全球基金凍款:一場零和游戲?

全球基金凍結(jié)援華資金的壓力，使草根組織參與度問題被置為政府議程的焦點(diǎn)，同時(shí)也令草根組織失去資助陷于困頓。全球基金對中國使用善款質(zhì)疑和不信任的舉動，令這一解困艾滋病人群的公益慈善計(jì)劃陷入了多方尷尬的境地。若全球基金撤出，中國衛(wèi)生部門是否會加大扶持草根組織？“當(dāng)然會。”中國CDC官員表示，但“現(xiàn)在還沒計(jì)劃到那一步”。

抗擊艾滋病、結(jié)核病和瘧疾的“全球基金”5月凍結(jié)了上億美元援華資金，引發(fā)了中國這一領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性震動。

三個(gè)月“凍款”的壓力，使草根組織參與度的問題被置為政府議程的焦點(diǎn)，同時(shí)也令草根組織失去資助陷于困頓。

進(jìn)入中國8年的全球基金未來退出已成定局。對于草根組織而言這是否意味著一切灰飛煙滅？

岌岌可危的草根

今年5月，全球基金凍結(jié)所有中國項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)支出之后，云南的艾滋病草根組織——個(gè)舊胡楊樹自助互助組織像根處于末端的毛細(xì)血管一樣變得岌岌可危。

這家伴隨著全球基金進(jìn)入中國而成長起來的組織，每年的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)只有2萬多元，主要用于探訪艾滋病感染者或高危人群，提供必要的護(hù)理或預(yù)防教育等。實(shí)際上早在去年11月，工作就開始陷入了停頓——這一年他們還有1/4全球基金的項(xiàng)目尾款至今未能到賬。

全國最大的艾滋病男同草根組織——成都同樂健康咨詢中心的年度計(jì)劃也全部被打亂。在全球基金項(xiàng)目中，他們過去承擔(dān)了成都約50個(gè)男男同性戀場所的艾滋病干預(yù)，還有500個(gè)艾滋病感染者的自我護(hù)理培訓(xùn)。去年50萬項(xiàng)目資金中的30%尾款未到賬，今年全球基金的項(xiàng)目申請也全部暫停，相當(dāng)于機(jī)構(gòu)的一半工作都陷于癱瘓。

壓力傳導(dǎo)的源頭——總部設(shè)在瑞士日內(nèi)瓦的“全球基金”，是一家政府與私人的合作組織，全稱是“全球抗擊艾滋病、結(jié)核病和瘧疾基金會”，提供了全球1/4的艾滋病項(xiàng)目、2/3的結(jié)核病項(xiàng)目和3/4的瘧疾項(xiàng)目的國際資金，也是中國在衛(wèi)生領(lǐng)域最大的國際合作項(xiàng)目，已覆蓋國內(nèi)2/3以上的縣、區(qū)。

2010年以來，全球基金三大疾病的項(xiàng)目與中國政府的疾控項(xiàng)目打包整合，在中國全球基金艾滋病項(xiàng)目（RCC）中，雖然中國政府財(cái)政撥款的項(xiàng)目占近80%，但全球基金凍結(jié)的壓力仍然傳導(dǎo)到政府執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

國家及各省市疾控中心（CDC）在倉促應(yīng)對被干擾的年度計(jì)劃。湖南省CDC給地方CDC工作人員舉辦的培訓(xùn)班不得不停下來了，“全球基金配套了一半的培訓(xùn)費(fèi)，現(xiàn)在不能到位，培訓(xùn)任務(wù)該如何完成？”

而基本由全球基金資助的草根組織則遭遇了凜冽寒冬。

王曉東是RCC國家級社會組織咨詢小組組長，今年5月他主持了一次艾滋病領(lǐng)域200多家草根組織的調(diào)查，其中74%都得到過全球基金資助，約100家組織中的全球基金項(xiàng)目超過其項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的一半，83%的組織認(rèn)為，如果全球基金離國，草根組織會消亡。

民間導(dǎo)火索

全球基金的凍結(jié)行動始于去年10月。當(dāng)時(shí)它悄然停止了對中國艾滋病項(xiàng)目的一筆大額援助，原因是RCC被指存在多方面問題，包括采購和供應(yīng)管理計(jì)劃、機(jī)構(gòu)能力建設(shè)方案、公開透明選擇社會組織、社會組織資金分配比例下限等。

今年5月，全球基金進(jìn)一步?jīng)Q定，除了挽救生命的藥物供應(yīng)等繼續(xù)，暫停對中國艾滋病、結(jié)核病和瘧疾項(xiàng)目的所有資助，為期3個(gè)月。

