電子政務發展現狀的調研分析

上個世紀80年代電子政務起步發展至今，與互聯網Web1.0、Web2.0技術發展相適應，電子政務發展經歷了信息發布、單向服務、雙向互動、全方位網上事務處理等發展階段，電子政務在推進政務公開、推動政府職能轉變等方面發揮了重要作用。深入分析當前電子政務發展現狀和形勢，有利于指導和推進本部門電子政務的縱深發展。

一、世界電子政務發展總體情況和特點

1 與各國信息產業發展匹配，電子政務發展呈現明顯區域差異性。各國政府積極推動電子政務發展，而各國電子政務基礎設施、政策、服務等方面存在較大的差異。據聯合國《金融危機時期電子政務的利用》(2010)報告顯示，從電子政務發展區域布局上而言，與各區域信息產業發展水平緊密關聯，排名為歐洲、美洲、大洋洲、亞洲、非洲。在電子政務準備度方面，全球188個國家中前3位為韓國、美國和加拿大，中國排名第72位。在電子化參與度方面，前3位為韓國、澳大利亞和西班牙，中國排名第32位。在全球排名前35位的國家中歐洲國家占70％，亞洲國家占20％。

2 電子政務成為助推信息產業國家戰略實施的重要載體。電子政務是信息化的領域之一，為信息產業發展帶來巨大市場空間。從信息產業強國(如美國、日本等)的先進經驗分析，依托政府電子化應用，通過大力實施政府采購政策是拉動本國信息產業發展，激發產業創新活力、降低企業研發風的有效路徑。近年，電子政務理念從電子政府(E-Government)向互聯治理(Connected Governance)轉變，其核心是在傳統電子政府側重提升行政效能的基礎上，更加注重利用信息技術改善政府與公民、企業及其它部門之間的關系，更加強調公民廣泛參與的公共服務創新，更加注重加強社會各層面的整合。隨著政府職能的逐步轉變，電子政務提供公共信息服務需求的加大，將有力地帶動民族信息產業的發展。

3 重視頂層設計，規劃先行是電子政務發展領先國家的共識。以電子政務發展領先的美國為例，曾先后發布《電子政務戰略——簡化面向公民的服務》(2002)、《電子政務戰略》(2003)，并制訂了《政府信息公開法》、《個人隱私權保護法》等，逐步健全電子政務的法制環境；歐盟制定《電子歐洲2002行動計劃》、《電子歐洲2005行動計劃》、《歐盟信息社會2010發展規劃一i2010》等一系列電子政務中長期規劃，為歐盟電子政務發展做出戰略部署。此外，韓國、日本等國家在電子政務的總體規劃和法律環境建設等方面著手較早，成效明顯。

4 服務為中心，重視政府流程重構和應用整合。政府內部管理職能向外部服務職能轉變是行政體制改革的關鍵，而電子政務是解決行政體制障礙的有效途徑，以政府門戶網站整合資源搭建一站式服務平臺是電子政務發展的基本形式和必然趨勢。如新加坡的電子公民網站、美國聯邦政府門戶網站、歐盟的“eMayor”行動計劃、韓國的國家信息資源管理中心等均是以服務公民為核心，整合各類資源形成的完整開放的政府網站體系。同時，拓寬網絡交流渠道成為電子政務促進民主建設的新模式，打造全能政府是電子政務發展方向。

5.信息安全是電子政務發展的關鍵保障。電子政務信息系統承載著事關政治、經濟、國防安全和社會穩定的重要數據和信息，信息安全對保障電子政務有效運行尤為重要。當前，網絡攻擊、病毒泛濫、黑客入侵、網絡竊密、違規操作等影響和威脅電子政務的安全隱患層出不窮，電子政務安全涉及觀念、技術、管理和立法等層面。電子政務的信息安全建設需從幾個角度人手：一是要確保政務信息內容的完整性、保密性、不可抵賴性；二是要確保信息網絡傳輸的可靠性、可控性、互操作性；三是要確保信息存儲的可靠性，保證物理安全和數據安全；四是要有健全的信息安全立法約束和有效的規章制度保障；五是進一步強化信息安全意識。

