光緒朝的財政節流

摘要：開源節流一向是清政府理財的兩條途徑，所謂“節流”即從財政支出入手，通過節省或裁減某些支出以緩解國家財政壓力。光緒朝的財政節流措施一為裁兵節餉，二為裁減局所及冗員、冗費，三為核扣廉俸，四為停不急工程，五為減成、減平放款。這些節流措施在具體的實施過程中情況并不樂觀，未能真正起到節流的作用。其主要原因在于光緒朝財政支出彈性極小，能夠議裁議減者均非大宗款項，在財政支出中不占較大比重，因此并不能有效縮減財政支出的整體規模。此外，節流政策的脫離實際、忽視地方財政利益以及政策效能的遞減，均影響到節流的成效。

關鍵詞：光緒朝；財政節流；財政政策

中圖分類號：K252 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００３－８５４Ｘ（２０11）11－０119－０5

開源節流一向是清政府理財的兩條途徑。無論是光緒前中期的規復財政舊制還是甲午后戊戌變法、“新政”和“預備立憲”期間的財政改革，都是通過清廷的財政清理整頓表現出來的。光緒朝的財政整頓亦總以“開源、節流”為辭，“生財之道，不外乎開源節流”①。在開源不易的情況下，清政府對節流亦頗為重視，“理財之政，不必開其源也，惟在節流而已”②，“理財之道，固在開源，尤貴節流”③。所謂“節流”，即從財政支出入手，通過節省或裁減某些支出以緩解國家財政壓力。在光緒朝的歷次財政清理整頓之中，對稅收積弊的清理可視作清廷的“開源”之策，而對各種財政支出弊端的清理則為其“節流”之策。

一、中央政府推出的節流措施

在光緒朝進行的歷次綜合性財政整頓中，較為集中地反映了清廷實施“開源節流”的各種財政手段，節流措施往往是其中的重要內容。茲略述如次：

光緒元年戶部奏請將各直省留防兵勇酌量裁汰④。

光緒六年，戶部擬定籌備餉需十條，其中有關節流的措施有四條：專提減成養廉銀兩、催提減平銀兩、停止不急工程、核實顏緞兩庫折價等。專提減成養廉銀兩一項，據稱自咸豐六年起各省官員養廉減成支放后，“迄今已二十余年，循照辦理”， 每年節省銀90余萬兩。請“自光緒六年春季為始，將文職、武職養廉銀兩仍照章分別按成給發外，其減放銀兩，另款存儲，按年批解部庫一次”；各省減平銀兩，每年節省之數約74萬余兩，但各省歷年解不足數并多有借撥動用，各按欠解數目，“委員解部交納以充餉需”，借動銀兩亦令陸續籌款清還；為縮減工程開支，除萬不可緩者外，“請將各衙門一切工程概行停止三年”；顏緞兩庫光緒四年、五年分別領銀至73萬、100余萬兩，為數甚巨。請分別緩急，“可裁者裁，可減者減”，自光緒六年起各衙門請領折價銀兩一律按五成實銀開放⑤。

光緒十年二月兵部條陳“節餉并兵”六事，奉旨允準⑥。十二月，因中法戰事未已，戶部又遵奉慈禧懿旨議定“開源節流各事宜”，其中涉及節流的事宜有“裁減厘局經費”、核減各關經費、核定各省局員額數銀數、隨營文武分別裁汰及酌定額數銀數、停止不急工程、各項欠發勒限清厘，各項預支分別核辦、酌減內地防軍長夫、防軍有營房者不準再領帳棚折價、核定內地各省兵勇餉數等九條，“并由戶部再行申明光緒六年所奏籌備餉需及本年六月會奏籌劃各路餉需各原議，嚴切催令各省于此次接奉諭旨后，分別勒限四五個月，一體認真分別舉辦”⑦。

光緒十三年九月，戶部上籌備河工賑需用款辦法六條：裁撤外省防營長夫；暫停購買外洋槍炮船只機器及炮臺各工；變通在京官兵應領各項米折；酌調附近河南防軍以節經費；各省鹽商捐輸請獎；當商匯號令分別交銀⑧。

