提升政府自主性:建立公共服務型政府的前提條件

摘要：政府自主性提升與公共服務型政府構建在主體、價值、目標等方面具有很強的契合性。我國公共服務型政府建立不起來的根本原因是政府自主性較弱，不能超越各階層、各群體、各集團的利益來獨立制定和執(zhí)行公共政策，也就不可能實現(xiàn)公共利益。必須從加快政府職能轉變、培育成熟的公民社會、調整失衡的利益結構等方面來提升政府自主性，這是構建公共服務型政府的前提和關鍵。

關鍵詞：政府；自主性；公共服務型政府

中圖分類號：D63 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００３－８５４Ｘ（２０11）08－０075－０3

建設公共服務型政府既是我國政府管理體制改革的方向，也是我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的關鍵突破點和完善社會主義市場經(jīng)濟的必要條件。遺憾的是，盡管推進公共服務型政府建設的實踐已經(jīng)進行若干年了，但并沒有達到預期的目的。根本原因就是在實踐中把提升政府自主性這個建立公共服務型政府的前提條件給忽視了，不依據(jù)這一前提條件而脫離實際地進行建設，其結果是可想而知的。本文擬對提升政府自主性和構建公共服務型政府之間的契合性進行分析，說明我國公共服務型政府遲遲建立不起來的根本原因是我國政府自主性較弱，最后提出提升政府自主性進而建立公共服務型政府的基本思路。

一、提升政府自主性與構建公共服務型政府的契合性分析

政府自主性是指“政府通過自身的能力和行為對不同利益主體的超越，以提供更好和更多的公共產(chǎn)品”①。（需要說明的是，政府是國家的具體表現(xiàn)形式，為論述方便，本文將政府自主性和國家自主性視作同一個概念。）最早關于政府自主性的論述可以追溯到黑格爾，但真正對政府自主性進行有實際意義探討的應該是馬克思，他以法國波拿巴主義為例來論述政府自主性問題，說明當各種社會力量勢均力敵的時候，政府的權力才作為表面上的調停人呈現(xiàn)出獨立性。在繼承馬克思國家理論的基礎上，西方新馬克思學派對政府自主性問題進行了充分論述。其主要代表人物普朗查斯等根據(jù)馬克思和恩格斯的表述，提出了國家“仲裁者”的概念，認為為了保持統(tǒng)治階級的長久穩(wěn)定和整體利益，國家在日常的運作中必須與統(tǒng)治階級的各組成部分分離開來。國家只有相對獨立于不同階級的特殊利益，才能保證資本家長期利益的穩(wěn)定。② 20世紀80—90年代在西方政治學界興起的新制度主義也將政府自主性放在重要位置，認為政府自主性的實質就是國家可以系統(tǒng)地表達和推進自身的目標，而不是簡單地反映集團、階級和社會的利益需求。亨廷頓更是認為，“缺乏自主性的政治組織和政治程序就是腐敗的”③，會進一步導致國家政權的不穩(wěn)定。比較政府自主性和公共服務型政府的含義，我們發(fā)現(xiàn)，提升政府自主性與構建公共服務型政府之間具有很強的邏輯契合性。

第一，在主體上，提升政府自主性與構建公共服務型政府都強調主體的共同參與。政府自主性的提升需要當事人的共同參與，當事人的共同參與是實現(xiàn)公共利益的有效途徑。而只有當事人參與的政府自主性才是有限而且有效的自主性。在構建公共服務型政府的過程中也同樣需要民眾的共同參與。黨的十六屆六中全會明確“逐步實現(xiàn)基本公共服務均等化”的目標以來，我國基本公共服務均等化進程明顯加快。公共財政加大了對農(nóng)村和中西部地區(qū)基本公共服務項目的支持力度，有利于基本公共服務均等化發(fā)展的體制機制進一步建立和健全，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間在基本公共服務主要領域的差別顯著縮小。不過，在推進基本公共服務均等化的進程中，由于沒有利益當事人的參與，公共服務需求的表達機制不暢通，從而制約了公共服務決策中自上而下與自下而上的雙向互動，抑制了公共財政投入的效率，弱化了均等化的實際效果?？梢?，提升政府自主性與構建公共服務型政府都需要主體的共同參與，正是兩者對主體的共同要求顯現(xiàn)了兩者的契合性。

