中國老年服務政策的演進歷史與完善路徑

* 本文系國家社會科學基金青年項目“政府購買居家養老服務參與主體的行動邏輯研究”（項目編號：09CSH035）的階段性成果。

摘要：自2000年以來，中國各級政府出臺了一系列有關老年服務的政策，這些政策為推動老年服務事業的發展，維護家庭穩定和代際和諧，實現社會發展成果的共享起到了重要作用。但我們也應看到，中國的老年服務政策在涉及服務利益相關者的責任劃分、服務資源的分配、服務的運行機制等方面還存在諸多問題。為此，需要各級政府增加財政投入，重視資源分配中的公平與效率，轉變服務方式，加強政府與民間組織的合作，并將利益相關者的權責利納入法治化的軌道，從而保障老年服務業的可持續發展。

關鍵詞：老年服務政策；歷史；經驗；啟示

中圖分類號：C913.6 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００３－８５４Ｘ（２０11）08－０140－０5

在人口老齡化的時代，如何滿足不斷增長的老年服務需求，是繼養老保障、醫療保障之后，世界各國在養老領域中面臨的又一個難點問題。這一問題也必將成為各級政府工作的重要內容和學術界的重大課題。為了破解這一難題，德國、日本和美國都已建立起老年護理保險制度。在中國，中央政府已于2000年確立了發展老年服務事業的戰略構想：“建立以家庭養老為基礎、社區養老服務為依托、社會養老為補充的養老機制”。自此，各級政府對老年服務事業的重視程度明顯提高，老年服務政策出臺的頻率明顯加快，財政支持老年服務事業的力度明顯增強，這些都為完善老年服務政策體系和推動老年服務事業的發展作出了積極貢獻。但我們也應看到，還存在諸多制約老年服務事業進一步發展的政策問題，對于這些問題，學術界并未給以應有的重視和深入的分析，表現為有關老年服務政策的理論研究滯后于實踐的發展與需要，理論對老年服務政策實踐的指導作用還不明顯。有鑒于此，圍繞老年服務政策的核心議題，考察中國老年服務政策的歷史演進過程，總結業已積累的經驗和共識，發現存在的問題與不足，辨清老年服務政策發展的方向，可以為進一步完善老年服務政策體系和推進老年服務事業的發展提供一定的理論支持。

一、中國老年服務政策的歷史演進

中國老年服務政策在60多年的發展歷程中主要經歷了以下三個階段：

第一階段，20世紀50年代至70年代，這一階段中國的老年服務政策以倡導非正式照顧為主，輔之以低水平的救助和粗放式的機構養老服務為主要特征。這一特征與當時的中國百廢待興、物資匱乏、老年服務業正待起步有著密切的聯系。50年代初期，民政部門對城市中無家可歸、無依無靠、無生活來源的孤寡老人給予救濟性安置。如1949—1955年政府收養了10萬孤寡老人，1956年安置孤寡老人達5.3萬多人。① 與此同時，政府通過憲法、民法、婚姻法和繼承法等法規，明確規定了子女照料老人的責任和義務。除此之外，國營和集體企事業單位的工會組織定期慰問退休職工、發放救濟金、安排人照顧無助的老人②。在這一階段，雖然中國的老年服務政策還處于孕育階段，但公費醫療和勞保醫療支出的不斷增加還是給國家財政支出帶來了沉重的壓力。與此同時，國營和集體企事業單位的“單位福利”也制約了企事業單位的發展。如何減輕政府的財政壓力并幫助企事業單位擺脫單位辦福利的包袱，就成為中國福利體制改革的目標之一。

