政府信息公開制度創(chuàng)新困境的內(nèi)在機(jī)理探究

* 本文系國家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共事件的政府協(xié)調(diào)研究”（08＆ZD010）、蘇州大學(xué)國家“211工程”三期重點(diǎn)學(xué)科建設(shè)項(xiàng)目“生態(tài)型區(qū)域（蘇南）經(jīng)濟(jì)與社會(huì)治理研究”的中間成果。

摘要：統(tǒng)治者的有限理性效應(yīng)、同構(gòu)學(xué)習(xí)效應(yīng)和規(guī)模成本效應(yīng)等三種自我強(qiáng)化機(jī)制所形成的正式制度路徑依賴，意識(shí)形態(tài)剛性、集團(tuán)利益沖突和適應(yīng)性預(yù)期等三種自我強(qiáng)化機(jī)制形成的非正式制度路徑依賴的雙重“鎖定”，以及多元利益主體的互動(dòng)博弈都引致了政府信息公開制度創(chuàng)新的內(nèi)在困境。面對(duì)紛繁復(fù)雜的信息輸入，政府需明確信息管理主體及其權(quán)力邊界，形成對(duì)公共需求變化的敏感性和快速反應(yīng)機(jī)制，從而打破導(dǎo)致制度僵化與制度惰性的路徑鎖定，形成制度創(chuàng)新的自由裁量空間。同時(shí)，需不斷創(chuàng)新政府短效推動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制，用司法效力作為法制長(zhǎng)效推動(dòng)的審查標(biāo)準(zhǔn)，促使政府信息公開制度創(chuàng)新切實(shí)滿足和保障公民知情權(quán)。

關(guān)鍵詞：政府信息公開；路徑依賴；博弈；創(chuàng)新困境

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào)：１００３－８５４Ｘ（２０11）08－０065－０5

一、問題及立論的提出

伴隨信息化而至的人們?nèi)粘Ｉ钅Ｊ降木W(wǎng)絡(luò)化和電子化使政府面臨極為復(fù)雜的治理生態(tài)，政府信息公開 ① 成為政府有效梳理復(fù)雜治理信息，實(shí)現(xiàn)有效治理行為輸出的關(guān)鍵。近年來，政府信息公開硬件技術(shù)設(shè)施的超常規(guī)配置反而凸顯了政府信息公開軟件技術(shù)——制度文本形態(tài)、制度意識(shí)形態(tài)、制度行為形態(tài)的乏力和滯后，即政府信息公開制度創(chuàng)新困境。根據(jù)制度變遷理論，政府信息公開制度創(chuàng)新的過程實(shí)質(zhì)上就是政府、媒體和公眾基于自身利益最大化的理性考慮進(jìn)行反復(fù)博弈的過程。其中，政府、媒體和公眾是制度創(chuàng)新的三個(gè)主體，三個(gè)主體之間的多重博弈策略與行為是制度變遷動(dòng)力與阻力的根源，動(dòng)力與阻力的交互作用決定了制度變遷的進(jìn)程和結(jié)果。在這一反復(fù)博弈過程中，一方面，政府追求自身理性最大化，即通過一定程度和范圍的政務(wù)事件公開和“抽象”的電子政府形象來降低交易費(fèi)用約束和競(jìng)爭(zhēng)約束，從而盡可能維持政權(quán)的穩(wěn)定性。另一方面，對(duì)于在以市場(chǎng)為導(dǎo)向的經(jīng)營體制下追求利益最大化的媒體來說，它們既不想也沒有應(yīng)有的能力去承擔(dān)制度創(chuàng)新的成本，更有“搭便車”② 的行為來適應(yīng)媒體市場(chǎng)的瞬息萬變，而處于信息弱勢(shì)的“散沙狀”的公眾更難以將強(qiáng)烈的制度需求愿望轉(zhuǎn)化為制度創(chuàng)新的集體行動(dòng)。在市場(chǎng)取向的制度創(chuàng)新的博弈過程中，如果博弈的局中人僅僅為政府和公眾兩個(gè)節(jié)點(diǎn)，那么在信息公開的制度需求上就難以實(shí)現(xiàn)潛在的帕累托最優(yōu) ③ 和正和博弈 ④ 局面，市場(chǎng)取向的制度變遷進(jìn)程將是緩慢的，甚至出現(xiàn)集體非理性結(jié)果，即納什均衡⑤。理智的政府渴望有一個(gè)低成本的信息傳遞中介（即政府的喉舌）在確保社會(huì)整體穩(wěn)定的前提下，有計(jì)劃地進(jìn)行信息公開的制度供給，公眾也渴求有一個(gè)廉價(jià)而較強(qiáng)勢(shì)的能夠代表他們制度創(chuàng)新需求的集體行動(dòng)組織，而媒體在信息公開制度改革中恰恰契合了上述兩者關(guān)于制度創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)需要。

