集裝箱運輸危險貨物瞞報原因與對策

引言

隨著我國經濟的迅猛發展，化工產業和港口集裝箱運輸在快速發展，集裝箱運輸方式在各國國民經濟發展中的地位和作用越來越突出。加強對船舶載運危險貨物集裝箱的監督管理已成為一個日益重要的問題。由于集裝箱的封閉形式，使我們不再能夠直接弄清箱內裝的是何種貨物，貨物是處于什么樣的狀況，這就給危險貨物瞞報的發生制造了良機，并進而使承運的船舶及船員處于極大的危險之中。2004年9月8日，“東方鹿特丹”輪由上海駛往捷克的途中，船上裝載的一個集裝箱發生泄露，船上2名船員中毒。該泄露的集裝箱在英國南安普頓被強制卸下，經開箱檢查，發現箱內貨物之一為甲萘胺，系6.1類危險品，UN2077。由于托運人瞞報危險貨物名稱，未向承運人說明危險性質和危害，導致船舶在不知情的情況下，將該集裝箱不當積載在加熱燃油艙上，發生泄露事故。這就是由于危險貨物瞞報給我們帶來的血的教訓。

為了加強對海上危險貨物運輸的管理，國際海事組織制定的《國際海上危險貨物運輸規則》，對船載危險貨物申報管理做出了詳細的規定和要求，成為各國立法依據和規范。我國也相繼制定了《海上交通安全法》、《危險化學品安全管理條例》、《防治船舶污染海洋環境管理條例》等相關法律法規，從法律層面上規范對船載集裝箱危險貨物的監督管理。

我國對集裝箱危險貨物運輸管理

1、法律層面上對集裝箱危險貨物運輸管理的規定

為了加強對集裝箱危險貨物運輸管理，我國相繼制定了諸多法律法規，主要包括SOLAS公約第七章、MARPOL73/78公約附則Ⅲ、國際危規（IMDG）、《防治船舶污染海洋環境管理條例》、《中華人民共和國船舶載運危險貨物安全監督管理規定》及其他諸如《集裝箱載運包裝危險貨物監督管理規定》、《船舶載運外貿危險貨物申報規定》等規范性文件。SOLAS公約第七章第5條規定：托運人向承運人提供的運輸單證中應包括或附有經簽署的證書或申報書，以表明已按需要對所交運的貨物嚴格地進行了包裝、標記、附加標簽或標牌;負責集裝箱裝箱的裝箱員應提供經簽署的集裝箱裝箱證明書。

《中華人民共和國海商法》是我國調整海上運輸關系的主要法律。其第六十八條規定：托運人托運危險貨物，應當依照有關海上危險貨物運輸的規定，妥善包裝，做出危險貨物標志或標簽，并將其正式名稱和性質以及應當采取的預防危害措施書面通知承運人。

2010年3月1日，由國務院制定頒布的《防治船舶污染海洋環境管理條例》生效。其中第二十二條規定：載運污染危害性貨物進出港口的船舶，其承運人、貨物所有人或者代理人，應當向海事管理機構提出申請，經批準方可進出港口、過境停留或者進行裝卸作業。第二十五條也明確規定：海事管理機構認為交付船舶載運的污染危害性貨物應當申報而未申報，或者申報的內容不符合實際情況的，可以按照國務院交通運輸主管部門的規定采取開箱等方式查驗。2011年2月1日生效實施的《中華人民共和國船舶及其有關作業活動污染海洋環境防治管理規定》第三十三條對開箱查驗也進行了相類似的規定。這就為海事管理機構對危險貨物瞞報進行開箱查驗提供了明確的法律依據，彌補了法律空白。

2、現場檢查對集裝箱危險貨物運輸的管理

主要以開箱檢查為主。從外貿、內貿貨物實際運輸情況來看，外貿出口貨由于首先需要海關把關，貨物申報較為規范，申報的品名名稱、內容與實際情況往往一致。而內貿貨由于缺少海關報關這道程序，申報相對較為混亂，申報的品名與實際往往不一致，這也為內貿開箱查驗帶來了一定的難度。但這都不能阻止我們在法律的框架下運用技術通過開箱等方式進行查驗。

管理過程中我們常發現以下問題：①托運人在一批貨物屢屢被某一港口查處后，有可能從其他港口出運。這就造成了監管上的被動。因此，建議建立一個海事主管機關聯動共享平臺，將屢次查獲的托運人單位公之于眾，從而引起其他海事部門的注意。②國際海運危險貨物規則規定的未列明貨物或貨物性質不明的貨物按照規定需要鑒定。這種鑒定也許在其他海事部門查處時已經送檢過，這就給相對人增加了鑒定負擔。因此，建議建立一個危險品鑒定數據庫，并讓海事部門共享這個數據庫。從而增加查處效率并降低托運人的鑒定成本。