光緒十五年上諭：“各省設立防營，朝廷歲糜巨帑，不知凡幾。各營通額糧餉，必令事事核實，方足以鼓勵軍心”。“著自接到此旨后，限于兩月內一律開單詳晰具奏，以備稽核。如有更換管帶員弁或移札他處，均著隨時奏請”⑨。

光緒二十年，戶部奏餉需緊要續擬數條請旨遵行，上諭“嗣后顏緞兩庫折價，著照成案再減一成，均按四成實銀開放，以昭撙節”⑩。

光緒二十五年九月，戶部以籌還洋款和編練新軍，奏準籌款六條，其中節流的措施有將一切匯費酌量核減、顏料緞匹折價兩項?輥?輯?訛。

光緒三十年二月上諭：“各省所辦諸事，有虛糜款項可從裁損者，并著核實節流，移緩就急”?輥?輰?訛。

由上可以看出，光緒朝的各種節流措施大多是與籌款措施一起提出來的，對于清政府來說，財政節流不過是籌款的另外一種手段，節流只是為了騰出款項，以應付其他更為重要、更為急迫的財政支出，在一定意義上節流即等同于籌款。而觀其財政節流的措施，則多為老生常談之舉，大要不過如下數端：一為裁兵節餉，二為裁減局所及冗員、冗費，三為核扣廉俸，四為停不急工程，五為減成、減平放款等等。光緒朝的主要財政支出有軍費（包括八旗、綠營兵餉、勇餉及以后的新軍餉項和海軍經費）、俸餉、債賠款、關局經費、洋務實業支出、皇室經費以及其他支出（如賑務支出、河工經費、教育費、民政費、外交費、司法費等），節流措施所及的除了債賠款之外，其他有關軍費、俸餉、關局經費等項財政支出都涉及到了，可以說能想的辦法，清政府似乎都想到了。那么，財政節流的成效如何呢？

二、節流措施的落實情況

光緒朝中央政府所推行的這些節流措施在具體的實施過程中情況并不樂觀，節流的成效有限。茲以清政府裁兵節餉、裁撤局所這兩個主要的節流措施為例略作說明。

1. 裁兵節餉

以裁兵節餉而言，軍費為財政支出的大宗，裁兵節餉自然是節流首選。光緒元年清中央政府令裁汰直省留防兵勇，沈葆楨復奏：“一旦改弦更張，則新營必須籌給全餉，舊營必須酌補欠餉。恐章程徒事紛更，而餉需愈難節省”，“各項薪糧及各營夫價，仍擬率循舊章支放”?輥?輱?訛。光緒六年四月，丁寶楨奏川省裁兵節餉情況稱，四川同治七八年間計有楚、黔、川勇六萬余人，歲需餉銀300余萬兩。經陸續裁撤，光緒三年存勇一萬數千人，歲需餉銀110余萬，較前節省一百數十萬兩。目前僅存營勇12，900余名，節省正款餉項已達二十五六萬兩，“實無可再裁之勇，再并之營”。但為了響應中央的號召，仍“擬令于每營勇數裁減一成，計每年可省銀五萬余兩”?輥?輲?訛；李明墀奏，湘省“現甫經兩次裁減之后，若驟議再減，勇力過單，不敷分布”?輥?輳?訛；李翰章奏，籌餉節流，湖北“裁撤征剿水陸各軍已及數萬，其留防者，臣隨時量為裁減”?輥?輴?訛，擬將黃州協操防官兵全行裁撤，并于營勇中抽裁若干，每年可節省銀111，100余兩。光緒八年三月任道镕奏，山東“如庫款稍充，騰出餉力”，再“抽練數營，補強汰弱”?輥?輵?訛。崇綺奏“練兵籌餉，關系匪輕，必須因時制宜，量入為出，方足以備緩急”，奉天所需練餉“戶部議令奉省自行籌款，即經奏請整頓鹽厘、貨厘，試辦斗秤捐，并山海關六成洋稅、招商船稅、洋藥厘捐，一并貼補練餉”?輥?輶?訛，“實裁去步隊一營，每年約省銀二萬六七千兩”?輥?輷?訛。光緒九年，山西巡撫張之洞奏，歷奉諭旨整頓練軍，“所需練餉練乾，悉照練軍馬步親兵章程”，“現經欽奉諭旨裁勇節餉，自應即時遣撤”?輦?輮?訛。曾國荃奏：“光緒八年十二月初四日奉上諭，兵部奏請飭裁各省防勇、確核兵額以節餉需”，“念經費之支絀，裁勇節餉，固未可置之緩圖，而以粵東地險民窳，議剿議防，似亦未便遽行裁撤”?輦?輯?訛。潘霨奏：“江西水陸防勇，經前撫臣劉坤一、劉秉璋迭次裁汰，……本屬無可裁減。……爰就各營勇去其太甚”，量加裁減，“已先后檄行限期遵辦”?輦?輰?訛。李鴻章奏：核兵額、節餉需一事，“北洋海防所有水陸各營事關重大，現尚不敷分布毋庸置議”?輦?輱?訛。