鑒于此，媒體在信息公開制度供給和需求中難以做到“平衡報(bào)道”⑥。媒體在政府的制度供給的信息傳遞過程中種種管制與反管制的雙雙失當(dāng)，在公眾的制度需求中過度滿足受眾知情權(quán)而催化出極端“民粹主義”報(bào)道，形成了所謂的“報(bào)道困境”，這正是政府信息公開制度創(chuàng)新困境的縮影之一。將縮影放大分析其內(nèi)在機(jī)理，顯然政府信息公開制度在面臨不斷增大的公眾的制度需求時(shí)無法通過其系統(tǒng)的自適應(yīng)來滿足，譬如公眾不滿足于關(guān)于地震災(zāi)情受災(zāi)情狀的簡(jiǎn)單圖片報(bào)道，更想得知政府地震預(yù)報(bào)和應(yīng)對(duì)的一整套流程等政府信息。于是，政府信息公開制度的創(chuàng)新路徑有可能滲入不確定因素和原有制度中的錯(cuò)誤因素，對(duì)現(xiàn)存制度安排存在一定程度的依賴關(guān)系，“隨著以特定制度為基礎(chǔ)的契約的盛行，原有流程將減少不確定性，降低交易成本，從而自我強(qiáng)化而持續(xù)下去，或是良性循環(huán)，或是鎖定在某種無效率的狀態(tài)下”⑦，而一旦進(jìn)入無效率的鎖定狀態(tài)，意味著將付出更多的創(chuàng)新成本，形成靜態(tài)的政府信息公開制度創(chuàng)新困境。

二、政府信息公開制度創(chuàng)新困境的內(nèi)在機(jī)理之一：路徑依賴

在人類社會(huì)的互動(dòng)過程中，由于信息資源擁有的不完全以及分配的非均等化，每個(gè)人在社會(huì)選擇中處理、組織以及利用信息時(shí)均存在一定的心智能力上的局限，而“人的這種心智能力與辨識(shí)環(huán)境時(shí)的不確定性結(jié)合在一起，便演化出旨在簡(jiǎn)化處理過程的規(guī)則和程序，由此而形成的制度框架則通過結(jié)構(gòu)化（structuring）人們的互動(dòng)，限制了行為人的選擇集合，結(jié)果便形成了各種不同的制度，產(chǎn)生了人類社會(huì)變遷中的路徑依賴（path dependence）⑧ 和鎖入（lock-in）效應(yīng)等等。”⑨ 每一種政府行事準(zhǔn)則（codes of conduct）、行為規(guī)范（norms of behavior）以及慣例（conventions）都是與政府原有體制深深“嵌套”在一起，密切相關(guān)、共生共存的，譬如多年來的慣性做法使政府信息不公開已經(jīng)“合法”制度化，即以不公開為原則，公開為例外。多數(shù)官員的固定思維仍是認(rèn)為政府信息公開就是影響社會(huì)穩(wěn)定，破壞黨和政府的“面子”。正因?yàn)檫@種相互協(xié)調(diào)的制度效應(yīng)會(huì)使人們強(qiáng)化對(duì)現(xiàn)在制度的依賴，而不愿意主動(dòng)去創(chuàng)新原有制度安排，在創(chuàng)新中受到原有機(jī)制的潛移默化的影響，從而形成了正式制度和非正式制度的路徑依賴。

