài)資源造成極大的破壞，并且嚴(yán)重影響人類的健康和生存環(huán)境。因此，該事故的應(yīng)急救援效率顯得尤為重要。

如果根據(jù)“誰引發(fā)、誰治理”的原則進(jìn)行處理，則賠償責(zé)任應(yīng)由引發(fā)事故的責(zé)任船舶或其他責(zé)任人承擔(dān)，然而，由于船舶溢油事故對(duì)環(huán)境具有極強(qiáng)的破壞性，面對(duì)巨大的經(jīng)濟(jì)損失船東即使賣掉船舶也不足以賠償，何況船東還可以借助有關(guān)國際法和國內(nèi)立法只承擔(dān)一定的賠償限額，并不需要對(duì)事故損失承擔(dān)全部賠償責(zé)任，并且有可能以破產(chǎn)的形式逃避承擔(dān)賠償責(zé)任，也就是說：這種事故的賠償大多無法向責(zé)任人追討，特別是單船公司和小船公司，這種追償幾乎是不可能完成的，因此，政府不得不面臨給予應(yīng)急反應(yīng)聯(lián)動(dòng)單位補(bǔ)償?shù)膯栴}。

如果對(duì)事故救援中消耗的應(yīng)急反應(yīng)資源不進(jìn)行及時(shí)合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，就必然加劇那些參與聯(lián)動(dòng)單位的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，甚至有可能會(huì)因?yàn)閼?yīng)急資源的不及時(shí)補(bǔ)充而影響到其自身安全保障工作的正常進(jìn)行，從而影響到應(yīng)急資源的整合和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，對(duì)事故救援帶來不利影響。因此，需要有穩(wěn)定的資金來源，保證應(yīng)急聯(lián)動(dòng)效率，即建立一個(gè)有效的油污應(yīng)急基金。

?藎國外油污賠償基金運(yùn)轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

為了減少因船舶溢油造成的巨額經(jīng)濟(jì)損失，同時(shí)也為了油污受害人能夠得到充分及時(shí)的賠償，世界上幾乎所有的石油進(jìn)出口大國都建立了船舶油污損害賠償機(jī)制。綜觀這些國家的賠償機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)情況，大致有以下三種類型：

1、依國際公約確立的賠償制度

即共同建立獨(dú)特的兩重賠償機(jī)制：由船東及其保險(xiǎn)人承擔(dān)第一重賠償責(zé)任，而由各大石油進(jìn)口商攤款設(shè)立的基金承擔(dān)第二重賠償責(zé)任。這種賠償機(jī)制使得油污索賠能較快較充分得到解決。

2、依國內(nèi)立法建立的賠償制度

目前，完全依靠國內(nèi)一整套油污賠償機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的主要是美國，建立了船舶油污損害賠償機(jī)制，規(guī)定的責(zé)任制度比公約要苛刻嚴(yán)格，責(zé)任方承擔(dān)的責(zé)任近乎絕對(duì)責(zé)任，責(zé)任限額也比公約高得多，責(zé)任人享受限額的權(quán)利幾乎是象征性的，承擔(dān)無限責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)極大。總起來說，美國油污受害人能夠得到更為充分及時(shí)的賠償。

3、國際條約與國內(nèi)立法相結(jié)合的賠償機(jī)制

這種賠償機(jī)制以加拿大為代表，一方面通過加入CLC92和FC92，使船舶油污損害獲得“國際油污基金”的賠償，還通過國內(nèi)機(jī)制彌補(bǔ)了國際基金的不足，兩套機(jī)制同時(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)，相輔相成，取得了很好的效果。

?藎我國現(xiàn)行油污應(yīng)急賠償方式

根據(jù)我國有關(guān)法律規(guī)定，目前，解決油污應(yīng)急賠償?shù)姆椒ù笾掠腥齻€(gè)層次：一是以國家和地方財(cái)政為背景的政府救助體系；二是以保險(xiǎn)公司為主的商業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)償體系；三是民政系統(tǒng)和慈善機(jī)構(gòu)的援助。其中政府救助體系是目前我國船舶溢油事件發(fā)生后補(bǔ)償和恢復(fù)的主要方式。

1、現(xiàn)行政府救助體系存在的不足

根據(jù)我國財(cái)政管理制度，當(dāng)年預(yù)算即使沒有支出，也應(yīng)根據(jù)專款專用的原則將結(jié)余部分上繳財(cái)政，而不能用于下年的儲(chǔ)備，并且自然災(zāi)害救災(zāi)開支只能用于救災(zāi)，而不能用于如防范或提升應(yīng)急反應(yīng)能力儲(chǔ)備等的建設(shè)，資金的使用也必須經(jīng)過財(cái)政審批后才能使用，救災(zāi)資金用途的嚴(yán)格限制與繁瑣的行政審批程序并不適合在應(yīng)急過程中的緊急使用，只能作為事后的補(bǔ)償或?yàn)?zāi)后重建使用。

