關于社會管理體制創新的思考

摘要：現行社會管理體制是為計劃經濟設計的，隨著社會轉型，面對社會階層分化、流動人口增多、利益訴求多元、社會失范加劇的挑戰，該體制已經暴露出諸多弊端，與市場經濟和現代社會不相適應，急需改革和創新。社會管理體制創新必須按照輕重緩急，以社會保障、社會組織、應急管理、社會治安、公共服務等體制為重點領域，以管理主體、管理手段、工作重心、投入方向、考核指標等為關鍵環節，穩步推進，方能成功。

關鍵詞：社會管理體制；靜態管理；單位制

中圖分類號：C91 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００３－８５４Ｘ（２０11）08－０132－０4

自2004年黨的十六屆四中全會提出要“加強社會建設和管理”以來，社會管理創新已經成為一個熱點問題。筆者認為，社會管理創新的緣由和出路都在“體制”，正因為社會管理體制與新形勢不相適應，社會管理才力不從心，同時，也只有創新社會管理體制才能從根本上解決好社會管理的諸多問題。因而，研究社會管理體制創新，不僅有助于豐富社會管理理論，而且具有一定的現實指導意義。

一、現行社會管理體制的特征及問題

（一）強政府—弱社會，管理主體單一。我國社會管理體制的一個特點是“強政府—弱社會”，即本來應由社會承擔的許多社會功能均由政府包攬，政府不僅是社會的權力中心，而且壟斷了所有社會資源，成為全能型無限責任政府。這種管理方式，主要依靠行政干預和經濟處罰等強制手段，忽視了民眾、社會組織等社會力量參與公共事務管理的作用，雖然在特定時期有助于集中人力、物力、財力和精力辦大事，但在政府的呵護下，社會組織發育不全，民眾容易對政府產生依賴性。這不僅使政府不堪重負，而且弱化了社會創新能力，導致社會管理主體單一。在社會轉型時期，單一的社會管理主體無力應對紛繁復雜的社會矛盾，急需培育和發展多元化的社會管理主體。

（二）靜態管理，與市場經濟體制不相適應。建國之初，為鞏固政權和盡快實現國家工業化與社會現代化目標，政府逐步建立了中央集中統一管理的計劃經濟體制，通過國家計劃手段管理經濟生活和社會生活，整個社會呈現出一種靜態管理模式。靜態管理模式的基本特征是階層結構封閉化、社會關系簡單化、社會結構同質化、價值觀念保守化、國家權力壟斷化等等。靜態管理曾經在鞏固新生政權和實現國家工業化發展戰略等方面發揮了積極作用，但是，階層結構封閉化，限制了社會流動，導致社會階層結構固化；價值觀念保守化，使國民的觀念陳舊，社會缺乏活力；社會關系簡單化、社會結構同質化、國家權力壟斷化，阻礙了社會由一元到多元、由封閉到開放、由專制到民主的發展進程。隨著市場經濟體制的確立，靜態管理模式越來越不適應新形勢，于是，動態管理模式應運而生，其主要特征是階層結構開放化、價值觀念多元化、社會關系復雜化、社會結構異質化、國家權力分散化，等等。目前，我國社會管理正處于由靜態管理模式向動態管理模式轉變之中，前者的社會影響依然存在，還時常束縛和制約人們的思想和行為，后者還處于初創階段，尚未最終確立。隨著社會不穩定因素的大量增加，努力構建與市場經濟體制相適應的動態管理模式顯得尤為必要。

（三）城鄉分治，人為擴大城鄉差距。1958年出臺的《中華人民共和國戶口登記條例》，從法律上將中國公民分為“農業戶口”和“非農業戶口”，拉開了我國城鄉分治的序幕。① 從此，產生了一系列附著在戶籍制度之上的社會福利制度，這些制度擴大了城鄉差距。一是城鄉分治的社會保障制度。城市建立了包括養老、醫療、失業、工傷、生育、“低?！钡壬鐣Ｕ现贫?，而農村不僅保障種類少、保障水平低、覆蓋范圍窄，而且籌資辦法和管理方式也與城市有很大差距。二是城鄉分治的教育制度。上世紀八九十年代，在城市義務教育由國家負擔的同時，農村長期推行“地方負責，分級管理”體制。由于農村經濟落后，使得教育投入長期不足，城鄉教育差距日趨擴大。2001年開始推行“以縣為主，分級管理”新體制，雖然一定程度上緩解了農村教育困難，但也正是這種屬地化管理體制衍生了農民工子女就學難和農村留守兒童問題。三是城鄉分治的就業制度。改革開放之前，城市居民的就業由國家“統包統配”，而農民的就業自行解決。1978年以后，戶籍制度逐步松動，大量農民工進城，但由于是“農業戶口”，只能在體制外的非正規行業就業，并且與市民同工不同酬。四是城鄉分治的住房制度。二元社會結構下，城市居民的住房可以抵押，農民的住房卻不能。住房制度改革之前，城市居民可以從單位分到福利房，農民因為沒有工作單位，自然被排斥在外。住房制度改革之后，城市“單位人”有住房公積金，住房困難戶可以申請保障性住房，而同在城市工作的農民工卻沒有資格，只能在城市與農村之間“候鳥式”遷移。

