論航運市場監管的創新

本文以構建水運市場行政調查制度為突破口，研究彌補現有立法在市場行為監管中的空白，為交通運輸主管部門提供高效、有力的監管手段和機制具有重要的意義。

經過30多年的發展，我國航運市場已初步建立，企業全部實現與政府的脫鉤，除少數經營業務以外，投資者可以經營各類水路經營業務，市場準入和運力增減不受計劃數量的控制，運價完全通過市場調節。市場機制的形成，有效發揮了市場主體的積極性，提高了資源配置的效率，極大促進了水運行業的發展。但同時，受我國特定時期的經濟社會發展水平限制，航運市場機制尚不健全，市場主體行為不規范，在一定程度上制約著航運業的健康發展，在安全、環保等方面積累著社會風險。因此，如何在市場全面放開的條件下，進一步規范市場，就成為航運立法的重大任務。而現有國內水路運輸行政法規和規章是以市場準入方面規定為主體，對進入市場后的行為規范和違法行為的界定缺乏具體和可操作性的規定，側重于現場監管的內容，缺乏能夠及時發現和處理復雜和隱蔽的市場交易違法行為的有效監管手段和機制。在這種背景下，以構建水運市場行政調查制度為突破口，為交通運輸主管部門提供高效、有力的監管手段和機制具有重要的意義。

行政調查的含義及其在市場監管中的作用和地位

市場調查制度是指行政機關在對特定的市場行為和情形做出處理之前，進行的收集與該行政行為有關的信息和資料的活動，是市場監管的一種方式。作為一種行政行為，行政調查行為具有以下特征：一是行政調查的主體只能是行政主體；二是行政調查是行政主體的職權行為，具有命令性、執行性和強制性特點；三是行政調查只能在行政主體職權范圍內進行；四是行政調查的內容是收集有關信息和證據。行政調查的含義決定了其在航運市場監管中的特定地位和優勢：

行政調查制度具有強大的證據搜集功能。可通過利益相關人舉報、行政機關聽證等程序，要求各相關方提供符合相關要求的證據材料并進行辯論，可充分發揮市場主體在獲取相關材料和證據方面的積極性、主動性，突破行政執法中的信息不對稱難題。

行政調查是針對復雜問題才展開的調查活動，可以集中有限的監管力量，解決航運市場中具有突出性、代表性的問題，起到以點帶面的示范效果，是一種以相對較低的執法成本更好地實現行政目標的執法手段。

行政調查制度改變了行政機關單方面監督、單向執法的傳統執法模式。行政機關收集信息資料的活動也經常與相對人的權益緊密相關，行政調查在行政過程中充分吸納了利益相關人的參與，順應了當下行政活動更加注重行政過程、更加注重公眾參與的歷史潮流。

行政調查是可以同時體現權威性和政策性的較為靈活的管理手段。行政調查程序啟動和實施本身體現具有較強的震懾力，同時對程序進程和具體結論，行政機關具有較強的自由裁量權，是一種能夠充分體現行業政策的靈活管理手段。

正是因為市場調查所具有的特征和優勢，其已經成為各主要發達國家實施市場監管必不可少的組成部分，在反壟斷、反傾銷、反補貼和海運不正當商業行為管制中得到廣泛使用。

現有水運市場監管制度體系的不足

水運市場監管延續了傳統的以市場準入為主的管理體系，隨著經濟社會的發展，這種作法的局限性逐漸顯現出來。一方面，準入標準的設定很難作到科學性和完備性，往往具有一定的主觀性，難以及時反映市場的變化；二是準入標準引致市場規避行為，目前國內水路經營中廣泛存在的船舶掛靠、掛而不管現象也是例證；三是市場準入的嚴肅性要依靠后期的監管，隨著市場準入標準不斷提高，監管成本和監管難度不斷提升。

現有監管體系無法適應水運市場行為動態監管的需要。水運市場交易和競爭行為具有相當程度的內部性、隱蔽性、復雜性，依靠傳統的 “一雙眼、兩條腿”的現場監管模式無法及時發現和有效確認。

現有監管力量和手段難以應對市場的飛速發展。隨著水運市場的發展，市場主體數量和市場容量飛速增長，有限的監管力量與眾多而分散的監管對象之間的矛盾更加突出，監管難度不斷加大，傳統的監督機制和檢查手段已經難以滿足水運市場監管的需要。

綜上所述，在逐步弱化行政許可管理的大背景下，市場監管的重點將逐步轉向市場違法行為的監管上來。而依靠傳統的監管手段難以有效實施對違法行為的監管。在這種情況下，充分認識到行政調查制度的特征和優勢，進一步建立和完善現有行政調查制度，是構建新型的水運市場監管制度體系，適應水運市場監管新形勢的必然要求。