集裝箱運輸危險貨物瞞報產生的原因

出現危險貨物瞞報，歸結起來，有以下幾個方面原因：

一是托運人無意進行瞞報。托運人對危險貨物運輸的知識知之甚少，不知道所托運的是危險貨物，或者不知道關于危險貨物海上運輸的特殊規定，或者懷疑可能是危險品但自認為不是而導致瞞報問題的產生，這種情況是有的。

二是托運人有意進行瞞報。有些托運人故意進行瞞報，這樣的情況還比較多。由于集裝箱是封閉的，里面裝的是什么東西，承運人不清楚，無法了解集裝箱內所裝貨物的實際狀況和詳細情況;托運人不注明或不提供運輸單證的情況下，承運人很有可能將危險貨物作為普通貨物承運;海事的監管能力有限，監管技術、設備落后，開箱查驗率低，這些瞞報的有利因素都有利于促使托運人鋌而走險進行瞞報。

三是費用太高。危險貨物的運費一般要比普通貨物的高30%左右，作為危險貨物的托運人，這也是一筆不小的費用。在目前，一個20尺集裝箱從上海運到歐洲運費需要1500美金，加30%就是450美金，為了減少費用，某些危險貨物托運人就會鋌而走險。

四是某些貨物鑒定費用較高。如鉛酸蓄電池，一個鑒定做下來需要6000元左右人民幣，托運人為了減少這種成本，往往也會產生僥幸心理，進行瞞報。

從上可以看出，托運人由于種種原因都有可能進行瞞報，從而減少成本，賺取最大利潤。但事實上往往事與愿違，弄巧成拙，海事部門在查獲危險品瞞報后處罰力度也是很大的，對他們來講這也是得不償失的。

海事部門解決瞞報現象的對策

完善相關法律法規。進行國內立法，把從事危險貨物的生產、包裝、儲存、運輸、管理各環節的工作人員視為特殊者，要求所有危險貨物從業人員都能得到良好的強制性培訓。《危險化學品安全管理條例》雖然對托運人托運危險貨物的告知義務及處罰進行了相關規定，但對未列明物質的如何進行送檢、鑒定機構資質的認定等等并未進行詳細的規定，有待完善。《防治船舶污染海洋環境管理條例》雖對開箱查驗有了相應的規定，但相對比較原則，對開箱過程產生的費用、開箱的場地等并沒有明確的規定，還需要進一步制定相關規定加以完善。1987年1月1日起施行的《集裝箱裝運包裝危險貨物監督管理規定》很多條款已經不能適應新形勢的發展，不能滿足現實監督管理的需要，包括很多名稱及規定已經不合適宜，需要修訂完善。

加大監管力度，強化硬件監管措施。傳統以來，海事部門都是通過打開集裝箱查驗。這種查驗方式往往需要進行掏箱，效率較低，費時費力。外貿集裝箱開箱查驗后，新的鉛封還需要到海關重新報關，影響到托運人的通關效率。隨著科技的進步，可以效仿飛機、火車等的管理部門利用X線檢查設備，取代原始檢查手段。通過這種“不開箱”檢查，對非法載運危險貨物的船舶產生極大威懾力，讓海事監管更加有力有效。

開發監管軟件，加大培訓力度，提高海事執法人員開箱查驗水平。目前上海海事局已經開發了EDI電子數據交換系統并成功進行應用。EDI系統借助計算機網絡平臺及電子數據交換與處理技術，以電子報文替代相應的紙面單證，提高了貨物申報的效率，實現船載危險貨物集裝箱申報的無紙化管理。作為主管機關，海事管理部門一方面要建立與海關、船公司、貨運代理、場站等單位的聯系途徑，通過加大對集裝箱的開箱檢查率共同打擊瞞報行為;另一方面要加大對執法人員的培訓力度，包括對國際危規更新解析，對以往查獲案例的講解，形成經驗，提高開箱查驗水平。

設立獎勵制度，鼓勵舉報。與港口碼頭開箱人員進行良好溝通，設立社會監督的舉報制度，鼓勵向海事部門舉報危險貨物集裝箱瞞報運輸行為，制定獎勵辦法，舉報成功的給予一定獎勵，讓全社會都參與到打擊瞞報的行動中來。

設立“黑名單”制度。對于被屢次查獲的托運人單位列入“黑名單”，并公之于眾，使其處于社會的監督之下，對其造成一定的困擾，從而增強誠信意識，減少瞞報行為的發生。

加大處罰力度。對于查獲的危險品貨物瞞報案件，海事機關在法律規定的范圍內加大處罰力度，讓其因為一次瞞報而承擔巨大損失，使托運人不敢瞞報，最后達到不愿瞞報的效果。

海事主管機關對集裝箱危險品運輸瞞報查處任重而道遠。在“全國海事一家人”的共同努力下，我們一定能實現“使航行更安全，使海洋更清潔”的目標，使危險品瞞報現象逐步減少直至沒有。