淺析新疆煤炭資源法制現狀

［摘要］新疆擁有豐富的煤炭資源，近年來，國家也將新疆煤炭資源的儲備地位轉變為戰略地位。新疆擁有相對完善的煤炭資源法制，但是在法律規章體系中僅重視資源開發秩序的建立和維護，忽視了對資源的保護。

［關鍵詞］新疆；煤炭資源；法制現狀

［中圖分類號］D922.6 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1005-3115（2011）08-0116-02

一、新疆煤炭資源開發的法律體系現狀

我國的煤炭法律體系是一個以法律為依據，以行政法規、部門規章為主體，以地方立法為基石的局面。整個煤炭資源部門的立法數量繁多、內容龐雜。對于煤炭資源的法律法規，主要體現在四個制度上——煤炭資源產權制度、煤炭資源有償使用制度、煤炭礦區環境保護制度以及煤炭資源行政立法體制。新疆也在國家煤炭法體系下，結合本地區的特殊性，制定了以《新疆維吾爾自治區礦產資源管理條例》、《新疆維吾爾自治區實施〈中華人民共和國煤炭法〉辦法》為龍頭，其他他系列相關地方性法規、規章相配套的相對完整的開發煤炭的礦產資源法律體系。這一體系主要體現出以下特點：

（一）注重政策指導

《新疆維吾爾自治區實施<中華人民共和國煤炭法>辦法》以《煤炭法》立法和《新疆維吾爾自治區礦產資源管理條例》為指導原則，制定該辦法主要目的是：合理開發利用和保護煤炭資源；規范煤炭生產、經營活動；促進和保障煤炭行業的發展。

（二）重視煤炭與經濟開發的關系，重視煤炭勘探

新疆煤炭資源開發的立法，是對煤炭開發與經濟利益的規范性調整、制約和保障。為了發展實施優勢資源轉換戰略的要求提供堅實的基礎保證，使新疆的煤炭資源轉變為經濟優勢，重視煤炭勘探程度，擴大煤炭的資源量，使其有效的統籌規劃、有序開發。

（三）注重安全生產事故

自治區旅行的措施加強對煤礦安全生產管理，保護煤礦職工，強調以人為本，安全第一。同時明確了統一領導、分級負責，加重了領導的責任。做到了積極推進礦區采用先進技術，增強應急救援能力，貫徹落實“安全第一，預防為主”的方針，堅持事故災難應急與預防工作相結合。

（四）注重提高技術，以提高經濟效益手段來保護煤炭資源

自治區以行政文件下發的通知、決定等，都體現出國家發改委公布的《煤炭工業發展“十一五”規劃》中的“依靠科技、促進升級”原則，注重對煤炭資源的保護、開發，鼓勵和支持開采過程中先進的科學技術和科學管理。

（五）防治公害，保護環境

在新疆境內煤炭的生產、經營各項的有關規則中都明確指出開發利用煤炭資源，應當遵守有關環境保護的法律、法規，防治污染和其他公害，保護生態環境。

二、新疆煤炭資源的開發法律保障問題

通過以上分析可以看出，新疆煤炭立法者對煤炭行業的調整勘探、開發利用和保護礦產資源過程中的所有經濟關系提供了法律保障，但是依然存在問題是新疆的煤炭資源開發與相關的環境保護立法依舊缺乏地方化、特色化、具體化，忽視了本地的實際情況。新疆煤炭資源開發立法、執法滯后，究其原因，體現在以下幾個方面：

（一）新疆煤炭工業在全國資源開發中處境尷尬

相比新疆的煤炭工業，新疆的石油工業對石油勘探開發區生態環境保護規劃與污染防治對策積累了豐富的經驗，早在1995年就頒布了《新疆維吾爾自治區石油勘探開發環境管理辦法》。而新疆的煤炭資源開發與經過多年開發獲得了長足發展新疆石油工業而言，煤炭資源的開發和利用都還處于初期階段。所以迄今為止，新疆的地方法律法規都沒有加強對煤炭勘探開發環境的監督管理、嚴格控制新的污染、保護生態環境的有關法律、法規和規定，因此，應結合自治區實際，制定相應的《新疆維吾爾自治區煤炭開發環境管理辦法》。

（二）存在有法不依、執法不嚴現象

現實中地方的煤炭行政管理部門既是規章的制定者，又是執行者。所以在部門間容易出現責任不明確、制度不健全、管理不嚴格等問題，致使存在著一些有法不依、執法不嚴現象。為此，煤炭行政部門與環境保護部門應該在地方各管理部門建立明確的責任制度。新疆煤炭工業管理局是主管新疆煤炭行業的工作機構，雖然工作職責中有：貫徹執行國家有關發展煤炭工業的方針政策、法律、法規，結合自治區的實際，提出新疆發展煤炭工業的方針政策和地方性法規、規章和措施，并監督實施；負責《新疆維吾爾自治區實施(煤炭法)辦法》、《新疆維吾爾自治區實施鄉鎮煤礦管理條例的若干規定》的組織實施；依法整頓煤炭生產和經營秩序；關停違法開辦和經營及布局不合理的各類煤礦等。但其工作重點依然是加快煤炭資源的勘探開發工作、建立大型煤炭生產基地、推動新疆煤炭工業快速發展。對于要求煤炭開發中煤炭行業環境保護工作中，促進煤炭資源合理開發和綜合利用過于原則化，在執行過程中往往忽視了對煤炭開發的環境保護。