第二，在價值上，政府自主性提升與公共服務型政府構建都需要民主、公正和多元價值的支撐。首先，多元價值是兩者共同的前提。政府自主性提升與公共服務型政府構建都以現(xiàn)代社會為背景。在現(xiàn)代社會，多元價值的存在是一個既定的事實，政府自主性提升與公共服務型政府構建必須承認這個事實，并以這一事實為前提。具體說來，對于政府自主性提升而言，如果要實現(xiàn)利益相關人的共同參與要求，必然以承認并尊重不同利益相關人的價值為前提。只有在這個前提的基礎上，不同價值的利益相關人才有機會在共同的平臺上參與協(xié)商。對于構建公共服務型政府而言，承認并尊重多元價值是實現(xiàn)公共利益的重要條件。引起現(xiàn)代社會沖突的一個重要原因是忽視多元價值存在的現(xiàn)實性和客觀性。在建構公共服務型政府的過程中，必須承認并尊重多元價值，在此基礎上達成政治認同，以解決多方問題，實現(xiàn)共贏。其次，公正是兩者共同的核心價值。提升政府自主性的目標是為了更好地實現(xiàn)公共利益，這一目標的價值基礎是公正。提升政府自主性必須以公正作為其核心價值，只有公正才能保證政府自主性有效和有限，只有在公正的基礎上才能實現(xiàn)社會的和諧、有序。同樣，公正也是構建公共服務型政府的核心價值。這是因為，只有公正才能保證政府以公共利益為本，只有公正才能使政府超越各階層、各群體、各集團的局部利益，只有公正才能保障每個參與人的合法權益。再次，民主價值是兩者的共同需要。根據(jù)科恩的觀點，民主是一種社會管理體制，在該體制中社會成員大體上能直接或間接地參與影響全體成員的決策。④ 政府自主性的提升和公共服務型政府的構建都需要這種民主價值。對于政府自主性提升而言，只有在民主價值的指導下才能保證利益相關人的共同參與，而只有在利益相關人的共同參與下政府自主性才能實現(xiàn)有效且有限。而對于公共服務型政府建構而言，要實現(xiàn)“以人為本”的目標，必然要求公民的民主參與，通過民主的方式來管理社會，通過民主的渠道來表達利益要求，通過民主的過程來化解矛盾。

第三，在目標上，政府自主性的提升與公共服務型政府的構建都試圖實現(xiàn)公共利益，建構一個有序、安全的社會。隨著現(xiàn)代化進程的深入和加快，各種利益群體大量涌現(xiàn)，各種利益矛盾沖突相應也比較激烈，對于提升政府自主性而言，就要求政府在公民參與的基礎上成為超越市場和各種群體利益的政治力量，實現(xiàn)對經(jīng)濟社會生活的合理調控，從而保證政府制定的政策具有長期的合理性，而不受某些經(jīng)濟社會組織利益要求的影響。對于公共服務型政府的構建也一樣，也需要在公民利益表達的基礎上經(jīng)過利益綜合，形成正確的公共政策，從而實現(xiàn)對社會的有效治理，而不是受某一或某些集團的控制和主導。綜上，我們認為政府自主性提升與公共服務型政府構建在目標上有很強的契合性。

二、公共服務型政府構建滯后的根本原因是政府自主性較弱

黨的十六大從全面建設小康社會的高度，提出了深化行政管理體制改革的目標和任務，要求完善政府的經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能，形成行為規(guī)范、運轉協(xié)調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。從此我國就拉開了建設公共服務型政府的序幕。經(jīng)過這些年的努力，公共服務型政府建設取得了很大的成就，但并不能令人滿意。從現(xiàn)實的情況看，我國的公共服務和公共產(chǎn)品的供給仍面臨嚴峻挑戰(zhàn)：一方面要承擔改革成本，解決歷史性欠賬問題；一方面又要適應經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢，解決新的矛盾和問題。由于體制轉軌和經(jīng)濟社會轉型的雙重壓力，我國的公共服務和公共產(chǎn)品的供給嚴重短缺，公共服務型政府建設的滯后已成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的突出矛盾和主要問題。這主要表現(xiàn)在三個方面：

