論村民自治與鄉政管理關系的重構

摘要：在村民自治中，鄉政管理與村民自治的關系一直是個難題，無論是在理論上、制度上還是運行中都存在著誤區。由于對國家與社會關系理論的片面理解，導致村民自治制度缺乏科學理論的有力支撐，村民自治與鄉政管理的關系也就沒能在制度中得到合理的界定，由此導致了村民自治與鄉政管理在現實運行中與制度安排不時發生沖突。因此，我們十分有必要從理論、制度與運行相結合的角度來重構村民自治與鄉政管理的關系。要以“強鄉政管理—強村民自治”為目標模式，建立鄉鎮政府與村民委員會協同合作、互相監督的良性互動機制；健全村民自治制度體系，推進鄉政村治的法治化；實現鄉政管理與村民自治在現實運行中的有效銜接。

關鍵詞：村民自治；鄉政管理；關系

中圖分類號：D638 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００３－８５４Ｘ（２０11）08－０070－０5

村民自治發端于20世紀80年代初期，隨著人民公社制度的解體而迅速普及，成為具有中國特色的農村基層民主制度和農村治理的一種有效方式。但隨著村民自治的逐步深化，它與現有政治體制的結構性矛盾日益突出，在村民自治的實踐過程中出現了國家行政權力與村民自治權利的沖突。如何在國家有效控制管理農村社會和村民自治的張力中達到平衡，是目前亟待解決的問題。本文試圖從理論、制度和實際運行的角度對村民自治與鄉政管理的關系進行反思和梳理，以求從三者的動態平衡中來重構村民自治與鄉政管理的關系。

一、指導現行制度設計的理論遭遇誤解

所謂制度，就是一個社會的游戲規則；更規范地說，它們是決定人們的相互關系而人為設計的制約。① 任何一項制度的設計與建立，都需要有一定的理論來指導或支撐。沒有理論依據的制度是沒有靈魂的，是得不到社會認可并實施下去的。正式的制度會以法律、法規的形式確定下來。

村民自治作為一項政治制度，它得到了國家在法律上的肯定。但是在村民自治的發展過程中一直存在著一個難題，就是村民委員會與鄉鎮政府的關系問題，亦即村民自治權與鄉政管理權的關系問題。我國現行憲法規定：“村民委員會是基層群眾性自治組織”，可見，村民自治不在國家政權體系范圍內。但是，國家政權是必須要深入到政治、經濟、社會、生活各方面的，當然也包括社會最基層。鄉鎮管理權就是國家政權的末梢。因此，村民自治在立法上就存在著一個理論誤區，即認為村民自治就是農村基層的事務全部應由村民自己來治理，忽視了國家政權在農村最基層組織中的作用，漠視了鄉政管理權的覆蓋和發揮。其實，農村基層的許多事務并不全是村民自己的事情，而是屬于國家的公共事務。從純理性的角度來呼吁脫離現實的國家民主化是不可行的。從理論上來講，鄉政管理代表國家的利益，以國家的名義運用公共權力，屬于國家政權范疇；村民自治主要反映和表達集體與村民的意愿和要求，屬于社會權利場域。它們二者在實質上反映的是國家與社會的關系。很明顯，我國村民自治制度的設計誤解了國家與社會關系理論，沒有正確處理好國家與社會的關系，于是對村民自治與鄉政管理也沒有作出一個科學的定位。