事件的導(dǎo)火索應(yīng)該追溯到去年5月的一封信。這封給全球基金秘書處的信發(fā)自中國全球基金項(xiàng)目國家協(xié)調(diào)委員會（CCM）以社區(qū)為基礎(chǔ)的NGO代表孟林，他主要反映了3個(gè)問題：對中國執(zhí)行機(jī)構(gòu)來說，全球基金規(guī)定的給中國社會組織20%項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)比例并未達(dá)到，只有12%；活動經(jīng)費(fèi)僅局限在干預(yù)關(guān)懷，而不包括督導(dǎo)評估和人力資源等費(fèi)用，導(dǎo)致這20%的分母范圍從整體變?yōu)閱雾?xiàng)，撥款也大大縮水；中國社會組織的定義包含了帶政府背景的協(xié)會、學(xué)會等組織，20%中的大部分被這些組織占據(jù)。實(shí)際上在2009年10月，孟林贏得CCM中NGO代表席位的選舉之后，他就約請中國全球基金國家項(xiàng)目辦討論過上述問題，

“但中國全球基金項(xiàng)目中央執(zhí)行機(jī)構(gòu)（PR）并未積極應(yīng)對，并未意識到問題嚴(yán)重性?！痹?0%經(jīng)費(fèi)比例的分母和3年內(nèi)資金下沉社區(qū)比例提高到30%這兩個(gè)問題上，中國CDC和全球基金僵持不下。去年7月，全球基金日內(nèi)瓦總部專門派出官員來華，“談判并不愉快”，隨后全球基金委托兩家獨(dú)立的咨詢公司對中國全球基金項(xiàng)目進(jìn)行外部評估。

評估報(bào)告出來后，當(dāng)年10月，全球基金暫停向中國艾滋病項(xiàng)目撥款。

直至今年5月13日，全球基金宣布暫停對中國艾滋病、結(jié)核病和瘧疾項(xiàng)目的所有資助，中方作出了迅速的回應(yīng)——衛(wèi)生部部長陳竺主持成立了專門的督查小組，定于6月下旬開始全國范圍內(nèi)全球基金項(xiàng)目的督導(dǎo)檢查。

籌款壓力傳導(dǎo)

“全球基金是否完全因?yàn)橹袊?xiàng)目產(chǎn)生問題而停掉資助？這個(gè)說法并不公平?！鼻叭沃袊蚧鹬醒雸?zhí)行機(jī)構(gòu)執(zhí)行主任強(qiáng)正富說。

對于這個(gè)2002年成立并進(jìn)入中國的國際組織，中國的管理架構(gòu)成為全球基金的摹本用于指導(dǎo)其他國家，也因此成為對全球基金影響最大的一個(gè)受助國。

“凍結(jié)中國項(xiàng)目的撥款，還有一個(gè)更為重要的背景，就是全球基金自2008年金融危機(jī)以來所面臨的巨大的籌款壓力，及中國已成長為全球第二大經(jīng)濟(jì)體?！备鞣讲稍L對象都不忘提及事件背后這個(gè)最現(xiàn)實(shí)的原因。

今年1月，國際媒體報(bào)道，在非洲等國，全球基金數(shù)百萬美元捐款因貪腐使用不當(dāng)。隨后，德國、歐盟、丹麥、比利時(shí)等先后暫停了向基金的捐款。

“這個(gè)基金面臨挑戰(zhàn)，即從過去更多關(guān)注申請方的項(xiàng)目書質(zhì)量，轉(zhuǎn)而加強(qiáng)對全球基金項(xiàng)目的治理結(jié)構(gòu)的關(guān)注，包括反腐機(jī)制和透明度等?！薄爸袊蚧鹩^察”項(xiàng)目首席執(zhí)行官賈平說。

“中國作為唯一從CCM（國家協(xié)調(diào)委員會）到PR （中央執(zhí)行機(jī)構(gòu)）到SR （次級執(zhí)行機(jī)構(gòu)）上上下下都由衛(wèi)生行政部門主導(dǎo)的國家，也開始引起捐款國的注意。”強(qiáng)正富說。

在全球基金其他國家的援助項(xiàng)目中，政府部門、民間組織、國際性組織等出任PR的都有，中國CDC作為衛(wèi)生部門下屬的事業(yè)單位，也是中國唯一能在三大疾病領(lǐng)域提供完整防控體系的機(jī)構(gòu)，自然被選為中國項(xiàng)目的PR。

據(jù)了解，這與全球基金一向強(qiáng)調(diào)的公共衛(wèi)生民主參與、邊緣人群自決的機(jī)制有所沖突。

三方進(jìn)退博弈

事實(shí)上，全球基金進(jìn)入中國的8年，尤其是在艾滋病領(lǐng)域催生了一大批沒有合法身份的草根組織，關(guān)于它們對項(xiàng)目的參與機(jī)制，草根組織、全球基金和中國的衛(wèi)生等相關(guān)政府部門三方一直在時(shí)進(jìn)時(shí)退的博弈之中。

中國從2004年第三輪全球基金開始申請項(xiàng)目，每年一輪，在艾滋病領(lǐng)域，從第三輪主要覆蓋河南的輸血感染干預(yù)，第四輪主要覆蓋云南、廣西的吸毒人群干預(yù)，第五輪主要在東北、內(nèi)蒙古的男男同性戀潛在感染者的干預(yù)，到第六輪較大范圍覆蓋14個(gè)省市的草根組織的能力建設(shè)，運(yùn)作都獨(dú)立于政府項(xiàng)目之外，沒有覆蓋全國。