第二階段，20世紀80年代至90年代，中國老年服務政策以突顯市場力量和強化家庭責任為主要特征。這一特征的形成與國內外的福利體制改革浪潮有著內在的聯系。在國際上，西方發達國家試圖通過福利的民營化或公私合營等改革破解“福利病”難題，而在中國，政府和企業也嘗試從“包辦福利”和“單位福利”的包袱中解脫出來。由此，福利領域開始了市場化進程，“社會福利社會辦”的口號應運而生。在老年福利服務領域，社會興辦就意味著動員民間養老組織與民間資本為老年人提供養老服務。但由于老年服務業本身是一個微利或無利行業，加上政府的優惠政策一時難以落實，民間資本參與的積極性并不是很高。所以，社區在社會福利社會化中便被推向了前臺。由于政府并沒有為社區老年服務安排專項財政經費予以保障，而社區的資金、人力又極其有限，這使得社區最終采取了“以服務養服務”的運作模式。這一模式一方面推動了城市家政服務和便民利民服務市場的發展，滿足了少數老年人部分養老服務需求，另一方面也推動了鄰里互助和社區福利服務的發展。如當時的社區組織曾動員社區內的單位、志愿人員為老年人服務，如“包戶服務”③。相關研究表明，在這個體系下，1988年全國一共有54000名包戶組成員照顧著88000位老年人。④ 當然，此項服務主要面向城市中部分孤寡老人，一般老年人所能享受的社區福利服務仍極其有限。上海市1998年底的一項調查顯示，在日常生活上，只有0.6%的老人接受過社區服務。⑤ 而國家投資興建的社會福利院，也開始由福利型向福利經營型轉變。在這一階段，中國的老年服務政策仍以政府對家庭責任的強化為主，這可以從被譽為“老年人憲章”的《中華人民共和國老年人權益保障法》的出臺得以體現。此法出臺前，正值我國市場經濟發展初期，子女不贍養、虐待和遺棄老年人的現象逐年增多，擠占或侵占老年人住房或其他財產，干涉老年人婚姻等事件也常有發生。⑥ 此法旨在“保障老年人合法權益，發展老年事業，弘揚中華民族敬老、養老的美德”，對于老年人合法權益的保護仍以被動保護為主，老年服務的重任仍落在家庭成員身上。⑦ 雖然該法將老年事業定性為“社會性”和“公益性”事業，但并沒有對各級政府的財政職責作出明確的規定。這使得老年事業的“公益性”和“社會性”難以落實，最后，只能停留于建議或鼓勵各級政府增加對養老機構或老年人文化活動場所等的資金投入的層面，這也是老年福利服務業發展緩慢的重要原因。對此，一些專家和學者紛紛建議：老年福利服務的社會化并不等于政府財政責任的弱化，僅靠“看不見的手”將民間力量引入到老年福利服務領域顯然是不夠的，最好采取“民辦公助”的形式。⑧

第三階段，2000年至今，中國老年服務政策以突顯政府和社會責任為主要特征。這一特征與中國人口老齡化加速，老年服務的需求不斷增長，尤其是孤寡、殘疾、失能、高齡、困難、獨居老年人的服務需求總量不斷增長有著密切的聯系。與此同時，中國的家庭照顧功能卻在城市化、工業化進程中呈現出弱化趨勢。這使得老年服務的需求與供給之間的矛盾日益突顯，通過政策與法規來調動和引導社會力量參與老年服務的供給已成為各級政府緩解這一矛盾的重要舉措。

為此，中共中央、國務院于2000年頒發了《關于加強老齡工作的決定》，明確提出“建立以家庭養老為基礎、社區養老服務為依托、社會養老為補充的養老機制”。在這一戰略規劃中，社區養老服務或居家養老服務被列為我國老年服務業發展的重點。為此，十部委和稅務局于2000年3月聯合發布了《關于加快實現社會福利社會化的意見》，2000年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《民政部關于在全國推進城市社區建設的意見》。2001年7月，國務院制定了《中國老齡事業發展“十五”計劃綱要（2001—2005年）》，提出了加強照料服務的任務與措施。2003年6月，《中辦、國辦關于轉發勞動和社會保障部等部門〈關于積極推進企業退休人員社會化管理服務工作的意見〉的通知》使得社區成為發展老年服務業的前沿陣地，如何調動更多的社會力量參與社區老年服務成為相關職能部門的工作重點。