（三）沒有在法規、規章中體現可持續發展原則，缺乏對資源開發與生態環境的保護

即使是作為新疆煤炭資源管理的上位法、礦產資源管理基本法的《新疆維吾爾自治區礦產資源管理條例》中，其立法目的和主要內容都體現了大力發展礦業，用法律手段保障礦產資源的勘查、開發和保護工作有序的進行，政策上推行“誰勘探、誰開發、誰受益”和有償轉讓的方針。但是對資源開發和其生態保護卻沒有做出明確的規定，這樣容易造成開發中大量的浪費。

（四）沒有建立生態環境補償機制

2010年9月12日召開的環境保護部赴新疆專題調研座談會上，宣布了新疆將在煤炭資源開發領域建立生態環境補償機制。現在新疆僅有礦產資源補償費，為了適應社會的發展和市場化需求，從2009年開始新疆全面征收煤炭資源開發特別調節費，目的是為了正確理順國家礦產開發利益的分配關系，有效督促企業合理利用礦產資源，提高煤炭資源的利用水平，并有效制約煤礦超生產的能力，減少不必要的事故發生。然而目前我國法規、規章中對礦產資源開發的生態補償與礦產資源開發的經濟補償經常混淆。①

雖然現有一些以行政文件形式下發的通知、決定有對煤炭資源開發補償費用的內容，但都很原則化，對煤炭資源生態補償的補償主體（受償主體）、補償范圍、補償標準、補償的資金來源及補償方式都沒有明確規定。②

三、對新疆煤炭資源開發中環境問題的法律思考

（一）加強新疆地方性資源開發的立法

《中華人民共和國憲法》與《中華人民共和國立法法》規定：民族地區地方的人民代表大會有權依照當地民族的政治、經濟和文化特點，制定自治條例和單行條例。從這些法律基礎上可以看出，各民族自治地方的自治機關應當根據這些規定，制定地方性環境法規，完善環境法規體系，使當地的資源開發、生態保護有法可依。

在民族區域自治權的經濟綜合類中，有“管理和保護并優先合理開發利用本地方自然資源的自治權”和“有環境保護方面的自治權”兩方面內容。但新疆地方資源開發的法規中都僅強調了自然資源優先開發自主權，并使其成為重要的原則。立法中應該結合新疆特殊的區情，發揮主觀能動性，全面考慮礦產資源的區位生態環境，協調資源開發與環境保護之間的矛盾，協調經濟效益、生態效益與社會效益之間的問題，不能一味的只注重開發、招商引資的經濟效益，避免走先發展后治理，先破壞后修復的老路。

（二）盡快建立新疆煤炭資源開發的生態環境補償機制

在當前自然資源開發中，存在著產權關系不明確，產權結構不完整，缺乏對原住居民優先受惠權考慮的現狀。③新疆的煤炭資源四大礦區都主要分布在民族居住地區，都是經濟比較落后的地區。在對煤炭資源的開發利用過程中，往往造成了當地“富饒的貧困”，也破壞了當地的生態環境。為此，應當盡快建立新疆煤炭開發的生態利益補償制度，在調整利益分配中，應建立完善的對受損地區的生態、環境補償機制。同時要充分考慮到原住居民的基本利益，原住居民不僅承擔了開發礦產資源帶來的經濟損失，還有相應的環境損失，所以在資源開發的增值中，他們有權獲得補償并得到應有的利益分配。這對于改變當地的經濟結構，增加當地就業人口，增加財政收入，促進當地經濟發展都有深遠影響。④

（三）建立、健全有效的監督體制

第一，確立權、責、利的統一。目前，新疆不僅要強調立法，更要強調執法。環保法力度的薄弱，會使其污染行為得不到遏制。完善執法保障體系，確立法律與行政的權威性，確定政府監管部門的職責，建立環境與發展綜合決策機制。第二，樹立企業承擔綠色社會的責任制度，轉變公司責任理念，提升其環境競爭力。通過政策引導和罰賞制度使企業主動對環境公益盡力。當企業符合生態環境保護、可持續發展的要求時，企業可獲得相應的經濟利益；反之，企業會受到相應的經濟懲罰。以此刺激企業去采用更為經濟和成熟的資源開發技術，達到高效、低污染、低碳排放的標準，使其資源的合理開發和污染得到有效的控制。第三，提高當地居民的生態保護意識，加強公眾的參與程度，建立當地居民參與生態環境建設的激勵機制，讓居民積極、主動地維護自己的權益，監督侵害自身權利的企業。

［注釋］

①李冰、胡盾：《礦產資源開發的生態補償法律問題探析》，《晉中學院學報》，2008年第8期，第74～78頁。

②(3)劉建新、蒲春玲：《新疆在礦產資源開發中的利益補償問題探討》，《研究與探索》，2009年第2期，第5～8頁。

④宋才發：《民族區域自治制度的發展與完善——自治區自治條例研究》，人民出版社2008年版，第176頁。