（一）正式制度的路徑依賴

按照諾斯的理解，“正式制度包括政治（和司法）規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則和契約。這些不同層次的規(guī)則——從憲法到成文法、普通法，到具體的內(nèi)部章程，再到個(gè)人契約——界定了約束，從一般性規(guī)則直到特別的界定”⑩。《政府信息公開條例》的實(shí)施體現(xiàn)的是用“法”的形式認(rèn)可了一種新觀念，但“觀念法”制定僅僅意味著開創(chuàng)了一種制度的可能，而不是一種制度的立刻被良好執(zhí)行，更不是一種制度的完善。在統(tǒng)治者的有限理性效應(yīng)、同構(gòu)學(xué)習(xí)效應(yīng)以及規(guī)模成本效應(yīng)等三種自我強(qiáng)化機(jī)制下，政府“按部就班”地走進(jìn)了信息公開的正式制度路徑依賴。

1． 統(tǒng)治者的有限理性效應(yīng)。“由于他（統(tǒng)治者）的有限理性和認(rèn)識(shí)、了解制度不均衡以及設(shè)計(jì)、設(shè)立制度安排所需信息的復(fù)雜性，他仍然還是不能矯正安排的供給不足。”?輥?輯?訛 對(duì)于政府信息公開這樣一種新的制度安排而言，政府的理性畢竟是有限的，對(duì)于政府信息公開的定位以及走向進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)難免力不從心，從而導(dǎo)致諸多制度障礙。一方面，主動(dòng)公開、依申請(qǐng)公開的數(shù)量仍然偏少，導(dǎo)致制度應(yīng)用不足，產(chǎn)生“制度閑置風(fēng)險(xiǎn)”?輥?輰?訛。主動(dòng)公開數(shù)量少，且內(nèi)容避重就輕：重形式、數(shù)量，輕內(nèi)容、質(zhì)量，只是“停留在公開辦事制度與辦事程序上……諸如政府招待費(fèi)支出、公務(wù)用車、征地、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面的信息，都很難公開”?輥?輱?訛。依申請(qǐng)公開的數(shù)量偏少，首先就表現(xiàn)為社會(huì)公眾申請(qǐng)的數(shù)量少，社會(huì)參與度不高。即使參與也因?yàn)槌绦驈?fù)雜、障礙重重，從不好用最后變?yōu)椴桓矣谩Ａ硪环矫妫贫葘?shí)施時(shí)細(xì)則和解釋的缺乏導(dǎo)致信息公開范圍不清晰，實(shí)施中在什么是可以公開的和什么是應(yīng)當(dāng)公開的問題上進(jìn)退失據(jù)。不確定性法律概念的存在與條例的抽象性特征使得在實(shí)際操作中的邊界與標(biāo)準(zhǔn)有點(diǎn)難以把握。例如，一項(xiàng)“政府信息是可以公開的，但是并沒有法律規(guī)定該項(xiàng)信息是應(yīng)當(dāng)公開的，因?yàn)樾姓?fù)議機(jī)關(guān)或者法院對(duì)行政機(jī)關(guān)課以額外的法律義務(wù)缺乏法律依據(jù)”?輥?輲?訛。

2． 同構(gòu)學(xué)習(xí)效應(yīng)。許多地方政府在制度創(chuàng)新中“等待中央政府或者其他地方政府能有所創(chuàng)新和突破，自己可以坐享其成，而不用承擔(dān)創(chuàng)新的費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)”?輥?輳?訛。在政府信息公開的現(xiàn)行體制下，政府進(jìn)行制度設(shè)計(jì)與安排需要付出多種成本。?輥?輴?訛 如果既想得到相應(yīng)收益而又不想付出相應(yīng)的制度變遷成本，“搭便車”行為就成為一種“流行”。這種“流行”直觀體現(xiàn)在政府信息公開同構(gòu)系數(shù)偏高——公開的內(nèi)容和形式嚴(yán)重趨同。例如在中央政府強(qiáng)制性制度變遷的排斥效應(yīng)下，各地地方政府大搞電子政務(wù)政績(jī)工程：政府政績(jī)、政策指令、形象宣揚(yáng)過多地充塞了公眾的視聽，而公眾渴望了解的敏感信息則絕跡于公眾的感知。

3． 規(guī)模成本效應(yīng)。政府設(shè)計(jì)信息公開制度需要大量的初始成本，而隨著這項(xiàng)制度的推廣，大量的追加成本和配套成本將拖累和降低政府制度創(chuàng)新的能力和意愿。政府首先需要付出大量的主動(dòng)公開成本：從外部社會(huì)分層下的多元利益格局以及內(nèi)部政府層級(jí)、部門間的多樣利益訴求獲取信息。其次是需要付出依申請(qǐng)公開成本。政府信息十分龐雜，為滿足公眾的不同需求必然要進(jìn)行信息的加工、整理和匯總工作，這又需付出巨大的追加成本。盡管非常重要，正式制度的路徑依賴也只是政府信息公開制度創(chuàng)新困境原因的一部分，而普遍存在于制度創(chuàng)新困境的則是非正式制度的路徑依賴。