為進一步推進養老服務業的發展，十部委又于2006年頒發了《關于加快發展養老服務業意見的通知》。該文件為中國養老服務業運作機制的調整提出了指導性意見，即“政策引導、政府扶持、社會興辦、市場運作”。2008年，在民政部門的倡導下，十部委又出臺《關于全面推進居家養老服務工作的意見》。該文件從政府投入、優惠政策、服務隊伍建設、養老服務組織、管理體制等八個方面提出了推進居家養老服務發展的具體要求。這些政策都試圖采取公建民營、民辦公助、政府補貼、政府購買等多種形式，以調動社會力量參與養老服務業發展。

在機構養老方面，政府為了進一步推動與規范我國養老機構的發展，通過了《國家級福利院評定標準》、《社會福利機構管理暫行辦法》、《老年人社會福利機構基本規范》、《“社區老年福利服務星光計劃”實施方案》等規范性文件，以加強養老服務機構的規范化管理，提高養老機構的服務質量和服務水平；還發布養老護理員職業目錄，頒布實施國家職業標準，以加強養老服務隊伍的專業化和規范化建設。與此同時，《社會工作者職業水平評價制度暫行規定》和《社會工作者職業水平考試實施辦法》等政策文件也加強了對專業社會工作者的規范與管理。

在老年保健與護理方面，中央政府為推動老年護理事業的發展，通過了《老年醫療保健“八五”規劃（1991—1995年）》、《中國護理事業發展規劃綱要（2005—2010年）》等政策文件，這些文件為各地老年護理事業的發展提供了政策指導。2006年，《國民經濟和社會發展“十一五”規劃綱要》把實施愛心護理工程，加快發展面向高齡病殘老年人的護理服務設施納入規劃重點。在《工傷保險條例》、《軍人撫恤優待條例》中，護理費成為一項新的資金支出項目。在地方，城市社區衛生站也為一些老年人提供低收費性質的出診與護理服務。

二、中國老年服務政策發展的歷史經驗

中國老年服務政策經過60多年的探索，推進了老年服務事業的發展，滿足了部分老年人的服務需要，增進了家庭穩定和代際和諧，取得了一些共識與經驗，這些經驗與共識具體表現在以下六個方面：

1. 中國老年服務政策體系的建構和完善需要專業組織與專門機構的推動。由專業的老齡組織與專門機構推動老年服務政策的制定和實施，這是老年服務政策體系得以完善的組織保障。中國早在1982年即成立了中國老齡問題全國委員會，又在1986年成立了中國老年學會，1989年成立了中國老齡科學研究中心，1999年成立了全國老齡工作委員會。這些組織與機構的設立，為日后制定老年服務事業的中長期發展規劃，推動老年服務相關政策的陸續出臺提供了必要的組織保障。如全國老齡委1989年召開了老齡工作會議，會議總結了老齡工作的現狀，分析了人口老齡化的發展形勢，提出了老齡工作的戰略目標。1994年全國老齡委聯合財政部、民政部等部門出臺了《中國老齡工作七年發展綱要（1994—2000）》，這標志著中國老齡事業步入了有計劃的發展軌道。⑨ 2000年以后，有關老年服務政策的頻頻出臺和政府財政支持力度的不斷增大，既與我國人口老齡化的形勢日趨嚴重，老年服務供需矛盾日趨緊張有關，也與這些專業組織和專門機構的大力推動有著密不可分的關系。

