落實高校法人制度 突破高教改革的瓶頸約束

高等教育改革內生性發展動力需要一定的制度支持，法人制度是高校獨立和自主發展的基礎制度安排。但歷經多年改革后，高校法人制度還停留在形式上，并沒有真正落實。完善高校法人制度，使其成為高校組織運轉中溝通內外與上下的根本機制，是進一步推進高校改革與發展的關鍵。

1924年，著名的霍桑試驗開創了管理理論和管理實踐的新階段。試驗結果發現，工人們因為被實驗者所關注而迸發出了幾倍于平時的工作效率，遠遠超過了科學家的預期。此后，行動者的主觀能動性，成為了管理思想和管理實踐都會予以充分關注的重要因素。在我國30多年的高等教育改革過程中，國家的高等教育改革政策不僅沒有忽視這個重要的因素，而且還一直將“擴大高校自主權”，作為高等教育改革的關鍵環節。但主觀上的重視，并不能必然轉變為現實的行動及預期的結果。到目前為止，高校辦學自主權問題依然是制約高等教育發展的瓶頸。我們仍然需要探討阻礙高校辦學自主權落實的原因，尋求打破瓶頸約束的可行策略。

落實高校自主權：高度重視但效果不彰

事實上，改變政府與高校間的行政隸屬關系，使高校成為面向社會自主辦學的獨立組織，是政府實施自上而下改革的初衷之一，也一直受到政府的高度重視。改革以來，國家頒布的各種重要文件和法規中的相關表述便可以充分證明這一點。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》明確提出：“當前高等教育體制改革的關鍵，就是改變政府對高等學校統得過多的管理體制。在國家統一的教育方針和計劃的指導下，擴大高等學校的辦學自主權，加強高等學校同生產、科研和社會其他各方面的聯系，使高等學校具有主動適應經濟和社會發展需要的積極性和能力。”1993年的《中國教育改革和發展綱要》提出，“進一步擴大高校辦學自主權”“要按照政事分開的原則，通過立法，明確高等學校的權利和義務，使高等學校真正成為面向社會自主辦學的法人實體。”1998年的《面向21世紀教育振興行動計劃》提出，要落實《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》），“擴大高校辦學自主權”。1999年的《中共中央國務院關于深化教育改革，全面推進素質教育的決定》提出，“切實落實和擴大高等學校的辦學自主權”。1999年生效的《高等教育法》第七條規定，高校要“依法自主辦學”，第三十條規定，“高等學校自批準設立之日起取得法人資格”，并進一步規定了學校法人的教育行動權限。2010年的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《教育發展規劃綱要》）同樣提出，“推進政校分開、管辦分離”“落實和擴大學校辦學自主權”。

客觀而言，上述國家重要教育改革文件對高校自主權的反復強化，確實驗證了國家政策對落實高校辦學自主權的高度重視和不懈努力。但與此同時，這些重要文件對落實高校辦學自主權問題一再重復地提出，也不禁會促使我們產生某些相關的聯想和追問：為什么高校辦學自主權的落實過程，歷經20多年還沒有完成？就算我們采用的是漸進式的改革方式，這樣的改革速度也與整個國家的發展速度難以匹配。進而言之，在《高等教育法》已經明確規定了高校辦學自主權的權限后，改革文件還不斷重申擴大高校辦學自主權問題，反而讓人產生這樣的疑惑，即高校辦學自主權擴大到什么程度，有否穩定的權限邊界，這個邊界是由法律界定還是由管理層來規定？因為在解讀這些政策文件時，我們會發現隨著不同時期政府工作重心的不同，管理層出臺的各種文件對落實高校辦學自主權的重視是一致的，但在闡述時所指涉的內容是有所不同的。

將對上述重要政策文件的解讀，與對高等教育改革與高校辦學實踐的觀察相結合，人們不難得出如下判斷：在歷經20多年擴大高校辦學自主權的改革中，雖然《高等教育法》確立了高校的獨立法人地位，但現實中我國高校自主辦學權利依然微弱和不穩定。以至于有學者會認為：“從某種意義上說，中國只有一所大學，那就是‘教育部大學’，其他所有的所謂大學，都不過是這所大學的分部和分校。”此判斷雖有些過激，卻也揭示了高校獨立性缺失的現實。20多年的高等教育改革過程，尚不能完成高校自主辦學制度的建設，究其原因，是受制于高等教育計劃管理制度的路徑依賴，以及管理層的某些認識誤區。