（二）非正式制度的路徑依賴

諾斯認(rèn)為，非正式制度是人們的行事準(zhǔn)則、行為規(guī)范以及慣例下的“信念（beliefs）、認(rèn)知（cognition）、心智構(gòu)念（mental constructs）和意向性（intentionality）”?輥?輵?訛。制度框架中正式制度的確立將會(huì)導(dǎo)致大量與之相適應(yīng)的非正式制度的產(chǎn)生，從而形成對(duì)正式制度的補(bǔ)充并且延伸到具體應(yīng)用中。政府信息公開制度創(chuàng)新必然要打破原有的信息制度均衡，既得利益群體在變遷中的舊有制度意識(shí)形態(tài)——傳統(tǒng)專制意識(shí)、信息獨(dú)享意識(shí)和自我保護(hù)意識(shí)下為維持原有的制度均衡必然會(huì)對(duì)制度創(chuàng)新形成反向推動(dòng)，具體體現(xiàn)為意識(shí)形態(tài)剛性、集團(tuán)利益沖突和適應(yīng)性預(yù)期等三種自我強(qiáng)化機(jī)制形成的非正式制度路徑依賴。

1． 意識(shí)形態(tài)剛性。“隨著制度不均衡的出現(xiàn)，意識(shí)形態(tài)和現(xiàn)實(shí)之間的縫隙在增長(zhǎng)。然而，為了恢復(fù)均衡而強(qiáng)制推行新制度安排并改變?cè)瓉淼囊庾R(shí)形態(tài)，很可能會(huì)傷害統(tǒng)治者權(quán)威的合法性。”?輥?輶?訛 有些地方政府在“民可使由之，不可使知之”，“法藏官府，威嚴(yán)莫測(cè)”等傳統(tǒng)專制觀念下往往是擁有信息而不公開信息，從而極有可能導(dǎo)致腐敗盛行的局面。而在對(duì)政府信息公開制度創(chuàng)新的安排上則采取“上有政策，下有對(duì)策”的做法，或拖或瞞或只做表面文章，而沒有實(shí)際行動(dòng)。

2． 集團(tuán)利益沖突。“在特定情況下，行政管理機(jī)構(gòu)就有可能變成維護(hù)行業(yè)利益甚至個(gè)人利益的特殊集團(tuán)”?輥?輷?訛。一方面，目前我國的政府機(jī)構(gòu)無論在橫向部門之間或者縱向?qū)蛹?jí)之間，信息的傳遞與共享仍然不夠順暢，這除了硬件技術(shù)限制之外，很大程度上是由于部門狹隘的信息獨(dú)享觀念導(dǎo)致的。我國推行的各種形式的信息公開往往各自為政，彼此之間缺少統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性以及全盤規(guī)劃和部署，而信息資源平臺(tái)的共享不力和重復(fù)建設(shè)，都導(dǎo)致了信息建設(shè)與信息共享的成本不斷攀升，極大地浪費(fèi)了政府的各項(xiàng)資源。另一方面，一些政府為了掩蓋其政策失誤，隱匿政策實(shí)施結(jié)果信息的“自利性”遠(yuǎn)勝過私人機(jī)構(gòu)。在中央政府因信息獲取成本過高導(dǎo)致監(jiān)督失位的局面下，地方政府這種掩蓋信息的策略必然獲得較高的“收益”，引致地方政府不惜代價(jià)隱匿本應(yīng)公開的信息，人為制造出形形色色的形象工程、政績(jī)工程。