2. 構建多元主體共同參與、責任共擔的合作機制。在中國老年服務政策的發展歷程中，各級政府對家庭在老年服務中的作用都不同程度地予以強調。與此同時，市場也是老年服務業發展中不可忽視的力量。但面對老年服務中的“市場失靈”和“家庭失靈”問題，政府、社區和非營利性養老組織適時予以補充顯得尤其必要和重要。由于老年服務具有過程性、交互影響性、不可儲存性、品質差異性等特性，這對老年服務組織與管理中的針對性、靈活性、藝術性、動態性等提出了更高的要求。這種要求是科層制體系下統一化、標準化的行政化管理方式難以適應的。為此，加強政府、社區、非營利性養老組織之間的合作，加大政府對社區、非營利性養老組織財政支持的力度，完善相關的監督與評估機制，從而形成老年服務事業多元主體共同參與、責任共擔的合作機制，已成為老年服務事業發展的方向。

3. 老年服務的社會化要避免“政府包辦”和“過度市場化”。老年服務社會化的發展方向已成為社會各界的共識，而這種共識正是建基于中國老年服務政策60多年的探索與實踐。中國老年服務政策發展的歷史經驗已表明：“政府包辦”老年服務使得養老機構缺乏自我生存、自我發展的能力，辦得越多，政府背的包袱就越重⑩，且易導致養老機構或養老組織在營運中重硬件、輕軟件，重投資、輕管理、輕服務。而“過度市場化”使得民間涉足這一微利或無利行業的積極性不高。同時，市場提供的服務難以滿足弱勢老年人的服務需求。所以，中國未來的老年服務政策在制定及運行的過程中至少需要注意兩個方面的問題：一是要走出國家養老的怪圈，引入民間養老力量參與養老服務業；二是政府要積極承擔起老年服務政策的制定、財政資助、服務資源的整合和服務過程的監管等職責。

4. 落實優惠政策和財政補貼政策是實現老年服務社會化的關鍵。近幾年，中國老年服務業之所以能夠得到較快的發展，與基層政府積極落實中央的相關政策，出臺配套的扶持政策和補貼政策等有著密不可分的聯系。如在社區居家養老服務方面，上海、南京、寧波、杭州、武漢、成都等城市積極落實相關的優惠政策，增加財政補貼的力度，積極探索政府購買服務的居家養老新模式。這其中，寧波的海曙區、南京的鼓樓區試點“公助民營”的居家養老服務模式備受社會各界的關注。在機構養老方面，溫州市通過落實優惠政策吸引民間資本進入養老業，形成了機構養老服務業中的“溫州模式”。在專業養老服務組織的培育方面，青島市通過福利彩票基金的資助，培育起了在全國有一定影響力的專業性老年服務機構——“鶴童老年服務中心”。

5. 實施分類指導、區別扶持和差異化財政補貼政策。為了提高老年服務資源的利用效率，各基層政府積極探索政府購買居家養老服務的制度。在政策實施的過程中，對老年服務組織和老年群體采取了分類指導、區別扶持、差異化財政補貼政策。具體表現在，政策重點關注孤寡、獨居、困難、殘疾和高齡等較弱勢的老人，并根據老年人健康狀況、經濟支付能力等指標，分別采取了無償、低償、有償等不同層次的服務形式，為老年人提供了日常生活照顧和精神慰藉服務。

6. 加強老年服務人才職業化與專業化建設。中國老年服務事業的發展需要大量職業化的老年服務人才。為此，各級政府通過出臺各種優惠政策和補貼政策，將老年服務人才的培養與解決城市下崗失業的“4050”人員的就業相掛鉤，以期實現“一崗解兩難”的政策目標。為了適應現代老人個性化、多層次的服務需求，不斷提升老年服務的質量，各級政府和相關專業組織，一方面加強與國內外的教育機構和老年服務組織的交流合作，以提高一線實務工作者的素質與技能；另一方面積極吸引老年康復、護理、社會工作等專業人才加入到養老服務行業，以提升老年服務的專業化水平。