（四）單位制變遷，社會管理難度增加。建國之初，為了穩定社會秩序、集中有限資源加速經濟建設，城市建立起了以單位制為核心的社會管理體制。單位是組織生產和分配資源的機構，承擔著對其成員的廣泛責任。由于個人的生存資源和發展機會都依賴于單位，擁有單位意味著獲得就業、醫療、住房、養老等生活保障。在計劃經濟條件下，單位制為確立國家權威提供了制度基礎和組織保證，但久而久之便出現了單位過度依賴國家、“單位人”惰性有余而創造性不足等問題。② 改革開放之后，隨著市場經濟的發展，單位制發生了一系列變遷，使社會管控難度明顯增加。一是單位數量迅速減少，大量“單位人”變為“社會人”，傳統的行政控制和利益控制對這個數量龐大且流動性較強的群體來說，控制力急劇弱化③；二是“社會人”的貧富分化嚴重，既產生了一批先富起來的人，也使大批下崗職工淪為城市社會底層；三是民生問題凸顯，許多下崗工人面臨就業、看病、買房、養老等多種現實困難。

二、現行社會管理體制面臨的挑戰

社會管理，實質上就是對社會或者人的管理?，F行社會管理體制是為計劃經濟、農業社會、封閉社會設計的，而現在已是市場經濟、工業社會、開放社會，社會轉型將導致人和社會的變化，管理對象的改變必然對現行社會管理體制提出挑戰。

（一）社會階層分化，各種矛盾凸顯。改革開放之前，我國的社會階層結構很簡單，僅兩個階級一個階層，即工人階級、農民階級和知識分子階層。在計劃經濟背景下，階層之間的利益高度趨同，幾乎不存在利益沖突。改革開放之后，工人和農民兩大階級發生分化，一是因為社會經濟結構從單一的公有制向以公有制為主體、多種經濟成分并存的所有制轉變，工人從“體制內”單位向“體制外”單位流動；二是經濟體制轉軌以后，與利益分配格局變化相適應，工人在經濟收入方面產生了明顯的等級分化；三是農民分化為農村農業勞動者、農村基層管理者、農村個體勞動者、農村雇傭工人、農村私營企業主、農村集體企業管理者、城鎮農民工等階層④；四是隨著個體經濟、私營經濟的發展，出現了個體勞動者、雇主和雇工等新興階層。不同階層的社會地位有升有降，各自的社會資源占有情況、獲取社會資源的難易程度、發展機會的多寡都不均衡，致使階層之間甚至階層內部都容易產生矛盾與沖突，從而增加社會管理難度。

（二）流動人口驟增，多種問題交織。隨著工業化、城鎮化的加速推進，流動人口的規模不斷壯大。他們在成為社會經濟發展重要力量的同時，也帶來了諸如計劃生育、與本地人的關系、權益保護、子女教育、社會保障等問題。加強對流動人口的社會管理和公共服務，保障他們的經濟、政治和文化權益，對于社會穩定至關重要。然而，由于種種原因，當前流動人口管理與服務工作還不到位，侵害流動人口合法權益的事件時有發生，流動人口違法犯罪活動仍呈高發態勢。面對諸多新問題，如何探索“民本化”的管理服務新模式，為流動人口創造安居樂業的工作生活環境，便成為新時期社會管理面臨的新課題，也對現有社會管理體制提出了挑戰。