3． 適應(yīng)性預(yù)期。政府在信息公開制度創(chuàng)新之前，會(huì)對(duì)現(xiàn)行的公開制度有一個(gè)基本預(yù)期并形成相應(yīng)的知識(shí)儲(chǔ)備。如果對(duì)于信息公開制度創(chuàng)新的相關(guān)問題缺乏相應(yīng)的系統(tǒng)而深入的新知識(shí)儲(chǔ)備，在面對(duì)信息公開制度創(chuàng)新的未知的巨大風(fēng)險(xiǎn)和成本時(shí)，政府會(huì)“理性無知”地按照舊有的信息公開制度規(guī)則行事，進(jìn)而強(qiáng)化原有制度安排，形成對(duì)信息公開制度創(chuàng)新的強(qiáng)大阻礙。

因此，正式制度和非正式制度路徑依賴使得政府信息公開制度創(chuàng)新難以在制度內(nèi)部獲得突破，既得利益群體會(huì)持有一種消極、漠然甚至是抵制的態(tài)度，從而使創(chuàng)新努力最終趨于無效。無效下繼續(xù)創(chuàng)新會(huì)導(dǎo)致“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法的局面，進(jìn)而形成重制度建設(shè)、輕制度實(shí)施的格局，造成制度閑置和浪費(fèi)。如此惡性循環(huán)下去，最終信息公開制度創(chuàng)新將陷入路徑依賴?yán)Ь常i定在無效率的“偽創(chuàng)新”狀態(tài)。

三、政府信息公開制度創(chuàng)新困境的內(nèi)在機(jī)理之二：多元利益主體的互動(dòng)博弈

路徑依賴?yán)碚摰撵o態(tài)分析不足以明晰政府信息公開制度創(chuàng)新的內(nèi)在機(jī)理。須以博弈論為分析工具，對(duì)相關(guān)主體行為進(jìn)行動(dòng)態(tài)解讀，以探究其中蘊(yùn)藏的理性和邏輯。

（一）信息管制下的政府“強(qiáng)勢(shì)”與媒體“無奈”

麥克盧漢提出的“媒介即信息”形象地說明了媒介在信息傳播中的重要地位。傳媒之所以被美譽(yù)為第四種權(quán)力，關(guān)鍵在于它能及時(shí)地聚集和放大不同階層公眾的多元利益要求，起到對(duì)政府活動(dòng)的指引與監(jiān)督作用。毋庸諱言，完全享有報(bào)道自由的媒體是不存在的，國家權(quán)力介入和控制是必須的。但這種控制不能完全否定新聞媒體職業(yè)本身具備的行業(yè)特質(zhì)。實(shí)現(xiàn)相對(duì)自由的新聞報(bào)道既是新聞媒體本身的要求，更是政府的責(zé)任。問題的關(guān)鍵在于政府往往習(xí)慣于控制，而非合作基礎(chǔ)上的良性引導(dǎo)，對(duì)于負(fù)面性質(zhì)的新聞報(bào)道往往形成條件反射，即試圖把負(fù)面信息的影響控制到最小，習(xí)慣性地采用強(qiáng)勢(shì)的管制措施——捂、掖、藏、限，若依然壓制不住，則干脆下達(dá)“通知”直接封筆封鏡封聲。媒體基于自身復(fù)雜的利益考量，“打擦邊球”和“貓鼠游戲”般探政策底線成為其應(yīng)對(duì)政府管制反彈的理性博弈手段。在缺乏有效的互動(dòng)約束機(jī)制的條件下，政府的管制與媒體的反管制博弈無論是在理念還是在具體行為上都體現(xiàn)了“失當(dāng)”和“失范”的特性。這種特性的內(nèi)在作用必然引致互信度的持續(xù)“稀釋”和“流失”，終將形成雙輸甚至多輸?shù)慕Y(jié)果。由于擔(dān)心政府信息公開制度創(chuàng)新誘致公民欲求膨脹而平添政府公共服務(wù)壓力，促使舊制度的既得利益群體本能地締結(jié)起更加堅(jiān)固的“現(xiàn)狀聯(lián)盟”，這只能誘使媒體的思維方式滑向焦慮、偏激甚至極端而不是應(yīng)有的冷靜、理性。當(dāng)然，強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)持黨和政府對(duì)傳媒的領(lǐng)導(dǎo)無疑十分重要，但是這種領(lǐng)導(dǎo)本身就需要遵循信息傳播的客觀規(guī)律，而非控制和禁錮媒體的信息轉(zhuǎn)播功能。

（二）信息不對(duì)稱下的政府“妄為”與公眾“無為”

