村莊撤并多種模式的選擇

我國(guó)目前約有300萬個(gè)自然村、59.7萬個(gè)建制村，80%的自然村人口在500人以下。村莊數(shù)量多、規(guī)模小、分布散，是典型的內(nèi)耗型空間結(jié)構(gòu)。為此，近幾年浙江、山東、江蘇等省興起一股村莊撤并熱潮。筆者研究認(rèn)為，推行村莊撤并應(yīng)遵循“以人為本、因地制宜、整合資源、促進(jìn)和諧”的原則，大膽探索多種模式，確保取得實(shí)效。

被撤并村莊的流向模式選擇

升格為小城鎮(zhèn)。那些具備一定資源、人才條件的村莊，通過創(chuàng)辦二三產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、推行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)率先致富，當(dāng)人口、土地、經(jīng)濟(jì)達(dá)到一定規(guī)模時(shí)，升格為小城鎮(zhèn)。如1993年11月，天津大邱莊在經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)上改村為鎮(zhèn)，實(shí)行鎮(zhèn)管街體制。

撤并到城鎮(zhèn)。城中村、城郊村以及處于都市連綿區(qū)的村莊，可以撤村建居。遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)的村莊撤并到城鎮(zhèn)時(shí)，將農(nóng)民安置到城鎮(zhèn)企業(yè)、市場(chǎng)、社區(qū)工作，或者出臺(tái)政策，鼓勵(lì)和幫助農(nóng)民自謀職業(yè)都是可行的。

撤并到城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。我國(guó)城鄉(xiāng)目前擁有大量的工業(yè)園、商貿(mào)園、科技園、養(yǎng)殖小區(qū)、農(nóng)場(chǎng)，其中各級(jí)各類開發(fā)區(qū)2000多個(gè)。這些園區(qū)具備一定規(guī)模與實(shí)力，有可能發(fā)展為小城鎮(zhèn)；由于擁有大量企業(yè)，具備一定的吸納勞動(dòng)力的能力；著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，往往有征地、招工、建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、開設(shè)分廠等需求。

撤并到企業(yè)。企業(yè)出于內(nèi)在發(fā)展的需求，具有接納村莊的動(dòng)力。特別是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)上聯(lián)市場(chǎng)、下聯(lián)農(nóng)戶，接納村莊的條件往往很充分。撤銷村莊，由企業(yè)直接兼并，或者暫時(shí)保留村莊，委托企業(yè)代管，都是可行的。如山東省榮成市18家企業(yè)先后兼并周圍36個(gè)建制村，被兼并村的黨支部、村委會(huì)撤銷，勞動(dòng)力到企業(yè)就業(yè)，土地、資產(chǎn)、債務(wù)全部由企業(yè)接管。

撤并到中心村。重點(diǎn)發(fā)展的中心村應(yīng)當(dāng)是：歷史遺址村、革命傳統(tǒng)村、生態(tài)村、文化村、旅游村、大村、富村等。對(duì)中心村應(yīng)采取切實(shí)措施加快發(fā)展，增強(qiáng)其集聚功能。如浙江省探索“1＋X”發(fā)展模式，在中心村優(yōu)先開展公共服務(wù)、建設(shè)公共設(shè)施，輻射帶動(dòng)周邊村，取得了資源共享、村村共贏的效果。

撤并后組建新村或社區(qū)。對(duì)于被撤并的多個(gè)建制村、自然村，可以另選址組建新村或社區(qū)，規(guī)劃建設(shè)農(nóng)業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)、居住區(qū)、文教娛樂區(qū)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化組合。如山東省臨沂市蘭山區(qū)義堂鎮(zhèn)將全鎮(zhèn)35個(gè)建制村規(guī)劃為8個(gè)社區(qū)和1個(gè)中心鎮(zhèn)區(qū)，投資3.3億元建起26棟公寓樓和部分小康住宅樓，節(jié)約土地約7000畝。