（三）利益訴求多元，信訪壓力重重。我國正從同質的單一性社會向異質的多樣性社會轉型，人口結構、就業結構、消費結構、階層結構已經發生重大變化，社會利益結構也隨之分化、重組，利益需求呈現多樣化，但由于受經濟社會發展水平的限制，不同群體的不同利益需求難以得到完全滿足。隨著改革向縱深推進，一些有關利益格局調整的政策措施，在使絕大多數群眾受益的同時，也會使少數群眾的利益受損，不同地區、不同行業、不同階層、不同群體之間的利益矛盾增多，利益關系更趨復雜，利益訴求日趨多元。長期以來，人們的利益訴求主要是物質利益訴求，但隨著人們生活水平的提升，物質利益以外的其他訴求也被激活，呈現出物質利益訴求與政治訴求、權利訴求、文化訴求相交織的態勢。盡管我國已經建立起一套以人民代表大會制度為核心，包括政治協商會議、人民信訪制度以及基層群眾自治制度的利益訴求表達機制，但目前這些制度已經跟不上公民利益訴求的彰顯，對部分利益訴求的處置難免失當，導致由正當利益表達演變為群體性事件的現象越來越多。顯然，利益訴求多元化正在挑戰現行社會管理體制。

（四）社會失范加劇，矯治任重道遠。社會失范行為，就是違反社會規范和行為準則的行為。我國正值新舊體制相互碰撞、利益格局重大調整的社會變革時期，社會變革在給社會帶來生機與活力的同時，也引發了越來越多的社會失范行為。例如：“權力尋租”和“權力資本化”愈演愈烈；不正當競爭和誠信缺失行為層出不窮；見死不救、弄虛作假、炫耀性消費及其他急功近利行為不斷翻新；迷信活動死灰復燃，黃、賭、毒現象屢禁不止；青少年犯罪、網絡犯罪等問題屢見不鮮。這些社會失范行為，危害國家安全穩定、影響社會公平正義、敗壞社會風氣，急需矯正和整治。但從現實來看，規范和矯治社會失范行為任重而道遠，不僅要通過思想道德建設加強自律，還要通過法制建設促進他律，更要通過體制創新來探索約束、減少和杜絕社會失范行為的新方法、新舉措。

三、社會管理體制創新的重點領域

社會管理體制創新是一個復雜的系統工程，不可能一蹴而就，也不可能蜂擁而上，需要在研究現狀的基礎上，根據輕重緩急逐步推進。筆者認為當前社會管理最突出的矛盾和問題集中在社會治安管理、公共服務管理、社會保障管理、突發事件應急管理、社會組織管理等五個方面，社會管理體制創新應該以這五個方面為重點領域。

（一）創新社會治安管理體制。改革開放之前，中國是一個社會結構分化程度很低的社會，表現出一種高度組織化管理的靜態社會特征。與高度組織化管理的社會形態相適應，整個社會相對封閉，社會治安表現為以發動群眾運動進行階級斗爭為主的靜態模式，實踐證明，這種模式是消極被動的。改革開放以后，社會變化巨大，社會治安光靠公安機關難以勝任，必須走社會化道路并引進市場化運作機制，社會治安管理體制隨之發生改變，開始從靜態模式向動態模式轉變。當前，我們面臨的社會治安形勢依然嚴峻，主要是矛盾糾紛多樣化、由矛盾積累引發的非正常上訪問題突出、群體性事件頻發、流動人口的管理與服務壓力大、網絡犯罪和電信詐騙等新問題不斷涌現等等。社會治安工作的管理領域不斷延伸、管理內容不斷擴展、管理難度越來越大，迫使我們必須從思路、方式、手段等方面來創新社會治安管理體制。

（二）創新公共服務管理體制。當前，廣大社會成員全面快速增長的公共服務需求同基本公共產品短缺、公共服務不到位之間的矛盾已成為突出的民生問題，尤其是公共服務的地區差距、城鄉差距，使廣大民眾不能享受到均等的公共服務，公民的基本權利受到不平等的對待，已經違反了公平原則。公共服務供給不足，除與政府財政投入有關之外，從根本上說是體制問題?，F行公共服務管理體制存在一些突出問題，包括公共服務供給沒有明確的分工和嚴格的問責制，導致公共服務的計劃和指標虛化；有關公共服務的財政支持體制不可持續，容易受經濟形勢、政策變更甚至領導換屆的影響；城鄉有別的公共服務制度安排，使農村公共產品供給主體缺位；供給主體單一、缺乏競爭，使政府在公共服務供給上的錯位、越位和缺位現象普遍存在。針對當前公共服務管理體制的缺陷，要實現公共資源的優化配置，必須創新公共服務管理體制，建立政府主導、社會參與、適度競爭、監管有力的公共服務管理體制，保障人人都能獲得符合法定標準的教育、醫療、就業和社會保障等基本公共服務，這既是全體公民的基本權利，也是各級政府的核心責任。