二、中國電子政務發展現狀及趨勢

1 我國電子政務發展基礎和發展現狀

我國電子政務建設歷史可追溯到20世紀80年代中期，至今經歷了3個發展階段，即20世紀80年代的起步階段、90年代的重點推進階段和2000年后的加速發展階段。20世紀80年代以來，我國政府投入了萬億元巨資推進信息化建設，特別是“兩網、一站、四庫、十二金”等大型項目的建設實施取得了顯著成效，在聯合國開展的電子政務調查中。我國在世界范圍內的排名逐年上升，電子政務發展水平呈現出較好的發展趨勢。

《國家電子政務總體框架》(2006)的發布進一步推動了我國電子政務建設的整體發展進程和各部門的電子政務發展。我國主要地區電子政務建設正從覆蓋政府業務階段向與政府業務融合、全面支撐服務型政府建設階段過渡。從基礎電子政務網絡而言，中央級傳輸骨干網開通，國家電子政務外網投入運行，促進了全國范圍內橫向和縱向電子政務網絡的互聯互通。從電子政務直用而言，中央政府門戶網站和各級政府網站建立并提供對外一站式服務，進一步推進了政務公開和政府與公眾的廣泛互動。政務信息系統建設覆蓋各領域各部門，為政務部門履行“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”等職能提供了重要支撐。電子政務安全體系建設方面，公安部等四部委聯合出臺信息系統等級保護有關技術標準和規范、國家保密局出臺涉密信息系統分級保護的有關技術標準和規范，圍繞信息系統建設的信息安全保障工作正在逐步健全和完善。

2 電子政務發展中的薄弱環節

我國各級領導高度重視電子政務建設，從國家層面上提出以信息化帶動工業化、以工業化促進信息化的發展戰略。與發達國家相比，我國電子政務發展方面還存在一些問題，離互聯治理的階段目標尚存在一定差距。

(1)電子政務區域發展不平衡問題依然突出。總體而言，電子政務建設在中央、省級等層面的發展相對迅速，而在縣級以下相對薄弱。政府信息化向“最后一公里”的延伸仍需大力推進。同時，電子政務發展存在普遍的區域不平衡問題，發達省區與欠發達省區的電子政務發展水平差距較大。此外，在電子政務的規劃方面，在戰略層面的規劃基礎上需要更加注重在核心數據、重點業務層面上的規劃。

(2)電子政務基礎建設的投入力度還需進一步加強。歐洲國家電子政務準備度指數高的重要原因是這些國家重視在基礎設施和連通性方面的投資。如瑞典的互聯網普及率為74.9％，美國的互聯網普及率為68.8％，中國的互聯網普及率為34.3％(世界排名第87位)。韓國在電子政務調查全球排名中迅速提升也得益于其位居世界第一的80％的互聯網普及率。

(3)電子政務的規范化和標準化需要進一步加強。規范化和標準化是電子政府系統實現信息共享、業務協同的基礎。如英國頒布部門通用的身份確認方法、安全導則、網站設計導則等；加拿大實施“E-分組”戰略并推出CLF標準。我國制定了《電子政務標準體系》(2005)，并發布了《電子政務標準化指南》(2005)從工程管理、網絡建設、信息共享、支撐技術和信息安全5個方面指導我國電子政務建設。此外，《中華人民共和國電子政務法(專家建議稿)》(2009)發布，表明我國電子政務標準化體系和立法體系正在逐步完善，但客觀而言，我國電子政務的標準化程度仍然不夠，標準指標設計上相對寬泛，尚需各部門針對電子政務實際進一步細化，從而進一步提升其操作性。此外，電子政務安全認證體系尚需逐步健全。

(4)重建設、輕維護的現象依然存在。到目前為止，早期投資建設的信息系統已進入應用維護階段，電子政務發展正處在由建設向運維轉型的時期。據統計，全國信息化建設新增項目呈逐年減少的局面，信息化資產增速逐年放緩。然而，電子政務工作依然存在“重建設、輕維護”、“重技術、輕管理”等現象，對運維工作重視程度依然不夠。在電子政務成熟的國家，運維資金一般占到電子政務資金總投入的75％以上，而我國80％的資金都投入到了電子政務的建設中，比較而言對運維工作的重視和投入方面還需進一步加強。

(5)電子政務的效能評估方面還需進一步加強。如歐盟出臺《2007-2010年提升電子政務效率和效能的關鍵行動計劃》作為指導歐盟提升電子政務效率效能的里程碑式文件。我國對電子政務的效能評估、監督考核體系的建設剛剛起步，構建低成本、集約化、見實效的電子政務體系必須要有有效的評估和監督體系作為支撐。