三、中國老年服務政策存在的問題

我們應該看到，中國的老年服務業還處于初探階段，還存在著觀念、資金、制度、機制和人才等方面的制約，老年服務政策也存在著種種問題，具體表現在以下幾個方面：

1. 老年服務業的財政投入不足。與老年服務需求的高速增長相比，老年服務的供給卻相對滯后。這與政府財政投入的相對不足有直接的因果關系。雖然筆者未查到各級財政投入到養老服務業的準確數據，但我們可以通過老年服務的受益面這一指標予以間接地測量。如在機構養老方面，現在各大城市一些公辦的、條件較好的養老機構都不同程度上存在著人等床位的現象。在社區老年服務方面，目前社區福利服務的受益群體極其有限。如曾因政府購買居家養老服務而獲得地方政府創新獎的寧波市海曙區，截至2006年，因政府購買居家養老服務而受惠的老人僅占海曙區老人總數的1%。?輥?輯?訛

2. 老年服務資源分配不公。主要體現在兩個方面：一方面，一些地方政府不惜用有限的養老資源極力打造具有“示范性”的養老機構，使之日趨“賓館化”，而民辦的養老機構卻得不到財政資助，甚至連一些優惠政策也難以真正享受。這在客觀上擠壓了民辦養老機構的發展空間。另一方面，有限的養老資源在不同的老年階層中分配不均。公辦的具有“示范性”的福利院、老年公寓，因部分自費這道門檻，排斥了弱勢老年人入住，使之成為支付能力強的老年人的福利產品。這種不計成本的形象工程與市場邏輯的結合，使得政府有限的養老資源向支付能力強的老年人傾斜。

3. 老年服務政策實施中行政化色彩仍較濃。中國老年服務政策是在五級行政框架下運行，行政化色彩較濃，民營化、專業化的老年服務組織參與服務輸送的還很少，這不僅為學術界所“詬病”，一些基層政府也意識到其中弊端，已開始積極探索向非營利性組織購買服務或發放“養老券”或向服務的受益者賦權等方式來調動參與主體的積極性和自主性。但截至目前，我國老年服務政策的實施中行政化色彩還較濃仍是客觀事實，這在一定程度上影響并制約了中國老年服務事業的發展。

4. 老年服務政策缺乏強制性。中國有關老年服務的政策文件多以部門的行動綱領、意見、建議等形式存在。政策雖有靈活性的優點，但也存在強制性較弱的缺點，導致政策在實施過程中隨意性較為突出。如一些基層政府雖然鼓勵民間資本創辦老年服務組織與機構，并承諾在稅收、土地使用以及水、電等公共資源的使用等方面給予優惠政策，但在實踐中卻難以落實，這與政策本身的強制力不夠有著密切的關系。

5. 老年服務人才的經濟待遇和社會地位不高。據筆者在老年服務業發展得相對較好的上海、南京、杭州、寧波等地的調研得知：一些從事老年服務的城市“4050”人員和外來務工人員，因怕家人阻攔和熟人議論而主動隱瞞自己的職業；有些助老服務員為躲避熟人的眼光，寧愿跑到幾十里之外的陌生社區從事這一職業。而相關的組織與機構不給從業人員交養老保險和醫療保險也讓他們內心不平。一些條件較好的醫院、福利院和老年公寓雖然吸納了一些高等院校培養的專業人才，但這些專業人才不僅數量有限，而且因報酬不高、社會地位低等而不斷流失的現象也較為突出。

四、完善中國老年服務政策的路徑選擇

中國老年服務政策體系的完善需要全社會的共同努力，這其中增加政府的財政投入、探索有效的政策運行機制、加強老年服務法治化建設等尤為重要。

1. 增加對老年服務業的財政投入。這在中國人口老齡化不斷加速，老年服務供需矛盾日趨緊張的時代背景下顯得尤其迫切。中國老年服務事業發展的歷史表明，只有國家和政府增加對老年服務業的財政投入才能引導更多的社會力量參與其中，才能保障弱勢老年人基本的服務需要得到滿足，才能實現社會發展成果共享的目標。由此可見，國家和政府對老年服務業的財政投入是老年服務業發展的重要前提和關鍵因素。