（三）創新社會保障管理體制。社會保障管理體制，是國家為實施社會保障管理而建立的各級各類社會保障管理機構及規定的管理內容、管理方式的總和。隨著社會保障事業的發展，現行社會保障管理體制存在的問題日益顯露。一是政出多門。本來勞動和社會保障部門作為社會保障的主管部門，應該統管所有社會保障事務，可事實上社會保障分屬勞動、人事、衛生、民政、財政、商業保險、教育、工會、婦聯等諸多部門。這種多頭管理、政出多門的社會保障管理體制，不僅會導致各管理部門出于部門利益而相互扯皮、相互掣肘，而且會造成社會保障的高成本、低效率。二是監管不力。社會保障政策的制定、實施、檢查和監督都由社會保障管理部門負責。決策的制定者同時又是決策的執行者和監督者，導致社會保障監管的“形式化”。三是信息化建設落后。隨著流動人口的不斷增多，社會保障管理信息化是擴大社會保障覆蓋面、提高社會保障管理水平、讓更多的群眾享受經濟發展成果的必備條件之一。但目前的社會保障信息沒有實現全國聯網，不利于社會保障的轉續，影響群眾的參保積極性，與流動性社會不相適應。上述體制問題阻礙社會保障事業的進程，影響和諧社會的構建，體制創新勢在必行。

（四）創新應急管理體制。2003年的SARS事件以后，我國突發公共事件應急管理從起步到發展，現已成為衡量黨的執政能力和執政水平的重要指標。當前，在經濟平穩增長、社會總體穩定的同時，各種自然的和社會的風險并存，突發事件的發生幾率大大增加。要創造一個良好的經濟社會發展環境，就必須加強應急管理，提高突發事件的應對能力。近年來，黨和政府高度重視應急管理體系建設，初步形成了“分類管理、分級負責、條塊結合、屬地為主”的應急管理體制，但現行應急管理體制非常復雜。從橫向看，它涉及不同部門和不同地區，部門之間、地方之間存在不同的利益訴求。從縱向看，它是一個涵括中央、省、市、縣和鄉（鎮）五級架構的多層次結構。總體上看，它是一種分行業、分部門、分災種的分散型應急管理體制。該體制存在一些弊端：一是資源的配置和使用效率低下。由于各應急主體根據自身所管轄的突發公共事件的類型儲備應急資源，導致各應急主體之間資源重復配置，大量資源閑置和浪費。二是各自為政、部門利益保護傾向嚴重。應急主體之間的應急職權和職責模糊，存在交叉和重疊，在應急資源有限的情況下，容易相互推卸責任。三是由于采用以單項災種為主的原因型管理模式，部門間協調難度大，無力應對重大突發事件。四是由于應急機構不獨立，導致各級應急辦的權威不足，綜合調度能力弱。這些弊端表明只有創新應急管理體制，才能有效應對自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。

（五）創新社會組織管理體制。近年來，特別是2008年汶川特大地震后，社會組織在提供志愿服務、開展社會工作等方面的作用引起了社會各界的廣泛關注，社會組織作為社會建設的有生力量越來越受到重視。事實上，非營利性社會組織本來就是社會公共服務的主要提供者之一，它彌補了政府的不足，特別是基層社會組織在化解社區矛盾、繁榮社區文化、發展社區公益事業等方面更是起到了不可替代的作用。可是當前社會組織發展比較困難，比如登記注冊門檻很高，許多民間組織因為難以找到業務主管單位而被迫選擇工商登記甚至不登記；大量沒有登記卻仍然在開展活動的社會組織，處于“非法組織”的尷尬地位；由于法律地位不明確，不能被各級黨委、政府充分認可，導致這些組織得不到應有的扶持與獎勵，處于“自生自滅”狀態，難以做大做強。這些問題的根源，都在于社會組織管理體制?，F行社會組織管理體制始于1998 年國家公布的《社會團體登記管理條例》，那是一種“歸口登記”、“雙重負責”、“分級管理”的雙重管理體制，它曾經為社會穩定發揮了積極作用，但該體制是以限制社會組織發展為目的的，壓抑了社會組織活力，與社會組織發展新形勢不相適應，與“結社自由”的原則不相符，已經成為制約社會組織發展的桎梏，必然面臨著改革。