國家是人類社會發展到一定歷史階段的產物，是指“在一定的領土范圍內通過合法壟斷暴力的使用權而對其居民進行強制性管理的各種組織機構及其體現的強制性等級制關系的總體”②。它反映的是社會共同體對共同秩序的要求并強調其管理的政治性、階級性和強制性。而所謂社會是指“在該國領土范圍內的居民及其群體的非國家組織和關系的總和”③。它是一種自然狀態，強調的是社會成員相互之間的自愿性、約束性和依賴性。在國家產生之前，人們通過契約而結成社會共同體，所有的人共同行使治理社會的基本權利，通過這種自治來達到一種有序的共同生活。這一歷史時期被西方學者稱之為真正意義上的社會自治。而自國家產生并居于社會之上以來，社會自治已不能解決社會成員及其群體間的重大利益沖突，而必須通過國家的強制力予以解決。這時，國家與社會被置于對立的兩極。在國家干預下，自治就不可能是真正的社會自治，而只是以一種國家統治范圍內的治理模式而存在，反映的是國家與社會的某種分權，并且只能是一種國家政權內的分權。國家與社會的關系實質上是社會經濟基礎與政治上層建筑這一基本矛盾的根本體現。當城市經濟逐漸演變為資本主義經濟，資產階級取得支配地位時，在人民主權、人權保障等現代憲政理念的支持下，“地方自治”開始在西方國家中盛行，它反映了社會發展到一定歷史階段對國家權力的制約與權利回歸的客觀要求。因此，國家與社會不是兩個涇渭分明或完全彼此獨立的實體，國家的作用已經深入到社會生活的方方面面，它擁有廣泛的社會控制和管理職能。人們不僅要求國家對社會的管理，還要求國家對社會的服務，要求公民主動地參與制約國家，要求國家最終回歸社會。社會自治體現的是社會對民主理念與權利理念的價值訴求。當國家的強制性管理職能較弱而服務性職能較強時，國家與社會的矛盾沖突就會較少，社會參與國家管理的空間就會較大，此時國家的民主化程度也就會較高。綜上所述，國家與社會既相區別又相聯系，社會既需要國家的管理又需要自治的民主，以保護公民的權利與自由不受國家權力的侵蝕和損害。

我國的村民自治從理論上屬于國家權力向社會權利的回歸，不屬于國家政權體系的范疇。因此，有不少人認為，村民自治就是“廣大農民在基層社會生活中不再依賴于國家和集體組織管理，而是實行自己的事情自己管理，做到村民事務自我管理，自我教育，自我服務”④，不需要鄉鎮政府權力的介入，鄉鎮政府僅以管理的“局外人”身份去“指導”村民自治。這正是對國家與社會關系理論認識偏差的體現。

傳統中國長期受封建專制統治，統治者擁有絕對權力，整個國家完全受國家政權的專制控制。但“王權不下縣”，鄉村社會與農民一直處于政治邊緣，皇帝權力或中央權力從未直接深入到鄉村社會，使中國傳統鄉村社會呈現一盤散沙狀態。到民國時期，采取了地方自治的政治模式，試圖以地方自治來整合鄉村社會。此時，雖然開始了國家權力下鄉的歷史進程，但并沒有在廣大的農村地區建構起政權組織體系，無論是權力集中能力還是權力滲透能力都十分脆弱，農村地區依然處在失控狀態。⑤ 新中國成立后，中國共產黨通過土地革命結束了鄉村社會一盤散沙的局面，開始了對農村地區的政治整合。通過人民公社化運動，達到了國家組織力量對中國基層社會的嚴密控制，政府以一種前所未有的方式滲入社會各個角落。⑥ 隨著經濟體制的變遷以及社會意識形態的轉換，農民的民主意識逐步增強，要求國家權力退出對鄉村社會的全能控制，要求獲得社會自治權，且出現了自治性的村民委員會組織。為了彌補此時的“制度真空”，國家通過立法，從制度上承認了村民自治，但這并不意味著鄉政管理權的退出，村民自治權的發揮體現的只是國家與社會的分權。在中國社會發展的現階段，農村的現代化在國家發展戰略和民族復興過程中舉足輕重。而農村現代化的實現需要國家的干預和幫助，在村民行使自治權實現自我管理的過程中需要有鄉鎮政府的指導與支持，需要鄉政管理權的滲入。在中國現實背景下，單純地強調村民自治是不合適的。在走向現代化的當代中國，鄉政管理對農村社會的改造和推動是非常必要的，離開鄉鎮政府的指導，村民自治很難有效運作，而且容易受利益驅動成為超越國家法律的村民自治。國家與社會的關系是相互制約與合作的，分權正是這一理性關系的直接體現。根據這一理論，村民自治與鄉政管理應該是相互制約和彼此合作的，并且應在法律制度中明確界定權力和權利的界限，而不應是村民自治權利排斥鄉政管理權力，國家事務或政府事務與農村自治事務全由村委會承擔，鄉鎮政府處于“局外人”位置。我國村民自治源于農民自發行動而導致理論準備不充分，缺乏有力的科學理論支撐，村民自治與鄉政管理的關系也就沒能在法律制度中得到合理的界定，而法律制度的不完善又導致了村民自治與鄉政管理的關系在現實中的實踐狀況與制度安排相沖突。