第一，政府職能轉變遲遲不能到位。行政體制和經(jīng)濟體制改革的基本目標之一是政府從管理具體的經(jīng)濟事務中脫離出來，履行宏觀調控和市場監(jiān)管職責。但在現(xiàn)有以經(jīng)濟增長為中心的GDP政績觀引導下，政府成為市場活動中的積極行動者，并且將在市場中的贏利作為自己的優(yōu)先目標，這就強化了政府利益與市場活動中的其他行動者利益的一致性。在現(xiàn)代社會中，政府是社會規(guī)則的制定者，是社會沖突的“仲裁者”，是社會公平最重要的維護者，而政府之所以能夠承擔這種角色，前提就是它的超越性?！暗?，當政府成為市場經(jīng)濟中的一個直接的參與者，一個積極的活動者，成為一個與企業(yè)沒有什么兩樣的利益主體的時候，就形成了一個無法克服的困境：當它試圖通過建立規(guī)則來維護和保障社會公平的時候，它自己也同時就是這些規(guī)則約束的對象。這些年，在經(jīng)濟領域中有法不依、違法不糾，有令不行、有禁不止等現(xiàn)象的普遍存在，與政府本身就是市場活動的參與者有關?！雹?/p>

第二，公共政策受強勢利益集團的“俘虜”。正如有的學者所指出的那樣，20世紀90年代以來在中國出現(xiàn)了一個令人矚目的趨勢，即強勢利益集團對政治經(jīng)濟的影響力日益擴大，與此同時，政府自主性日益降低。這主要表現(xiàn)在兩個方面：其一，在經(jīng)濟發(fā)展與社會公正這兩大政策目標之間出現(xiàn)了明顯的不平衡，公共政策的制定沒有充分反映社會中下層民眾的利益和需要。其二，強勢集團對公共政策的影響力越來越大，公共政策的制定常常為強勢群體所左右。⑥ 其實，強勢群體的組織化和集團化本身并不是壞事情，可以提高公民參與的有效性，有助于提高政府公共政策的公正性、合理性。但是問題的另一面是弱勢群體的組織化程度相當?shù)蜕踔潦撬槠?。從實際情況來看，強勢利益集團組織化程度高帶來了一些消極后果。比如，某些力量強大、資源充裕、組織良好的強勢利益集團與政治權力相結合，壟斷了公共政策制定的話語權，制定出有利于這些集團的游戲規(guī)則，從而損害到國家的整體利益和廣大民眾的利益，尤其是損害到社會弱勢群體的利益，影響到社會的正義和政治的穩(wěn)定。

第三，公共服務投入嚴重不足，公共服務產(chǎn)品分配嚴重不均衡。目前，在公共服務領域已經(jīng)形成了兩種不合理的局面：一是國家對現(xiàn)有公共事業(yè)機構大量資金的投入在相當程度上是用來養(yǎng)人的，公共事業(yè)機構應當給社會提供的公共服務嚴重不足；二是在公共衛(wèi)生、農(nóng)村義務教育等基本的公共產(chǎn)品供給和公共服務方面，國家的投入太少，嚴重制約了社會事業(yè)的發(fā)展。面對總量不足的公共服務，我們的分配嚴重不均衡。廣大的弱勢群體得到的公共服務嚴重不足⑦，遠不能滿足他們對公共服務的基本需求，與強勢群體享受的公共服務存在著相當大的反差。同時，各地在構建公共服務型政府的時候缺乏科學規(guī)劃，不考慮本地實際情況，搞一刀切，盲目建設和重復建設現(xiàn)象比較嚴重，公共服務水平的提高也缺乏公平性，城鄉(xiāng)之間、不同社會階層之間公共服務的不公平性成為一個突出的矛盾。

從上述論述我們可以看出，我國公共服務型政府建立不起來的根本原因是政府自主性較弱，不能超越各階層、各群體、各集團的利益來獨立制定和執(zhí)行公共政策，也就不可能實現(xiàn)公共利益。

三、提升政府自主性是構建公共服務型政府的前提條件

政府自主性意味著政府應該具有超越性、公共性和公正性。我們要提升的政府自主性絕不是傳統(tǒng)體制下的將政府狹隘利益凌駕于社會公共利益之上，排斥公眾參與，而是在公眾利益合力對政府進行有效制約的基礎上政府對社會各階層、各群體、各集團的利益的超越。我們應該看到，我國公共服務型政府遲遲不能建立的根本原因是長期以來形成的國家對社會的超強控制、公民社會發(fā)育不成熟，多年以來形成的管制型政府體制尚存并占據(jù)主導地位，從而削弱政府自主性造成的。因此，我們必須從加快政府職能轉變、培育成熟的公民社會、調整失衡的利益結構等方面來提升政府自主性，這是構建公共服務型政府的前提和關鍵。