光緒十年戶部奏準“開源節流”各條后，各省亦先后復奏辦理情況。酌減防軍口糧一項，東三省奏復照數發給，直隸、山東、河南、陜西四省稱“各營勇餉只給九個月或十個月”；甘肅、新疆、江蘇、江西聲稱勇丁口糧每名每日僅給銀一錢二分，“已屬撙節，萬難再減，應循舊支給”；浙江、福建、廣西、四川等省或以防務緊要為由，或以裁減已多為由，均稱無可再減；山西奏擬每年減支銀24，832兩；湖北、湖南、廣東、云南并未回復。酌減內地防軍長夫一項，僅山西聲稱即行照減，每年節省銀5，363兩，其余各省或未聲覆，或稱毋庸再減?輦?輲?訛。核定兵勇餉數一項，光緒十一年，成孚奏，“黃運河標七營，共減兵二百四名，每年共減餉需銀3，300余兩”?輦?輳?訛；卞寶第奏，湖北所有勇營均經先后裁汰，留防水師營亦一再裁并，“尚無虛糜之項”?輦?輴?訛；李用清奏貴州擬 “將哨弁并裁，以冀稍節俸餉”，“統計提鎮各標協營，共裁把總41員，外委70員，每歲可節省俸銀一萬兩有奇”?輦?輵?訛。次年三月劉秉璋奏，浙江于同治年間已裁水陸額兵萬余，現“應請免予議減”?輦?輶?訛。剛毅奏，山西遵旨裁兵，“通計每年節省規復可備練兵之需者，實共銀192，846兩有奇”?輦?輷?訛。

由上可見，光緒初清政府在軍事方面主要是裁撤營勇，抽練“練軍”。但經過同治年間的裁兵之后，光緒朝在甲午以前的節餉練兵成效不彰。各省所裁所節者，少則數千兩，多者亦不過一、二十萬兩，與龐大的軍費支出相比，實屬微末。而且這些裁節下來的款項仍舊是用于軍費開支，即一方面裁節勇餉，另一方面貼補練餉，并沒有真正地削減整個軍費開支。

甲午后，清廷接二連三地發布上諭嚴令各省裁汰綠營，光緒二十二年，戶部奏請裁“綠營七成”?輧?輮?訛；二十七年，劉坤一、張之洞等再請徹底裁汰綠營，“限二十年而竣”?輧?輯?訛，清廷為此發布上諭稱：“各省制兵積弊甚深，耗餉頗巨，亟宜嚴行整頓，汰弱留強。著各直省督撫悉心規劃，核實厘剔，所有各省原有之綠營，裁去十之二三，騰出餉需，報部候撥”?輧?輰?訛。雖然屢議裁汰綠營，但其成效亦屬有限。據光緒二十四年上諭稱“裁兵節餉等事，為今日萬不可緩之圖。迭經諭飭各省將軍督撫認真籌辦”，但各省“無非瀝陳該督撫辦事艱難”，懇求“稍寬時日，或竟稱裁無可裁，減無可減。或稍有汰除，仍寥寥無幾，其于各營之廢馳缺額，俱不置詞”，“自此次申諭之后，該將軍督撫等，各矢天良，悉心籌畫，經制之兵，何處可以歸并，何處可以全裁，挑練之勇，某營應行改章，某營應行遣撤，及一切糜費應如何節省，逐一確切查明，迅速辦理”?輧?輱?訛。二十六年又稱“各省制兵，積習太深，亟宜更定餉章，認真改練。前經諭令各該將軍督撫，悉心核議具奏。迄今數月，奏到者尚屬寥寥”?輧?輲?訛，已經揭示出裁兵節餉政策的未奏實效。光緒二十七年上諭頒發之后，各省先后均有回奏，報告執行情況。光緒二十九年閏五月，袁世凱奏報直隸裁兵節餉情況說：