二、現行制度與實際運行存在誤差

制度的存在是為了更好地規范現實生活。因此，制度能否得到有效的貫徹執行就成為影響制度存在意義的關鍵。在實際運行中，制度常常存在著與現實的矛盾沖突。一般而言，制度得不到執行的原因主要有二：一是人們法制意識淡薄。人們沒有深刻地理解法律制度所賦予自己的權利與義務對于自身利益的影響，對制度持消極冷淡態度，懷疑地觀望制度。二是由于現實條件的變化發展，引致原來的制度與現實相脫節，使陳舊的制度已經不能指導和規范新的現實情況，因而制度執行不下去。

村民自治制度中對村民自治與鄉政管理關系的規定在指導實踐中也存在著制度與現實的沖突。村民自治是通過村民委員會來實現的，因此村民自治權利與鄉政管理權力的關系體現在實踐中就是村民委員會與鄉鎮政府的關系。對于鄉鎮政府與村民委員會的關系，現行《村民委員會組織法》第五條作出了原則性的規定：“鄉、民族鄉、鎮的政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。”“村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”這種法律定位的立法考慮是改變過去鄉鎮政權直接指導和干預農村、村民事務的做法，轉變鄉鎮政府的職能，把屬于村民自己的事務交給村民自己解決。但就這一法律制度而言，村民委員會與鄉鎮政府的關系是粗略而原則化的。⑦ 從實際工作來考慮，對鄉鎮政府和村民委員會的職責權限范圍缺乏明確而具體的規定，使得鄉鎮政府管理和村民自治在實際運作中難以有效地銜接起來。村民委員會的哪些工作需要鄉鎮政府的指導、支持和幫助，這些指導、支持和幫助是必須的還是可有可無的，鄉鎮政府應當以什么樣的行政管理方式指導、支持和幫助，如果鄉鎮政府或是村民委員會違反了相應的法律規定該怎么辦等等，這些問題都應該根據實踐不斷地探索和完善。目前雖然各地作了一些嘗試，但總的來說制度還不是很健全，處理鄉村關系的隨意性比較大，鄉鎮政府的“侵權”與村委會的“越權”難以避免，這也造成了村民自治權與鄉鎮政府行政管理權的實踐運行與現行制度安排容易發生沖突。

在現時中國，人民特別是廣大農民缺乏現代民主素質和能力，這是一個不爭的事實。在經濟文化相對落后的鄉村社會，農民缺乏相應的渠道去掌握相關的法律制度和民主程序，法制意識、公民意識以及民主觀念淡薄，對村民自治制度抱持消極冷淡態度，沒能意識到村民自治制度所賦予農民的自治權利。于是，一些鄉鎮政府開始對村民委員會進行行政控制，認為農民不能正確地行使民主權利，只能“治于人”，并把村民自治視同于村民“自流”，認為村民委員會會使國家和政府失去對農村應有的控制，成為導致農村社會不穩定的一大根源。⑧ 在村級治理中，鄉鎮政府為了實現其行政管理職能，它的權力肆意擴張，對村委會的“指導”上升為“領導”。由于鄉鎮政府無法將行政指令直接傳達給村民，所以這一任務就只能由村委會來負責完成，而《村民委員會組織法》規定村委會是群眾性自治組織，只對村民負責，并不對政府負責，政府無權對其下達行政指令，結果就出現了鄉鎮政府的“侵權”行為。很多鄉鎮政府仍把村委會當作自己的直接下屬行政組織，沿用傳統的領導方法進行指導和管理，或繼續控制村委會的人事權，對經村委會民主選舉產生的委員隨意地調動和任免。鄉鎮政權是國家權力的最低一層，國家的意志主要通過它向農村社會傳遞和貫徹。當農村實行自治使傳統的鄉村行政隸屬關系喪失其合法依據時，鄉鎮政權總是力圖通過種種手段干預、操縱選舉。在一些學者的調查中，部分村民就說：現在的干部實際上是上面派來的，村委會的干部要想站住腳就要巴結鄉鎮政府領導，鄉鎮政府的領導要想端“鐵飯碗”就得巴結縣政府領導，群眾的意見沒有用處。⑨ 可見，鄉政管理權超越了法律所規定的權限，村民缺乏真正的自治權，事事被鄉鎮政府所掌控。