保障公民知情權(quán)是制定《政府信息公開條例》的主要?jiǎng)右颉５@一條例的踐行卻明顯表現(xiàn)出對(duì)根本目標(biāo)的偏離，即滿足公民知情權(quán)的目標(biāo)元素逐步淡化，輿論引導(dǎo)和國家管理元素逐步顯現(xiàn)。事實(shí)上，政府基本上壟斷了信息資源和發(fā)布渠道，這就很容易形成政府管理上的“妄為”形態(tài)。實(shí)現(xiàn)公眾利益最大化是政府追求的終極目標(biāo)，然而實(shí)際行動(dòng)中也夾雜著許多自身效用函數(shù)實(shí)現(xiàn)的愿景，控制政務(wù)信息就成為滿足自身利益最大化的重要手段之一。一方面，某些政府部門注重政績(jī)表現(xiàn)，刻意宣揚(yáng)政績(jī)?nèi)櫽诿瘢怨娨粫r(shí)的感激稱贊掩蓋自身實(shí)績(jī)的空虛。更有些政府部門及其工作人員把工作領(lǐng)域看作自己的“領(lǐng)地”，把自己所掌握的公共信息視為自己的私有財(cái)產(chǎn)和權(quán)力基礎(chǔ)，在公開信息的選擇上出現(xiàn)失當(dāng)，進(jìn)而利用信息壟斷進(jìn)行尋租。另一方面，政府的有限理性使其不能洞悉公眾需求變化的狀況與趨勢(shì)，而公民社會(huì)的“散沙狀”，公民個(gè)體特性的“原子性”使對(duì)政府系統(tǒng)的有效公共需求輸入因“集體行動(dòng)困境”而難以實(shí)現(xiàn)。多元利益結(jié)構(gòu)下的公民認(rèn)識(shí)分歧不可避免，公共需求的離散傾向加劇，對(duì)同一政府的政策法規(guī)和政務(wù)信息難以形成統(tǒng)一的認(rèn)知。況且，長(zhǎng)期以來政府金字塔般的組織結(jié)構(gòu)，迷宮似的行政運(yùn)作程序讓普通公眾采取敬而遠(yuǎn)之的態(tài)度，盡量避免與官府打交道，缺乏溝通和參與的意識(shí)。當(dāng)然，受到自身素質(zhì)的局限，公民選取信息和判斷信息真?zhèn)蔚哪芰σ卜浅Ｓ邢蕖Ａ硗猓畔⒓夹g(shù)發(fā)展和分布的不平衡性帶來的“數(shù)字鴻溝”也使部分地域的公眾沒有足夠的機(jī)會(huì)和能力去接受充足的政務(wù)信息。

四、結(jié)語

事實(shí)上，任何完美的制度均衡都是不存在的，制度非均衡才是一種常態(tài)。制度均衡的實(shí)現(xiàn)過程就是反復(fù)利益博弈下的更迭遞進(jìn)過程，在面對(duì)政府信息公開制度創(chuàng)新的靜態(tài)路徑依賴和動(dòng)態(tài)互動(dòng)博弈的雙重困境時(shí)，應(yīng)避免因創(chuàng)新“鎖定”而引致的制度滯后性?輦?輮?訛。面對(duì)紛繁復(fù)雜的信息輸入，政府需明確信息管理主體及其權(quán)力邊界，形成對(duì)公共需求變化的敏感性和快速反應(yīng)機(jī)制，從而打破導(dǎo)致制度僵化與制度惰性的路徑鎖定，形成制度創(chuàng)新的自由裁量空間。