2. 重視老年服務資源分配中的公平與效率。為了落實社會福利社會化的既定發展目標，提高資源分配與使用中的公平和效率，一方面需要各級政府轉變重公辦、輕民營的“二元養老意識”，將重視民營養老力量的觀念和意識轉化為培育與扶持民間養老組織的具體舉措，給予民間養老組織以實質性支持；另一方面需要各級政府優先滿足最弱勢的老年群體最基本的服務需要，在此基礎上兼顧其他老年群體較高層次的需要。

3. 淡化老年服務組織與管理中的行政色彩，增強老年服務參與主體的自主性。為了解決中國老年服務組織與管理中行政化色彩較濃的問題，需要進一步探索向供方補貼或需方補貼的政策，不斷總結、完善、推廣政府購買民間組織服務的制度。通過這些探索以保障老年人服務需求的表達權、服務過程的監督權和服務效果的評估權；利用好民間組織在養老服務提供中靈活性、自主性強的優勢；發揮好社區組織低成本獲取居民信息的優勢。

4. 加強老年服務制度化與法治化建設。老年服務制度化建設的實質，就是要將老年服務相關主體的權、責、利，通過法律和制度的形式加以規范化和具體化，從而保證老年服務事業可持續發展。為此，需要從戰略的高度制定中國老年服務政策體系的中長期發展規劃，重視各項政策的組織、實施與管理工作，并將一些成熟的政策上升為法律。

5. 構建老年服務人才成長的制度保障。中國老年服務人才的培養，不僅要著眼于其專業水平的提升、經濟待遇的提高，還需要積極營造全社會尊重老年服務人才的輿論氛圍，提高其社會地位。

總之，中國老年服務事業的進一步發展需要老年服務政策的推動，需要各級政府增加財政投入，重視資源分配中的公平與效率，加強政府與民間組織的合作，并將利益相關者的權責利納入法治化的軌道，切實保證老年服務的針對性和有效性，使各參與主體各司其職，從而滿足中國老年人不斷增長的服務需求。

注釋：

① 陶立群：《中國老年人社會福利》，中國社會出版社2002年版，第44頁。

② Olson， A Model of Eldercare in the People’s Republic of China， International Journal of Aging and Human Development， 1987(4).

③ 鄔滄萍等：《社會老年學》，中國人民大學出版社1999年版，第452頁。

④ Olson， The Changing Role of the Elderly in the People’s Republic of China， In L. K. Olson(Ed.)， The Graying of the World: Who Will Care for the Frail Elderly， New York: Haworth Press， 1994， pp.261-287.

⑤ 謝澤憲：《中國城市老年社會福利服務之反思》，《中國民政》2002年第8期。

⑥ 佟寶貴主編《中國老年人權益保障讀本》，華齡出版社2005年版，第4頁。

⑦ 吳蓓、徐勤：《城市社區長期照料體系的現狀與問題——以上海為例》，《人口研究》2007年第3期。

⑧⑩ 唐鈞、王嬰：《中國老年福利服務改革：調查與思考》，《中國人口科學》1999年第3期。

⑨ 曹炳良：《〈中國老齡工作七年發展綱要（1994—2000）〉出臺始末》，《中國社會導刊》2008年第20期。

?輥?輯?訛 吳玉霞：《政府購買居家養老服務的政策研究——以寧波市海曙區為例》，《中共浙江省委黨校學報》2007年第2期。

作者簡介：張旭升，男，1972年生，安徽桐城人，杭州師范大學政治經濟學院副教授，浙江杭州，310036；牟來娣，女，1980年生，湖北利川人，杭州師范大學錢江學院研究實習員，浙江杭州，310012。

（責任編輯 劉龍伏）