隨著社會主義市場經濟的發展及民主政治建設的新進展，農民的民主與權利意識不斷增強，對鄉鎮政府的侵權行為表現出強烈不滿。代表村民利益的村委會開始抗拒鄉鎮不合理的政務要求，抵制鄉鎮行政向村一級的滲透。應該說，村委會的這一行為在一定范圍內是合理且合法的，因為《村民委員會組織法》已經賦予了村委會自治權。但是，村民和村民委員會在爭取更多自主管理權的過程中卻出現了過分自治化和力求擺脫鄉政管理的傾向，在實踐中出現了權利的越界。根據《村民委員會組織法》的規定，鄉鎮政府與村委會應該是指導和協商的關系，但在現實中，一些村民委員會出于本社區利益的需要，往往不愿意接受鄉鎮政府的指導，甚至力求擺脫鄉政管理，不在自治范圍內開展工作，對鄉鎮政府的權威進行挑戰。相當一部分村民認為，自治就是絕對的自由，想做什么就做什么，國家政策管不著。因此，他們不愿接受鄉政管理，一些本應盡的公民義務如計劃生育、交納稅收等也不履行，出現了過度自治化的傾向。

三、村民自治與鄉政管理關系的重構

（一）以“強村民自治—強鄉政管理”為目標模式，建立鄉鎮政府與村民委員會協同合作、互相監督的良性互動機制

鄉政管理與村民自治在實質上體現的是國家與社會的關系。由于現行制度中的理論誤讀，對國家與社會關系的認識不到位，導致鄉政管理與村民自治出現對立和沖突。其實，鄉鎮政府與村民委員會之間并不一定就是零和博弈或者此消彼長的關系。從理論上來說，鄉政管理與村民自治二者可以形成一種優勢互補的良性互動關系，以共同治理好中國的農村基層社會，而這就要厘清國家與社會的關系，以支持相應的制度安排。

國家與社會的關系模式一般有四種，即：國家主宰、控制社會的“強國家—弱社會”模式；社會對抗國家的“弱國家—強社會”模式；現代不發達政體中的“弱國家—弱社會”模式；國家與社會共同作用的“強國家—強社會”模式。中國社會主義現代化和民主政治建設的發展要求我國選擇“強國家—強社會”這種國家與社會良性互動與平衡的模式。⑩ 此模式下的社會擁有相對獨立性，社會組織在法律范圍內擁有較寬的自主活動領域，國家在尊重社會及其社會組織法律上的獨立性前提下，可以介入社會生活過程，對其進行協調、引導，從而建立國家與社會協同合作、互相監督的良性互動的運行機制。我們可以嘗試運用這個模式來審視我國鄉政管理與村民自治關系的走向，重構二者“強鄉政管理—強村民自治”關系模式。