政府需要反思：轉變觀念且調整路徑

改革之前，我國的高等教育運行機制，是自上而下進行計劃并統一指揮的活動體系。在這個社會活動系統中，學校作為教育計劃的執行者，沒有主體意志表達的機會和空間，其結果就是高等教育活動主體—高校組織—整體地喪失了辦學的能動性和責任感。基于這樣的現實，國家將擴大和落實高校辦學自主權、調動其實施教育活動的積極性作為改革的突破口，在方向上是非常正確的選擇。然而，在采取什么措施才能讓高校辦學自主權得到真正的落實這個問題上，政府的舉措是矛盾的，因而致使這個改革的瓶頸久攻不克。

政府在建構高校辦學自主權方面持續努力所取得的成果，被措施選擇中頑固的路徑依賴所消解。我們說政府在高校辦學自主權建構方面的措施存在矛盾，是因為政府選擇了通過高等教育立法，來確立和規范高校辦學自主權這一正確的途徑，但同時，又不停地在加強行政權力對高校運行的直接控制和影響。在全國統招等原有計劃管理措施沒有得到根本改變的同時，高校擴招、“211工程”“985工程”“百千萬人才工程”“精品教材計劃”、重點學科項目等重大舉措，無一不在強化政府管理對高校方方面面的直接指揮。學校的發展目標應是學校基于自身實力和環境情況自主選擇的長遠規劃。但是，“211工程”和“985工程”這類政府主導的項目，既為入選學校定了調，也為非入選學校限定了努力的方向—躋身“211工程”“985工程”或者所謂的“一流大學”行列。

從改革之初提出“簡政放權”，到由《高等教育法》確定高校的獨立法人地位，再到最新的《教育發展規劃綱要》，“高校自主權”概念在政府的各種文件中已經“旅行”了20多年。之所以說是文字“旅行”，是因為即使1999年《高等教育法》生效10多年之后的今天，《教育發展規劃綱要》仍在考慮擴大和落實高校辦學自主權，就證明我們的高校實質上依然沒有自主辦學的權力，依然不是獨立的法人實體。從《國務院辦公廳關于開展國家教育體制改革試點的通知》可以看到，政府落實中長期發展規劃的行動是非常具體和有力的，明確地規定了哪些高校要落實高校辦學自主權，哪些高校要試點創新型人才的培養，哪些高校要進行內部治理結構的改革，哪些高校要做基層學術組織及運行機制的改革，哪些高校要進行研究生培養模式的改革等。

然而，在了解了這些全面具體的改革試點安排后，就《教育發展規劃綱要》中提出“政校分開，管辦分離和落實高校自主權”的目標能否實現，筆者并沒有產生樂觀的預期。因為這些改革措施依然沒有將高校作為獨立法人來對待，在改革目標與改革措施之間存在著明顯的邏輯矛盾，試點高校按照指令完成規定改革動作的過程中，能夠鍛煉出面向社會自主辦學的能力嗎？

長期以來，政府已經習慣了自上而下地推動高等教育系統的變革與發展。尤其在形成了“一抓就死，一放就亂”的管理經驗之后，政府的放權似乎更加謹慎。以高校自主招生改革為例，全國統招制度已經不適應教育發展的現實，在給整個教育體系帶來很多問題的同時，也招致尖銳的社會詬病，這種制度的改革是在所難免的。但自2003年至今，也只有不到100所高校獲得了自主招生資格，而且在必須滿足相關規定的基礎上，自主招生的數量也不過只占學校當年招生比例的5％。盡管從體制改革角度看，這已是艱難的破冰之旅，但從概率論的角度看，5％是個不會影響本質的變化量。