整村改制為公司。那些城中村、城郊村以及二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的村莊，可將集體資產(chǎn)（包括土地資產(chǎn)）進(jìn)行股份制改革，整村變?yōu)楣局破髽I(yè)。2003年，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力位居湖北省建制村前列的武漢市江岸區(qū)竹葉山村，更名為武漢竹葉山集團(tuán)股份有限公司，村民全部變成股民。這是湖北省第一個(gè)建制村整體變?yōu)楣煞葜破髽I(yè)的例子。

被撤并村莊與流向目標(biāo)間的管理模式選擇

兼并式。一個(gè)村、企業(yè)或園區(qū)對(duì)周邊村莊予以建制兼并。條件具備的，建制村、自然村都取消。如不具備一步到位的條件，可以暫時(shí)保留自然村，取消建制村。江蘇省華西村用“一分五統(tǒng)”（村企分開；經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一管理，干部統(tǒng)一使用，勞動(dòng)力在同等條件下統(tǒng)一安排，福利統(tǒng)一發(fā)放，村建統(tǒng)一規(guī)劃）模式，先后兼并周圍16個(gè)建制村，擴(kuò)張為一個(gè)總面積33平方公里，人口3萬人的超級(jí)村莊。

搬遷式。將邊遠(yuǎn)山區(qū)的貧困村建制遷至自然條件和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的地方，不僅能為國(guó)家節(jié)省大量的扶貧資金，而且能在短期內(nèi)迅速改變這些村莊農(nóng)民的生活狀況，收到事半功倍的效果。前幾年，山東省淄博市博山區(qū)對(duì)地處邊遠(yuǎn)、生存條件極差的山區(qū)小村、弱村實(shí)施整村搬遷，并入城郊或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地的大村、強(qiáng)村，共遷移24個(gè)村近6000人。

掛靠式。建制村、自然村都保留，黨組織并入一個(gè)中心村、企業(yè)、社區(qū)或者園區(qū)，接受其輻射與帶動(dòng)，條件成熟后再兼并村莊。山東省龍口市后隋村曾經(jīng)常出現(xiàn)斗毆、賭博、上訪事件，掛靠南山集團(tuán)后，村黨支部劃歸南山集團(tuán)黨委領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立核算。南山集團(tuán)對(duì)后隋村實(shí)行統(tǒng)一管理，并安排該村大部分勞動(dòng)力到南山集團(tuán)就業(yè)，后隋村很快發(fā)生了巨大變化。

歸并式。撤銷原有幾個(gè)村莊，然后按照對(duì)等的原則，組建成新的建制村。或者多個(gè)村莊合并，成立居委會(huì)，實(shí)行社區(qū)化管理。如2003年，浙江省紹興縣將738個(gè)建制村歸并為359個(gè)，對(duì)無地村實(shí)行村改居，對(duì)失地農(nóng)民實(shí)行農(nóng)轉(zhuǎn)非，傳統(tǒng)村落向農(nóng)村新社區(qū)轉(zhuǎn)變。

聯(lián)合式。臨近企業(yè)和村莊或若干村莊維持原社區(qū)組織和管理體制暫時(shí)不變，組成松散型的區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體，成立更高一級(jí)的黨組織或者管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，通過合同、契約或其他方式實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、共同富裕。山東省諸城市推行農(nóng)村社區(qū)化管理與服務(wù)，臨近村莊依托中心村成立聯(lián)合黨總支，對(duì)各村行使協(xié)調(diào)、服務(wù)、指導(dǎo)職能，各村仍然具有獨(dú)立性和自主權(quán)，200多個(gè)社區(qū)全部成立聯(lián)合黨總支。

解體式。將一個(gè)建制村、自然村撤銷，所有村民以戶為單位，被分散安置到多個(gè)村莊、企業(yè)、社區(qū)或者園區(qū)。這種模式的特點(diǎn)是接收單位眾多，各單位承受的各方面壓力小。歷時(shí)10余年、涉及60多萬農(nóng)民、1700多個(gè)村莊的三峽移民工程大都實(shí)行解體式村莊撤并。