基于此，進一步加強信息基礎設施建設，進一步完善電子政務標準規范體系及安全防護體系建設，多渠道促進電子政務的均衡發展等將是今后一段時期電子政務發展的重點環節。

三、對電子政務發展的思考

電子政務在促進政府服務創新的同時，需緊密結合新技術新方法，加強電子政務自身創新。當前，下一代互聯網、物聯網、云計算、高端服務器和信息服務等是信息技術領域的熱點和趨勢，這些新的理念和技術將引導和促進電子政務的進一步發展，同時電子政務也將成為助推新技術應用和發展的重要力量。然而，電子政務發展過程中也要盡力避免對新技術的盲從，應當以科學發展的態度，確定新技術應用的著力點。

1 進一步加強政府門戶網站的互動功能，使其成為轉變政府職能的有力抓手。互聯網已成為了解民意、傾聽民聲、體現民情的重要載體，網絡問政是提升政府民主建設的重要渠道，也是檢驗政府行政能力的監督利器。政府門戶網站的定位不僅包括政務宣傳、信息公開，更要強化政府門戶網站的在線辦事和公眾參與，使政府門戶網站成為政府對外宣傳的窗口、為民服務的窗口。同時，相關網絡監管部門也要對網絡文化、網絡民情民意予以正確引導。

2 物聯網將進一步推動電子政務應用向人性化、智能化方向發展。物聯網是社會各界廣泛討論的問題，我們提出的“感知中國”、“智慧城市”的構想均為基于物聯網思想驅動而勾畫的建設架構。從物聯網技術的基本組成來看，包括感知層(信息采集，以RFID為核心)、網絡層(信息傳輸)、應用層(信息分析處理，提供信息服務)，物聯網自身的產業鏈很長，涉及傳感、芯片、軟件、終端、網絡到業務應用等眾多產業領域。然而目前對于物聯網的討論更多集中于感知層，對芯片等硬件層的關注度明顯高于對軟件應用和計算能力的關注，物聯網應用集中在城市管理、公共安全、智能交通、環境監測等方面。我們認為，從這個意義上講，物聯網在面向社會公共服務和公共管理的政府部門中具有良好的應用前景，可有效提升政府工作和服務的效能。此外，近年基于RFID技術提出的面向政府應用的有源文件、資產管理等電子政務解決方案也有較為典型的應用，我們認為該方面的應用還需各部門結合工作實際進行性能價格的綜合判斷和科學決策。從對物聯網的應用分析來看，物聯網與傳統傳感網接近，而業界對于物聯網內涵和邊界的界定仍然眾說紛紜，且尚未形成統一、規范的技術標準，開放、共享的電子政務物聯網架構體系還未形成。

3 云計算模式在電子政務中的應用還需從需求出發、切合實際審慎對待。云計算是將大量網絡連接的計算資源統一管理和調度，形成計算資源池向用戶提供按需、易擴展的服務。物聯網大規模應用涉及海量數據的存儲、處理，必須依托云計算平臺，云計算是判別物聯網規模化應用的特征。理論上而言，基于虛擬化技術的云計算模式可解決電子政務中安全、性能和成本等方面的問題，美國、新加坡等均有成功的實施經驗，如新加坡利用商業公共、政府私有、內部云等不同層級的計算云分別滿足電子政務中不同的應用和管理需求。但是，云計算在國內尚處于準備階段，應用仍然相對匱乏，目前建設的超算中心、云計算中心主要面向科研計算、工業計算、仿真計算等領域。電子政務中應用云計算模式需要重點從兩個方面考慮。一是從電子政務自身的計算需求出發，云計算的特色是其超強的計算能力，如氣象、地震、生物、工業制造、高技術仿真等涉及海量數據計算的領域能體現出其技術優勢，而一般性電子政務應用采用云計算則須充分衡量成本和收益的關系問題。二是要充分考慮到云計算的風險，政府對商業外包計算服務的信任程度、電子政務應用數據的安全隱私問題等都需優先考慮，尤其云計算模式與正在實施的等級保護、分級保護等相關技術標準和要求的匹配性和兼容性還須商榷。

電子政務發展不僅要順應技術發展進行技術創新，同時需要從政府自身的管理體制上予以創新。