政府既有變革的動(dòng)力，也有變革的阻力。在利益主體多元化的環(huán)境下，既得利益群體“圍追堵截”和失去耐心的公眾的不理解激發(fā)的“民粹主義”使得政府信息公開制度流于形式止于行動(dòng)，即便有了行動(dòng)也處于正式制度和非正式制度下的雙重路徑依賴。并且，政府信息公開理念的形成和嵌入、相關(guān)公開制度的設(shè)計(jì)和執(zhí)行在多元博弈下都難以一蹴而就，面臨這樣或那樣的問題。如何構(gòu)造一種動(dòng)力結(jié)構(gòu)顯然成為化解上述問題的關(guān)鍵。政府信息公開制度創(chuàng)新作為一種制度變遷，其結(jié)構(gòu)必然為強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷的結(jié)合，強(qiáng)制性制度變遷所產(chǎn)生的“排斥效應(yīng)”保證制度創(chuàng)新的時(shí)效性，而誘致性制度變遷所產(chǎn)生的“自發(fā)效應(yīng)”則保證了制度創(chuàng)新的持久性。政府信息公開制度創(chuàng)新的動(dòng)力則需要強(qiáng)制性制度變遷與誘致性制度變遷相互銜接和相互彌補(bǔ)。具體表現(xiàn)為，在時(shí)效性上由政府短效推動(dòng)，快速滿足政府信息公開創(chuàng)新的制度需求，實(shí)現(xiàn)制度發(fā)展的預(yù)期目標(biāo)以及降低權(quán)力博弈的制度成本，促使制度效用函數(shù)在受到阻礙而難以取得進(jìn)展時(shí)產(chǎn)生積極功能，消解被動(dòng)局面。而在持久性上則依靠法制的長(zhǎng)效推動(dòng)，將政府為主導(dǎo)的不斷的短效推動(dòng)轉(zhuǎn)換成以法制為主導(dǎo)的長(zhǎng)效推動(dòng)，使得政府信息公開制度的建設(shè)及應(yīng)用不斷深入，隨之產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值與社會(huì)價(jià)值不斷提升，形成的制度環(huán)境日趨成熟，不斷地將潛在效益轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)利益，形成多贏局面。然而，政府的長(zhǎng)效推動(dòng)模式正向演化趨勢(shì)并非永恒，制度供求更難以維持常態(tài)均衡，在模式化悖論下必將激發(fā)新一輪的政府信息公開制度創(chuàng)新，形成制度創(chuàng)新的良性循環(huán)和多元競(jìng)合。而在這種循環(huán)和競(jìng)合過程中，更需不斷創(chuàng)新政府短效推動(dòng)的監(jiān)督機(jī)制，用司法效力作為法制長(zhǎng)效推動(dòng)的審查標(biāo)準(zhǔn)，促使政府信息公開制度創(chuàng)新切實(shí)滿足和保障公民知情權(quán)，塑造出一個(gè)公開、透明、負(fù)責(zé)任和包容性的政府，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)的進(jìn)步。

注釋：

① 政府信息公開制度是指政府機(jī)構(gòu)通過多種方式，允許社會(huì)公眾依法利用各級(jí)政府部門所控制的信息。政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)中形成的信息資源具有全社會(huì)所有的公共屬性。凡與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)管理和公共服務(wù)相關(guān)的政府信息都應(yīng)當(dāng)予以公開，公民、法人和其他組織也可以提出申請(qǐng)，要求政府機(jī)關(guān)無償提供有關(guān)信息。政府作為社會(huì)管理者與公共服務(wù)的提供者，如何通過擁有的公共信息資源為社會(huì)服務(wù)并促進(jìn)其合理流動(dòng)和優(yōu)化配置，是社會(huì)公眾日益關(guān)注的問題。我國政府信息公開正在積極推進(jìn)中，社會(huì)公眾對(duì)政府信息公開的需求日益迫切。而綜觀中國目前政府信息公開的現(xiàn)狀，則存在著公開信息內(nèi)容少、信息傳播渠道少、信息反饋速度慢、監(jiān)督不力、缺少制度保證和法律保障、信息獲取成本高、行政干預(yù)大、大眾傳媒缺位、信息失真等問題。

② 所謂“搭便車”是指某些人或某些團(tuán)體在不付出任何代價(jià)（成本）的情況下從別人或社會(huì)獲得好處（收益）的行為。大量“搭便車”必然導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的低效，社會(huì)要保持創(chuàng)新的活力就需要不斷地進(jìn)行制度創(chuàng)新。詳見盧現(xiàn)祥《西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》（修訂版），中國發(fā)展出版社2003年版，第72頁。

③ 帕累托最優(yōu)是指，此時(shí)所考察的經(jīng)濟(jì)已不可能通過改變產(chǎn)品和資源的配置，在其他人（至少一個(gè)人）的效用水平至少不下降的情況下，使任何別人（至少一個(gè)人）的效用水平有所提高。詳見盧現(xiàn)祥《西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》（修訂版），中國發(fā)展出版社2003年版，第145頁。