水運市場行政調查制度構建的法律空間

從對交通運輸部職責和《反不正當競爭法》、《價格法》等相關法律的分析來看，交通運輸主管部門具有航運市場的監管職責，并在違法行為的調查處理上具有相當的空間。

國務院發布的《交通運輸部主要職責、內設機構和人員編制規定》中明確規定交通運輸部“承擔道路、水路運輸市場監管責任”。根據憲法第89條規定，確定國務院組成部門的任務和職責是國務院的專屬職權。因此，國務院規定其組成部門任務和職責的專門文件，在明確國務院組成部門職責、權限方面具有極高效力。航運市場監管是一個動態過程，它涵蓋從航運市場準入、航運市場行為規范到航運市場違法行為的調查、處理的全過程。對航運市場違法行為實施調查、處理，是交通主管部門履行市場監管職責的重要內容。

《反不正當競爭法》作為專門調整市場競爭行為的法律，但僅適用于該法第二章中明確規定了11種不正當競爭行為，對于航運市場中存在超出前述11種類型的不正當競爭行為，交通行政主管部門根據其職責具有當然的監督檢查權，并可根據需要實施調查。此外，《反不正當競爭法》第三條第二款規定：“縣級以上人民政府工商行政管理部門對不正當競爭行為進行監督檢查；法律、行政法規規定由其他部門監督檢查的依照其規定。”該規定并未明確排除交通主管部門依據職責對航運業的前述11種不正當競爭行為實施監督檢查的權力。同時，法律行政法規也可明確授權交通主管部門對航運市場中的不正當競爭行為實施監督檢查，并根據需要實施調查。

《價格法》是專門規范價格行為的法律，其法律規定也為行業主管部門依據職權規定對價格違法行為的調查處理留出了空間。一是《價格法》第五條規定：“國務院價格主管部門統一負責全國的價格工作。國務院其他有關部門在各自的職責范圍內，負責有關的價格工作。”而價格機制是市場機制的重要環節，因此，價格行為監管是市場監管的當然組成部分，所以，交通運輸部是航運市場價格行為的監管部門，可以依照《價格法》的有關規定對價格違法行為實施監督檢查、認定和處罰；二是《價格法》第四十條規定：有本法第十四條第（一）項、第（二）項所列行為，屬于是全國性的，由國務院價格主管部門認定；屬于是省及省以下區域性的，由省、自治區、直轄市人民政府價格主管部門認定。”因此，對于這兩項規定所列的相互串通、操縱市場價格行為和低于成本的價格傾銷行為，其認定權專屬于價格主管部門，但是這并不妨礙交通運輸部對上述違法行為實施監督檢查及根據需要實施調查，并提出認定和處理建議；三是某些加劇了價格不正常現象的行為，并不屬于《價格法》明確規定的范疇，行業主管部門可以根據行業立法實施調查和處理。以以下這一種特殊市場違法行為為例：即國內水路運輸及輔助經營者作為客貨代理人，以低于運輸成本的價格為委托人承攬貨物的行為。雖然從表面上看，這種違法行為與低于運輸成本運輸有關，并實際上加劇了價格不正常現象。但是客貨代理人所獲得的收益并不低于其提供中介服務的成本，因此他們并不屬于《價格法》第十四條第二項所規定的低價傾銷行為，而是航運業特有的市場違法行為，應當由交通運輸部依據職權實施調查。由此可見，某些市場行為與價格違法行為直接相關，但又不是《價格法》明確規定的違法行為，對于這些行為，可以由行業主管部門根據行業立法實施相關調查和處理，并可以此作為突破口，起到遏制相關一系列價格違法行為的效果。這種做法已經得到有關行業市場管理立法的實踐的支持 。

航運市場調查制度立法實施建議

鑒于航運市場調查制度的建立涉及與價格、工商等綜合性部門的職責交叉，因此需要根據航運業市場違法行為具體特征和相關立法的內容，研究行業主管部門在相關行為調查處理方面的職責范圍，指導行業立法活動。具體可采取以下幾種方式：

對易產生職權交叉且存在行業管理空間的行為，通過行業法律或行政法規，明確行業管理部門的調查處理權限，在此基礎上，通過部門規章對行業市場調查的具體程序、要求和處理措施進行規定。

對存在監管職責交叉且具有行業管理空間的行為，在沒有有關法律法規規定支持的情況下，也可以通過部門規章采取以下幾種處理方式：第一種是規定行業主管部門獨立調查并將調查結果提交綜合主管部門，由其作出最終的認定和處理；第二種是規定行業主管部門獨立實施調查并作出認定，根據認定結果實施相應的非處罰性限制措施（如停止批準新業務和新增運力許可、限期整頓、撤銷榮譽稱號、向社會公告等），同時將認定結果移交綜合主管部門，由其依法處罰；第三種是行業主管部門依據《三定方案》和固有職權，獨立實施調查、認定和處理。

對不屬于《反不正當競爭法》、《價格法》等規范的行業市場違法行為，可以直接通過部門規章對調查處理作出規定。