四、社會管理體制創新的關鍵環節

目前，社會管理領域越來越廣，社會管理對象越來越復雜，社會矛盾和問題越來越多，要從體制上破解社會管理難題，關鍵要實現五個轉變。

（一）社會管理主體從一元向多元轉變。⑤ 隨著社會轉型的推進，政府包攬一切的社會管理方式已經不合時宜，政府力不從心，群眾的社會服務需求也得不到滿足，社會管理主體急需從重政府作用、輕多方參與向政府主導型的社會共同治理轉變⑥，也就是從一元向多元轉變。為此，必須發揮黨在社會管理格局中總攬全局、協調各方的核心作用；確保政府在履行經濟調節、市場監管職能的同時履行好社會管理和公共服務職能，解決政府職能越位、缺位和錯位等問題，逐步從“全能政府”向“有限政府”轉變⑦；強化各類企事業單位的社會管理和服務職責；增強各類社會組織服務社會的能力；鼓勵人民團體積極參與社會管理和公共服務；發揮城鄉基層組織協調利益、化解矛盾、排憂解難的作用；增強公眾參與社會管理的意識和能力，為公眾參與社會管理搭建平臺。

（二）社會管理手段從單一向綜合轉變。社會管理體制創新涉及多個領域、多個部門及所有公民的利益，可謂牽一發而動全身，這必然對社會管理手段提出新的要求。因而，創新社會管理體制，需要努力改變過去重行政、輕法律等其他手段的問題，要在運用行政手段的同時綜合運用法律、政策、教育、經濟和技術等多種手段，也就是要重視法治建設、完善社會政策、改進行政管理、加強思想教育、做好群眾工作、強化經濟調節、用好網絡技術，多策并舉，共同規范社會行為、協調利益關系、化解社會矛盾、解決社會問題。

（三）社會管理投入從“重城輕鄉”向“城鄉統籌”轉變。社會管理需要投入，但投入要講究公平，否則不僅不會減少矛盾，反而會滋生新問題。二元社會結構下，社會管理投入的城市偏向嚴重，導致城鄉公共產品供給和社會管理水平差距巨大，城市繁榮與農村凋敝并存，農民與市民不能享受同等國民待遇。鑒于農村社會管理的歷史欠賬多，今后要提高社會管理的整體水平，就必須改變非均衡性投入體制，實現從“重城輕鄉”向“城鄉統籌”轉變，并適當向農村傾斜。

（四）社會管理工作重心從治標向治本轉變。社會管理體制創新的工作重心在于突破傳統社會管理范式，變事后處置為事前預防，變治標管理為治本管理，在源頭治理上下功夫。因為抓源頭才是治本之策，只有將社會管理關口前移，從源頭上預防、化解和減少社會矛盾，才能掌握工作的前瞻性和主動性，最大限度地減少不和諧因素，最大限度地增進社會和諧。過去習慣的應急性、“滅火式”治標管理固然重要，但不能解決根本問題，因為現在許多社會問題和社會矛盾，都源于體制機制不健全、制度安排不公平等等，只能從源頭上尋求解決辦法。因而，改變過去忽視源頭治理的做法，強調治本管理，對當前和今后都十分重要。

（五）社會管理考核從“唯GDP”向重視民生轉變。社會管理體制創新必須考核，只有通過考核，才能推動理念和手段的轉變，進而建設高效透明的社會管理體制。但目前的考核體系不健全，過分強調經濟建設，與落實科學發展觀、構建和諧社會的任務不相符，有必要建立一套符合社情、民情的科學合理的社會管理考核體系。為此，首先要調整過去“唯GDP”的指標體系，增加民生指數，把治安、社保、收入、教育、衛生、住房等納入約束性指標，把群眾滿意度作為考核的根本指標，形成改善民生的倒逼機制。其次要確?？己顺绦蚝徒Y果的科學性，將政府內部考核與黨、人大、社會專業機構、社會公眾的外部評估相結合，彌補政府內部考評的片面性。再次要正確對待考核結果，既要充分發揮其監督作用，又要發揮其激勵作用，還要正確認識考核的先天缺陷，以科學合理的考核促進社會管理水平的大幅提升。

注釋：

① 覃國慈：《二元社會結構視角下的農村發展》，湖北人民出版社2010年版，第23頁。

② 李學舉：《加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新》，《中國民政》2005年第4期。

③ 董敬畏：《“單位制”研究文獻述評》，《晉陽學刊》2005年第1期。

④ 陸學藝等：《社會結構的變遷》，中國社會科學出版社1997年版，第114-119頁。

⑤ 姚華平：《我國社會管理體制改革30年》，《社會主義研究》2009年第6期。

⑥ 師澤生：《中國的社會管理創新走向》，《學習時報》2010年8月2日。

⑦ 魯濱、李軍：《以社會管理體制創新推進和諧社會建設》，《中國黨政干部論壇》2006年第10期。

作者簡介：覃國慈，女，1974年生，湖北巴東人，社會學博士，湖北省社會科學院社會學研究所副所長、助理研究員，湖北武漢，430077。

（責任編輯 劉龍伏）