④ 正和博弈是指博弈雙方的利益都有所增加，或者至少是一方的利益增加，而另一方的利益不受損害，因而整個(gè)社會(huì)的利益有所增加。

⑤ 納什均衡又稱非合作博弈均衡，指在一個(gè)博弈過程中，無論對(duì)方的策略選擇如何，當(dāng)事人一方都會(huì)選擇某個(gè)確定的策略，該策略被稱作支配性策略。如果兩個(gè)博弈的當(dāng)事人的策略組合分別構(gòu)成各自的支配性策略，那么這個(gè)組合就被定義為納什均衡。典型的例子就是“囚徒困境”。

⑥ 平衡報(bào)道是指媒體完全超脫于現(xiàn)實(shí)政治和社情民意，擁有客觀的報(bào)道立場(chǎng)和價(jià)值判斷，在信息制度的供給和需求之間保持平衡。

⑦ 金太軍、沈承誠：《區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新困境的內(nèi)在機(jī)理探究——基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的考量》，《中國行政管理》2007年第3期。

⑧ 在《理解經(jīng)濟(jì)變遷過程》一書中，諾思把“路徑依賴”簡(jiǎn)單地解釋為“從過去衍生而來的制度和信念影響目前的選擇”。制度變遷的路徑依賴類型有兩種：（1）路徑依賴Ⅰ。制度變遷軌跡一旦確定后，制度收益的外在性、相關(guān)組織的學(xué)習(xí)過程、協(xié)調(diào)效應(yīng)都會(huì)加強(qiáng)這一軌跡。這種具有適應(yīng)性的制度將促使相關(guān)組織在不確定性環(huán)境下，建立有效的反饋機(jī)制，從而有效識(shí)別和消除相對(duì)無效的選擇，并保護(hù)組織的產(chǎn)權(quán)，從而引致長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。（2）路徑依賴Ⅱ。一旦在起始階段帶來報(bào)酬遞增的制度，在不完全市場(chǎng)、組織無效的情況下，阻礙了生產(chǎn)活動(dòng)的發(fā)展，并會(huì)產(chǎn)生現(xiàn)在制度下的潛在獲利的組織和利益集團(tuán)，那么這些組織和利益集團(tuán)就缺乏進(jìn)一步投資的動(dòng)力，從而使這種無效的制度變遷的軌跡持續(xù)下去。這種制度只能鼓勵(lì)進(jìn)行簡(jiǎn)單的財(cái)富再分配，卻給生產(chǎn)活動(dòng)帶來較少的報(bào)酬。

⑨⑩?輥?輵?訛 韋森：《再評(píng)諾斯的制度變遷理論》，載道格拉斯·C·諾斯《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，杭行譯，韋森審校，格致出版社、上海三聯(lián)書店、上海人民出版社2008年版，第8、10、41頁。

?輥?輯?訛?輥?輶?訛?輥?輷?訛 林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷》，載R·科斯、A·阿爾欽、D·諾斯《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海三聯(lián)書店2002年版，第384-400頁。

?輥?輰?訛?輥?輱?訛 周漢華：《〈政府信息公開條例〉實(shí)施的問題與對(duì)策探討》，《中國行政管理》2009年第7期。

?輥?輲?訛 后向東：《服務(wù)型行政標(biāo)準(zhǔn)與司法審查標(biāo)準(zhǔn)——構(gòu)建我國政府信息公開范圍雙重標(biāo)準(zhǔn)的思考》，《中國行政管理》2010年第9期。

?輥?輳?訛 朱司賓、張明毫：《電子政務(wù)與制度創(chuàng)新》，《情報(bào)科學(xué)》2007年第3期。

?輥?輴?訛 龐小寧、李建欣：《服務(wù)型政府視域下政府信息公開的損益分析》，《社會(huì)主義研究》2009年第1期。

?輦?輮?訛 突出的表現(xiàn)是，《政府信息公開條例》的解釋細(xì)則不清楚，相關(guān)配套制度的“真空”和因信息公開化的要求驟增，官員言論多變且抵牾，一時(shí)呈現(xiàn)無序狀態(tài)。

作者簡(jiǎn)介：金太軍，男，1963年生，安徽全椒人，法學(xué)博士，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師，江蘇蘇州，215123；姚虎，男，1986年生，江蘇揚(yáng)中人，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生，江蘇蘇州，215123。

（責(zé)任編輯 劉龍伏）