在現代社會民主化的進程中，隨著農民民主意識的提高，農村民主管理手段的改善，鄉鎮政府確實可以在農村社會生活的某些方面留出一定的空間，由村民自己管理自己。但這并不意味著廣大鄉村基層社會不需要國家政權體系的介入，國家行政權在社會的最基層仍然具有不可替代性。村民自治的出現，是國家與社會的分權，是國家將部分農村事務交由村民自己管理，而不是說國家權力從社會基層完全退出。村民自治是實現農村現代化及農業現代化的必然選擇，而國家的現代化離不開農村的現代化，農村的現代化又急需國家的引導與幫助，況且國家有責任提供這種幫助，所以村民自治中鄉政管理的滲入是現代化的需要。村民要求在基層社會生活中依法行使自治權，實現自己的事情自我管理，擁有較強的獨立自主能力，而鄉鎮政府也希望能在法律規定的范圍內更好地對村民自治給予指導、支持和幫助。因此，在“強國家—強社會”理念的指導下，可以構建“強鄉政管理—強村民自治”關系模式，建立鄉鎮政府與村民委員會協同合作、互相監督的良性互動機制。

（二）健全村民自治制度體系，實現鄉政村治的法治化

隨著社會的急劇變遷及經濟社會發展的不平衡，現有的國家層面的法律制度《村民委員會組織法》對鄉鎮與村之間權限范圍的模糊界定已造成了制度與現實的沖突。當前，完善制度安排以更好地指導現實運作是十分必要的。雖然要國家提供一個關于鄉政村治的精美細致的整齊劃一的具有可操作性的成文法律是不太現實的，但在現有的法律制度框架內科學劃分二者的權限，完善其基本法律和程序性規定等是十分必要的。

一是要在現有的法律制度中合理劃分鄉政管理與村民自治的權限，明確政務與村務。政務是政府管理的事務，如國家法律法規規定的公民的義務，包括交糧納稅、服兵役、計劃生育等，它體現的是國家的意志，在我國表現為全體公民的意志，必須強制性執行。村務是在一村范圍之內的公共事務，如一村范圍內的公共服務與公共事業，其中包括社會治安、鄉村道路、民間糾紛、社區公共衛生等，它涉及的是村民的公共利益，由村民共同管理。在法律中明確政務與村務，有利于避免鄉鎮政府把政務強壓給村委會來執行，加重村委會的負擔，同時也有利于避免鄉鎮政府直接干預村委會對村務的管理和執行，減少實踐活動中的主觀隨意性及偏差。

二是要制定村民自治法。由于特殊的歷史與國情，村民自治只制定了組織法而沒有出臺相關的基本法律，現行的組織法中也只規定了鄉鎮政府與村民委員會應該是怎樣的關系，卻沒有規定鄉鎮政府和村委會兩個主體在侵權越權后應該怎樣處理，因此制定一部有利于凸顯村民自治權利也有利于維護村民民主權利的村民自治法是勢在必行的。

三是要制定相應的程序性法律。《村民委員會組織法》規定了民主選舉、民主決策、民主管理及民主監督的基本原則，卻沒有相應的程序性法律規定，使得原則性規定難以落實。因此，應根據憲法與《村民委員會組織法》中確立的鄉政村治的原則精神，由全國人大制定關于村民選舉、決策、管理、監督的程序性法律，以切實保障村民能依法自治，依法行使民主權利。

四是建議制定鄉村關系法，通過法律來規范鄉鎮政府與村委會的關系。可考慮在完善現有法律制度的基礎上制定鄉村關系法，進一步明確鄉鎮政府指導村委會工作、村委會協助鄉鎮政府管理的具體規則，合理劃分二者的職責權限，并根據現實條件的變化隨時加以補充或修正，使鄉政管理與村民自治的關系在制度規范的基礎上達到動態的平衡。

（三）實現鄉政管理與村民自治在現實運行中的有效銜接

在“強鄉政管理—強村民自治”關系模式指導下，在村民自治制度體系得到健全，鄉政村治進入法治化軌道的前提下，鄉鎮管理與村民自治要在現實運行中逐步實現有效銜接。

鄉鎮政府管理權力的運作范圍是整個鄉鎮轄區，但是鄉鎮政府必須根據新的法律制度設計權力配置模式，改變過去單純的行政命令管理和直接管理村務的做法，切實轉變到指導與引導上來。要管好屬于政府職權范圍的基層事務，以鄉鎮公共利益為根本目標，將精力放到關乎農民生活的民生問題上來，并且要加強農村的民主法制建設，暢通農民利益表達以及監督的渠道，更好地滿足農民的實際需要。