第一，推進政治體制改革，加快政府職能轉變。政府自主性的核心是實現(xiàn)公共利益，進而實現(xiàn)整個社會的公平與正義。政府自主性有限且有效的根本標志是提供更好和更多的公共產(chǎn)品。盡管我國的公共服務型政府建設已經(jīng)進行了若干年，但由于傳統(tǒng)體制的慣性及以經(jīng)濟建設為中心的路徑，現(xiàn)階段中國政治體制中政府權力依然過大，掌握的資源依然過多，政府仍然承擔了許多非公共服務的職能，政府職能“缺位”與“越位”并存，影響了公共產(chǎn)品的提供。因此，必須進行政治體制改革和加快政府職能轉變的步伐，合理確定政府的公共權力邊界，規(guī)范政府的權力運行，并進一步剝離政府的非公共服務職能，真正做到政府是公共利益的集合體。

第二，培育公民社會，從人民利益出發(fā)提升政府的自主性。公民社會是社會各種民間組織的總合，組織化的政治參與是公民社會的基本政治功能。只有在公民社會組織化參與的環(huán)境下，才能有力地形成對政府行為的民主控制，防止政府權力擴張和變異，才能保證政府承擔其公共責任，進而實現(xiàn)公共利益。目前的關鍵問題是培育公民社會，使不同的社會利益群體得到充分的發(fā)育，并且為這些群體表達經(jīng)濟要求和政治參與提供制度化的渠道。只有這樣，政府才能在人民利益表達的基礎上進行利益綜合，形成正確的方針政策，通過提供更好更多的公共產(chǎn)品，實現(xiàn)對社會的有效治理，從而獲得政治忠誠和合法性資源。

第三，構建公平、合理的利益結構來解決利益失衡問題。利益分化與整合都是圍繞利益結構而展開的，其目的都是為了促進利益結構由失衡狀態(tài)到平衡狀態(tài)。每一個社會的利益矛盾、利益沖突都是利益結構失衡的外在表現(xiàn)，當一個社會的利益矛盾和利益沖突非常尖銳時，表明這個社會的利益結構及其運行機制嚴重失衡。世界許多國家的發(fā)展史表明，在一個利益結構嚴重失衡的狀態(tài)下，公共服務型政府是不可能建立起來的。十一屆三中全會后，我國進入以利益分化為主要方式的利益結構變遷過程中。利益結構由穩(wěn)定狀態(tài)向相對不平衡狀態(tài)發(fā)展，這是利益結構分化和重構過程中的必然現(xiàn)象，問題在于當前我國的利益結構由穩(wěn)定狀態(tài)迅速越過相對不平衡狀態(tài)，并走向嚴重失衡狀態(tài)。本文在前面論述過的強勢利益群體與弱勢利益群體的力量不均衡而導致的公共政策受強勢利益集團“俘虜”的現(xiàn)象，即是這種利益結構嚴重失衡的突出表現(xiàn)。我們當前的任務是既要治標，又要治本，要真正改變當前利益矛盾、利益沖突加劇的現(xiàn)狀，就必須建立公平、合理的利益結構模式。首先是遏制當前收入差距過大和貧富兩極分化現(xiàn)象，理順收入分配領域的秩序，然后建立公平、合理的收入分配制度。其次是進一步加快社會主義民主政治建設步伐，改變當前利益表達不暢，各階層利益博弈失衡，利益整合機制滯后的現(xiàn)狀，遏止當前利益矛盾、利益沖突日漸加劇的趨勢，建立有效的利益表達、協(xié)商、整合機制，并最終建立與社會主義市場經(jīng)濟相適應的公平、合理的利益結構。

注釋：

① 任勇：《國家自主性：政治發(fā)展中的一個變量》，《重慶社會科學》2004年第3期。

② 參見陳媛、商紅日《非政府組織的非均衡發(fā)展與國家自主性的鞏固》，《中州學刊》2008年第11期。

③ 塞繆爾·P·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，三聯(lián)書店1989年版，第20頁。

④ 科恩：《論民主》，商務印書館1988年版，第10頁。

⑤ 孫立平：《向市場經(jīng)濟過渡過程中的國家自主性可能》，《戰(zhàn)略與管理》1996年第4期。

⑥ 孫立平：《90年代中期以來中國社會結構演變的新趨勢》，《當代中國研究》2002年第3期。

⑦ 王榮紅、杜明才：《轉型時期弱勢群體的政府政策支持》，《社會主義研究》2010年第3期。

作者簡介：梁前德，男，1952年生，湖北武漢人，管理學博士，湖北經(jīng)濟學院教授，湖北武漢，430205。

（責任編輯 劉龍伏）