但2009年批準(zhǔn)了第八輪項(xiàng)目之后，根據(jù)全球基金“三個(gè)一”政策（統(tǒng)一計(jì)劃、統(tǒng)一評估體系、統(tǒng)一管理部門）的改革要求，前幾輪項(xiàng)目到2010年就和中國地方CDC的政府項(xiàng)目整合成滾動的RCC項(xiàng)目，資助規(guī)模也加大，覆蓋了全國31個(gè)省市自治區(qū)和3000多個(gè)縣區(qū)。

“整合之后，除了中央PR保留的一部分項(xiàng)目，項(xiàng)目的管轄權(quán)更多地從國家CDC轉(zhuǎn)移到地方CDC，對草根組織的項(xiàng)目申請的招投標(biāo)也更多地從中央轉(zhuǎn)移到各省。”強(qiáng)正富說，“這在很大程度上增加了草根組織的申請難度?！?/p>

“地方CDC系統(tǒng)實(shí)行雙重管理，業(yè)務(wù)歸上級CDC垂直管理，行政管理歸各級政府?！辟Z平說，“整合后的RCC項(xiàng)目就要面臨地方政府思維慣性的挑戰(zhàn)——如不愿意將到手的資源劃撥出去，及對草根組織的不信任等?！?/p>

RCC項(xiàng)目啟動后，“鼓勵(lì)以社區(qū)為基礎(chǔ)的民間組織參與艾滋病防治工作的承諾，在某些地方幾乎成為一紙空頭支票?！泵狭终f。

回到起點(diǎn)？

全球基金凍結(jié)在華項(xiàng)目款項(xiàng)，讓“社會組織參與”在3個(gè)月凍結(jié)期內(nèi)迅速成為中國各級衛(wèi)生部門的頭號議題。5月和6月，衛(wèi)生部部長陳竺與參與全球基金項(xiàng)目的草根組織代表座談。

實(shí)際上去年9月到10月，全球基金執(zhí)行總裁等官員和亞太事務(wù)官員就已經(jīng)先后到中國，召集CCM中社區(qū)NGO和感染者代表及工作委員會成員，召開了幾次沒有中國官方參加的閉門會議。會議最終形成了“25%經(jīng)費(fèi)下沉社區(qū)；先建立非政府組織的‘大SR’，再升級為政府和非政府的‘雙PR’，試行雙軌制管理”的決定性意見。

今年5月20日的CCM大會，全球基金秘書處執(zhí)行副主任Debrework Zewdie再次率全球基金訪華代表團(tuán)參會，把該SR升級為與中國CDC平行的PR的時(shí)間定在了2012年6月前。

在全球基金?？畹膲毫鲗?dǎo)下，新的社會組織資金分配比例也被列入PR年度計(jì)劃。在2011年-2012年P(guān)R /RCC的年度總預(yù)算中，扣除采購經(jīng)費(fèi)后的25%將用于支持社區(qū)組織和艾滋病病毒感染者組織，5%用于支持協(xié)會、學(xué)會、人民團(tuán)體和科研機(jī)構(gòu)等。

“去年RCC項(xiàng)目各個(gè)省份自己招標(biāo)，廣西、四川、云南等草根組織參與度高的省份可以達(dá)到20%，但有些省份可能10%都達(dá)不到?！敝袊蚧鸢滩№?xiàng)目國家級社會組織咨詢小組組長王曉東說。

近期，全球基金中國項(xiàng)目將迎來全球基金的審計(jì)。如果審計(jì)發(fā)現(xiàn)協(xié)議中規(guī)定用于社會組織的25%項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)沒有達(dá)標(biāo)，全球基金可能會最終停止撥款。

不過實(shí)際上無論OIG的審計(jì)結(jié)果如何，全球基金退出中國似已成定局。

“CCM各方都已達(dá)成共識，RCC項(xiàng)目之后，中國將不再向全球基金申請新的項(xiàng)目。這意味著最遲到RCC項(xiàng)目結(jié)束時(shí)的2015年，全球基金就將撤出中國?！敝袊蚧餋CM秘書處執(zhí)行秘書李達(dá)飛說。

“中國在2009年申請RCC項(xiàng)目的時(shí)候就已經(jīng)做好了準(zhǔn)備，這是最后一錘子買賣了?！敝袊鳦DC性病艾滋病預(yù)防控制中心一位官員表示。

湖南省CDC性病艾滋病防控科主任陳曦也認(rèn)為全球基金凍結(jié)RCC項(xiàng)目資金乃至未來的退出，“影響了政府部門兩個(gè)重大成果的實(shí)現(xiàn)，其一就是從國外引入的財(cái)務(wù)參與的預(yù)算管理，其二就是草根組織的參與”。

若全球基金撤出，中國衛(wèi)生部門是否會加大對艾滋病領(lǐng)域的投入和社會組織的扶持？“當(dāng)然會?！敝袊鳦DC性病艾滋病預(yù)防控制中心的官員表示。

但“現(xiàn)在還沒計(jì)劃到那一步”，他說。