2、現(xiàn)行商業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)償體系存在的不足

在我國的應(yīng)急實(shí)踐中，各地通過運(yùn)用商業(yè)保險(xiǎn)解決如船舶油污損害、洪水、地震、臺(tái)風(fēng)等的嘗試也多以失敗告終，盡管這種努力仍然在繼續(xù)，但其所發(fā)揮的作用到目前為止仍十分有限。

3、現(xiàn)行災(zāi)后救援資金方式存在的不足

長(zhǎng)期以來，各級(jí)政府民政系統(tǒng)和民間慈善機(jī)構(gòu)一直在籌集救援資金方面發(fā)揮著重要作用。根據(jù)國家民政部公布的數(shù)據(jù)，國家各級(jí)財(cái)政用于賑災(zāi)的款項(xiàng)的支出與實(shí)際損失相去甚遠(yuǎn)，不得不在發(fā)生災(zāi)害后緊急向社會(huì)各界尋求捐贈(zèng)，而捐贈(zèng)不僅在時(shí)間上無法提供保證，且金額上也很難進(jìn)行預(yù)測(cè)，所以，災(zāi)后救助捐贈(zèng)資金并不是可以完全依賴的。

?藎建立我國油污應(yīng)急基金的必要性

海上船舶溢油污染事故嚴(yán)重威脅我國近海地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。1976～2008年我國沿海共發(fā)生大小船舶溢油事故3250起，平均每3.5天發(fā)生一起。其中溢油量在50t以上的重大油輪溢油事故共70多起，雖經(jīng)海事局行政管理部門及相關(guān)單位的共同努力近年以來一直未發(fā)生大的船舶溢油污染事故，但從理論上講，只要有風(fēng)險(xiǎn)源的存在，就必然會(huì)有事故的發(fā)生。

目前，我國海上溢油污染事故主要存在賠償能力不足，影響應(yīng)急聯(lián)動(dòng)和災(zāi)后環(huán)境恢復(fù)等問題。事實(shí)上，應(yīng)急救援投入越大，應(yīng)急反應(yīng)能力就越強(qiáng)，但應(yīng)急支出也越大。我國針對(duì)海上船舶溢油事故的預(yù)防和救援主要依靠各行業(yè)主管部門各自的力量來完成，然而，海上船舶溢油事故和其他突發(fā)事故災(zāi)難一樣，其危害的對(duì)象是整個(gè)社會(huì)的公共利益，而不是部門或單位的自身利益，完全依靠某些部門或單位的力量來應(yīng)對(duì)船舶油污事故是不公平的。

在海上油污應(yīng)急救援和清污過程中，應(yīng)急支出得不到補(bǔ)償，相關(guān)單位為了盡量節(jié)省投入就盡可能減少清污量或干脆不清污。長(zhǎng)期以來，正是由于無法支付救援及清污等的人員、設(shè)備使用費(fèi)以及在應(yīng)急過程中的資源投入和消耗，在發(fā)生事故后，海事局行政管理及相關(guān)部門也不敢動(dòng)員更多的社會(huì)力量參與應(yīng)急反應(yīng)，而多半是由應(yīng)急組織單位先行墊付，事后也很難得到充分補(bǔ)償。正是由于缺乏必要的補(bǔ)償制度，導(dǎo)致社會(huì)專業(yè)清污公司往往由于補(bǔ)償不足而虧損，陷入經(jīng)營(yíng)困境，并且逐步退出市場(chǎng)，而相關(guān)部門又根本沒有能力或者必要配備大量的應(yīng)急反應(yīng)人員和設(shè)備，使整個(gè)社會(huì)的應(yīng)急反應(yīng)能力和水平一直徘徊在一個(gè)較低的水平。

在目前，我國財(cái)政支出有限、又不能有效引入商業(yè)保險(xiǎn)制度的情況下，如果完全依靠政府的臨時(shí)性財(cái)政撥款和社會(huì)捐贈(zèng)顯然也無法滿足事故救援和災(zāi)后重建的全部需要，為此，必須想辦法為應(yīng)急反應(yīng)的有效實(shí)施提供長(zhǎng)效的保障機(jī)制，而這種保障機(jī)制的獲得一種是通過建立國家巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，由國家針對(duì)事故損害給予賠償；另一種是建立應(yīng)急保障基金，通過基金管理制度的有效運(yùn)用促進(jìn)社會(huì)應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的形成。

?藎建立我國油污應(yīng)急基金與相關(guān)國際公約的關(guān)系

目前，國際上針對(duì)水上危險(xiǎn)船舶溢油造成的重大污染損害賠償問題已由國際海事組織(IMO)制訂了如《1992年基金公約》和《1992年責(zé)任公約》及《2000年有毒有害物質(zhì)污染事故防備、反應(yīng)與合作議定書》（即OPRC-HNS2000議定書）等，各公約規(guī)定載貨量在2000噸以上的危險(xiǎn)品船舶必須強(qiáng)制參加油污保險(xiǎn)，并相應(yīng)設(shè)立了國際油污賠償基金(IOPC FUND)。