在“求穩”意愿的影響下，政府總是希望能夠手把手地教會高校獨立辦學。但事與愿違，總是按照政府指令行事，高校的自主能力也就難以成熟起來，再加上宏觀秩序規則不完善，一旦放松管制，總有些缺乏自我約束力的學校會觸犯到某些紅線。抓與放的平衡難道真是一道無解的方程嗎？依筆者的理解，之所以“一放就亂”，恰恰是因為高校沒有形成自我負責的法人角色，缺乏在開放的環境中自我約束的能力。而“一抓就死”是與法人制度相關的另外一個問題沒有解決，即政府如何為高校法人教育活動制定規范和建立良好的宏觀秩序。所以，政府需要轉變管理理念，改變管理策略。

建構高校法人制度：上下溝通與內外平衡

擴大高校辦學自主權，是教育行動權力由集中到分散的過程。“改變社會行動權力過度集中于政府的局面，普遍和通用的解決方案是分權，正如環境不同，分權的根本動機也會不同一樣，分權形式的不同也會形成不同的制度變化”。政府提出擴大高校辦學自主權的主要目標，在于提升高等教育辦學機構的教育積極性與活動效率，讓計劃經濟時代形成的自上而下聯系起來的封閉系統具有一定的開放性，讓系統中的行動主體，能夠直接面向社會，自主選擇自己的辦學目標和辦學模式。

獨立法人制度是高校自主辦學機制得以運行的核心制度安排。高校法人制度不落實，高等教育管理體制的重構和高等教育發展模式的轉型，就缺少可行性的制度支持。盡管《高等教育法》已經規定，高校一經批準就是獨立法人實體，但迄今為止，高校法人制度更多的是形式上的存在，大學校長的法人代表身份是最為典型的表現。事實上，政府與高校間傳統上形成的隸屬關系，需要建立與法人制度相關的一系列制度規范，如法人辦學權責規范、法人產權規范和法人內部治理規范等，才能得到破解和重新界定。有了這些明確的制度規則，我們才能廓清政府與學校之間各自的權力邊界和行動領域。歷史經驗證明，僅由自上而下路徑所形成的高等教育運行規則，對于高校間不平衡的發展水平和多樣化的內外環境，并非具有與政府權威性相一致的適用性。在高等教育系統逐漸開放的情況下，我們更需獨立的高校組織能夠從自身需要和自身環境出發，創造出一些行之有效的教育活動規則，讓這些哈耶克所謂的“自發秩序”與政府建立的宏觀調控規則之間形成穩定的平衡。高校法人制度，恰是這種平衡的制度基礎。

高等教育哲學揭示了高等教育發展的兩種力量，即政治力量和知識力量。高等教育組織理論提出了制約高等教育系統演進的3種驅動因素，即學術、政府和市場。但不論是三分法還是兩分法，其前提都是高校本身是具有社會選擇能力的獨立法人實體，或者說高校法人制度是高等教育系統分化與整合的基礎。如果從制度視角來看，高等教育發展的影響因素，均可以概括為內部和外部兩種不同類型，而高校法人制度則是實現內外溝通與整合的橋梁。

除了建立必要的法人制度規范外，我們還需從實踐層面尊重和執行這些規范。法人制度約束的不僅是學校，而且還有高等教育系統的各級領導，或者說是各級政府。面對高校法人制度，政府要轉變職能和角色，專注于系統目標的制定、系統規則的建設與維護，以及系統健康運行的信息服務等職能，而不再對高校組織的內部運作下達指令。政府的各種特殊需求，更多的應該以激勵性政策的形式出現，引導學校法人作出自覺與自愿的選擇，在高校與政府之間建立起良性的互動關系。自選動作比規定動作更能調動學校的教育潛力和發展動力，如果能夠將《教育發展規劃綱要》中的改革內容設計成政府資助的自選項目，通過一定的程序競爭獲得，高校的自主性在得到尊重的同時也能得到提升。因為，無論是政府還是高校，都是理性的策略決策者，都是根據規則和可以預知的結果行事。所以，若希望通過改革而形成一個平衡高效的高等教育系統，必要的規則、行動者的獨立性和所有行動者對規則的尊重與遵守都是不可或缺的。

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（作者單位：北京師范大學教育學部高等教育研究所）

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