被撤并村莊與流向目標(biāo)集體資產(chǎn)融合模式選擇

各自獨(dú)立式。并村不并賬，即各自的資產(chǎn)、債務(wù)、財(cái)務(wù)保持不變，按照會(huì)計(jì)核算主體獨(dú)立設(shè)賬，實(shí)行分別管理。如2006年初，廣東省東莞市黃江鎮(zhèn)5個(gè)鄰近小村合并成田美社區(qū)后，各村經(jīng)濟(jì)關(guān)系不變，各村股份經(jīng)濟(jì)合作社獨(dú)立運(yùn)營(yíng)。新社區(qū)的建制管理費(fèi)用、公共事業(yè)和公共建設(shè)項(xiàng)目開支，由各股份經(jīng)濟(jì)合作社從集體股收益中按比例分擔(dān)，鎮(zhèn)財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)貼。

直接并賬式。如果被撤并村莊與所流向村莊、企業(yè)、社區(qū)、園區(qū)人均集體凈資產(chǎn)相對(duì)接近，可以實(shí)行無條件并賬；如果人均集體凈資產(chǎn)擁有量相差較大，可以實(shí)行有條件并賬，規(guī)定超額資產(chǎn)定向使用。如浙江上虞市建制村規(guī)模調(diào)整中，193個(gè)村因人均集體凈資產(chǎn)相對(duì)接近而直接并賬，415個(gè)村因人均集體凈資產(chǎn)擁有量相差較大而實(shí)行有條件并賬，超額資產(chǎn)用于原村區(qū)域范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，不搞資產(chǎn)平分到戶。

有分有合式。一個(gè)村莊撤并到其他村莊、企業(yè)、社區(qū)、園區(qū)后，實(shí)行老賬分開，新賬合并。2007年底，浙江海鹽縣合并后的建制村新建統(tǒng)一的公共開支集體賬戶，同時(shí)保留舊村集體賬戶；新賬建立后產(chǎn)生的所有收入全部入新賬；老賬除借款投資款本金回收外，財(cái)務(wù)管理只出不進(jìn)；老賬、新賬均對(duì)各自形成的債權(quán)債務(wù)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

股份合作式。被撤并村與所流向的村莊、企業(yè)、社區(qū)、園區(qū)按照現(xiàn)代企業(yè)制度，推進(jìn)集體資產(chǎn)的量化折股，組建股份公司。如位于城鄉(xiāng)結(jié)合部的北京市豐臺(tái)區(qū)王佐鎮(zhèn)，把18個(gè)建制村撤并為8個(gè)，同時(shí)按照“資產(chǎn)變股權(quán)、農(nóng)民作股東”的原則，推行集體經(jīng)濟(jì)股份制改造，在村級(jí)建立股份公司，加快了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化步伐。

合作補(bǔ)償式。被撤并村將集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)、園區(qū)，由企業(yè)、園區(qū)通過負(fù)責(zé)農(nóng)民就業(yè)安置、住房安排和生活最低保障等措施予以補(bǔ)償。如江蘇無錫市在撤村建居中，對(duì)被征地農(nóng)民基本生活保障實(shí)行市級(jí)統(tǒng)籌，在就業(yè)年齡段的人由政府交納社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，女40周歲、男50周歲以上的人統(tǒng)一納入政府保養(yǎng)，社保基金和保養(yǎng)費(fèi)主要來源于土地征用中的安置補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)。

變賣分配式。在提足村民社保資金、醫(yī)療補(bǔ)助資金及困難補(bǔ)助資金后，可以把被撤并村所有集體資產(chǎn)一次性集中處理，變賣成貨幣分配到個(gè)人。上海市對(duì)資產(chǎn)總額較小、無條件創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體的被撤并村，允許用貨幣形式將集體資產(chǎn)兌現(xiàn)到人，收效良好。