村委會作為群眾性自治組織，代表村民行使自治權。因此在實施村務時，村委會要一改往常的強制性要求村民完成任務的工作方式，而是通過提高村民的覺悟及公共輿論的正確引導，在村民的合作配合下來實現本村的公共利益。村委會切實改進工作方法的重要舉措就是主動進行村務公開，把與村民自治相關的事務通過一定形式告知全體村民，由村民參與決策和管理，并實施有效監督。在依法行使村民自治權的同時，村委會應當積極主動地協助鄉鎮政府開展工作，既要避免由于爭取過多的自主管理權而不愿意接受甚或拒絕鄉鎮政府的指導，導致過度自治化，又要避免因完全聽命于鄉鎮政府而成為其派出機構的不正常現象。村委會應從國家利益及長遠利益出發，協助鄉鎮政府完成應該完成的國家任務，如計劃生育等。

（四）提高鄉村干部與村民的基本素質

鄉政管理與村民自治關系的現實運行與制度安排存在矛盾沖突，與鄉村干部和村民素質較低存在著一定的內在聯系。鄉村干部在工作中官僚主義盛行，形式主義普遍，不相信群眾，認為農民只能“治于人”，并利用職權之便謀取私利，置農民的公共利益于不顧，對《村民委員會組織法》理解不透徹；而村民一直生活在中國社會最底層，文化水平較低，民主參與意識缺乏，存在一定程度上的放任主義傾向，對《村民委員會組織法》及其他相關法律知之甚少。因此，必須加強對鄉村干部與村民的教育與培訓，加大力度宣傳《村民委員會組織法》及有關村民自治的法律法規，以提高鄉村干部與村民的素質，增強他們的現代民主觀念與法治意識。要通過建立多種渠道來加強鄉村干部與村民之間的交流，既提高鄉鎮行政服務水平，又增強村民的自我管理與參政議政能力。當然，從根本上說，提高鄉村干部和村民的素質，需要在社會主義市場經濟發展基礎上實現鄉鎮民主管理和村民自治的良性互動，從而為鄉村干群政治素質的提高提供制度實踐的課堂。?輥?輯?訛

注釋：

① ［美］道格拉斯·C·諾思：《制度、制度變遷與經濟績效》，上海三聯書店1994年版，第38頁。

②③ 唐士其：《“市民社會”、現代國家以及中國的國家與社會的關系》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》1996年第6期。

④ 何澤中：《村民自治概念辨析》，《法學評論》2001年第1期。

⑤ 張艷娥：《權利下鄉：國家與鄉村社會關系重構的根本》，《中共四川省委黨校學報》2009年第4期。

⑥ ［美］費正清、羅德里克·麥克法夸爾主編《劍橋中華人民共和國史（1949-1965年）》，中國社會科學出版社1992年版，第72頁。

⑦ 劉志鵬：《我國〈村民委員會組織法〉的操作性評價——以廣東村民自治實踐為對象的實證研究》，《社會主義研究》2010年第3期。

⑧ 金太軍：《村莊治理與權力結構》，廣東人民出版社2008年版，第174頁。

⑨ 張立榮：《新視野與大思路——中國鄉鎮政權建設的研究》，武漢大學出版社1995年版，第290頁。

⑩ 戴桂斌：《“互強型”國家與鄉村社會的建構》，《社會主義研究》2010年第1期。

?輥?輯?訛 金太軍、施從美：《鄉村關系與村民自治》，廣東人民出版社2002年版，第254頁。

作者簡介：李金龍，男，1964年生，湖南慈利人，法學博士，湖南大學政治與公共管理學院教授，湖南長沙，410082；柳汨，女，1985年生，湖南汨羅人，湖南大學政治與公共管理學院碩士研究生，湖南長沙，410082。

（責任編輯 劉龍伏）