然而，國際公約并不能從根本上解決我國海上船舶溢油事故應(yīng)急的資金保障問題。從經(jīng)濟(jì)利益來分析，目前我國還未建立船舶油污保險(xiǎn)和基金制度，清污水平和索賠水平都較低，如果在現(xiàn)階段將相關(guān)國際公約用于全國各個(gè)地區(qū)，將是攤款多而獲賠少，只會(huì)大大加重船東和貨主的負(fù)擔(dān)。而且進(jìn)行我國原油海上運(yùn)輸?shù)拇按蠖酁檩^小噸位的船舶，即使我國參加上述公約這些船舶也不在公約的管轄范圍內(nèi)。因此，上述國際公約適用于全國的時(shí)機(jī)還不夠成熟。但是一旦發(fā)生海上船舶溢油事故，導(dǎo)致原油泄漏，其所產(chǎn)生的事故足以對(duì)近海地區(qū)的生態(tài)環(huán)境造成災(zāi)難性的影響。

基于上述考慮，我國政府有必要參照國際公約制定的過程與方法，建立適應(yīng)我國自己的油污應(yīng)急保障基金，以適應(yīng)海上溢油事故應(yīng)急救援的需要，并與國際公約的規(guī)定相銜接。

?藎我國油污應(yīng)急基金募集的初步構(gòu)想

1、政府的財(cái)政撥款

作為政府性基金，我國船舶溢油事故應(yīng)急反應(yīng)基金應(yīng)主要由政府從財(cái)政預(yù)算中劃撥。但由于財(cái)政支出絕對(duì)數(shù)額較小，再加上“自然災(zāi)害救災(zāi)開支及其他難以預(yù)見的特殊開支”分流，實(shí)際可以分配給海上船舶溢油事故救援的金額十分有限。

由于各級(jí)政府的預(yù)算費(fèi)是按照本年預(yù)算支出額來安排的，且是與同年度預(yù)算捆綁在一起，不實(shí)行單獨(dú)管理，因此即使當(dāng)年沒有發(fā)生突發(fā)性支出，也不能將預(yù)算費(fèi)中用于“自然災(zāi)害救災(zāi)開支及其他難以預(yù)見的特殊開支”結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度，而這樣流量式的管理使得預(yù)備費(fèi)不能在年度之間進(jìn)行調(diào)度和平衡，極大地限制了預(yù)備費(fèi)在化解突發(fā)性支出方面的作用，使之不能成為公共救災(zāi)的“堅(jiān)強(qiáng)堡壘”。

為此，建議政府除了在建立應(yīng)急基金之初對(duì)基金進(jìn)行注資外，應(yīng)考慮在制訂財(cái)政預(yù)算時(shí)能充分考慮到突發(fā)性支出的重要作用，將這筆開支從臨時(shí)性支出轉(zhuǎn)變成為固定支出，并由基金代為進(jìn)行管理，以備不時(shí)之需。

2、石油貨主攤款

政府財(cái)政預(yù)算中的用于“自然災(zāi)害救災(zāi)及其他難以預(yù)見的特殊開支”需要兼顧各種類型的災(zāi)害，不可能單獨(dú)為危險(xiǎn)化學(xué)品水路運(yùn)輸事故預(yù)設(shè)更大的資金分配比例，因此，有必要結(jié)合國際公約和國內(nèi)立法的相關(guān)規(guī)定，向石油貨主單位征收污染及污染損害賠償基金。但對(duì)于統(tǒng)一費(fèi)率的制定是需要繼續(xù)深入研究的。

3、社會(huì)捐贈(zèng)及其他

事實(shí)上，正像紅十字會(huì)一樣，海上船舶溢油事故應(yīng)急反應(yīng)基金的存在也同樣為使那些熱心社會(huì)公益事業(yè)的單位或個(gè)人可以長(zhǎng)期通過固定渠道向基金捐款提供了便利條件，從而使原本只有發(fā)生事故后才可能獲得的社會(huì)捐贈(zèng)轉(zhuǎn)變成隨時(shí)可以提供捐贈(zèng)，并且對(duì)在發(fā)生突發(fā)事件后獲得的社會(huì)捐贈(zèng)在補(bǔ)償社會(huì)各界后的結(jié)余款，也可以納入基金的管理之下，成為基金來源的一部分。

?藎結(jié)論

由于我國現(xiàn)行油污應(yīng)急賠償方式存在一定問題，使得目前我國海上溢油污染事故賠償能力不足，從而影響應(yīng)急聯(lián)動(dòng)和災(zāi)后環(huán)境恢復(fù)。結(jié)合我國的實(shí)際情況，對(duì)相關(guān)國際公約和我國建立自身油污應(yīng)急基金的關(guān)系進(jìn)行分析，得出國際公約適用于全國的時(shí)機(jī)還不夠成熟，我國政府需參照國際公約來建立適合我國自身的油污應(yīng)急保障基金，從而保證適應(yīng)海上溢油事故應(yīng)急救援的需要，并與國際公約的規(guī)定相銜接，以便于時(shí)機(jī)成熟之后加入國際公約。

（作者單位：浙江海事學(xué)院）