本省常備軍練成一鎮，需餉甚巨，籌撥為難。本

應將綠營制兵全裁，騰作新軍額餉。惟念直省幅員遼

闊，兵燹以后，伏莽尤多，巡警尚未設齊，彈壓須資

兵力。科布多年例換防兵丁，又須按期派往，自應權

衡緩急，分別裁留。查直隸制兵，現計實存馬步守各

兵二萬六千余名，無閏之年，應支餉米乾折等銀四十

三萬余兩。……天津鎮左右城守三營、葛沽一營、通

永鎮并通州協山永協各左右二營、北塘一營，以上共

十一營。當庚子之變，紛紛逃避，豈容再令入伍糜餉，

自應悉數裁撤。此外督標提標正定、大名、宣化三鎮

并分防各營及津通兩鎮所轄各外汛，應請就現在兵數

各裁一半，即于本年六月以前，一律裁齊。每年各節省

一十四萬余兩。……此次裁節之款，應按全數核算。

其余裁存之兵，嗣后即發半餉，又可節省銀五萬余兩。

統計節省銀二十萬兩左右。遇閏之年又加節省銀一萬

六七千兩，盡數撥充常備軍額餉之用。……一轉移間，

騰出舊有之餉，以贍新練之軍，期副朝廷汰弱留強修

明武備之至意。?輧?輳?訛

其他各省裁兵節餉的成果尚遠遜直隸，或以屢經裁節，實難再減為詞，或以防務難周、不敷分派為由，甚至以八旗綠營“一旦散之四方”，“勢必起暴動之風潮，則節餉適以糜餉，裁兵轉而用兵”?輧?輴?訛相威嚇。光緒三十二年巡警部奏請將綠營一律改為巡警，奉旨允準?輧?輵?訛。各省遂以綠營“改易巡警名目，空文塞責”?輧?輶?訛。

2. 裁減局所

裁減局所、裁汰冗員亦為光緒朝重要的節流措施之一。清政府認為國家財富耗散于冗員、冗局、冗費之中，只要革除此類弊端，即能款項有著。

各地的因事設局最初起于咸豐年間的鎮壓太平天國起義。但起義被鎮壓后，因事設局之風并未就此停歇，反而愈刮愈烈。不僅戰時所設的各項軍政機構或原封不動地保留下來，或改頭換面地繼續存在，還因洋務興起而設局更多。湘軍等勇營在戰時所設的營務處，在戰后即隨著勇營留防而成為常設機構，并較前更為推廣。光緒六年，清廷令各省裁減局所，湖北巡撫李瀚章將各局所裁并，只留下善后、牙厘、總查三局及營務處，其營務處是“整飭防營”的機構?輧?輷?訛。光緒二十九年清廷曾下旨整頓營務處：“各省軍政，各督撫照例設營務處，派監司大員總辦，以專責成，立法未嘗不善。乃承辦各員往往視為例差，不能認真經理……著各督撫凡派辦營務，須擇精明韜略操守嚴正之人……嗣后如有缺額扣餉訓練不精等弊，一經發覺，即行奏參嚴懲，其襄辦會辦名目著一律裁撤，以肅軍政”?輨?輮?訛。

營務處之外，因興辦洋務而設的局所更是層出不窮。光緒年間，江蘇省專設防營支應局購解備撥水陸各營洋槍?輨?輯?訛。湖南于光緒二年設立機器局，仿造洋槍各件?輨?輰?訛。李鴻章在直隸辦理北洋海防，“則有練餉、支應、軍械、機器、制造、電報、船塢、工程等局”，形成專業的后勤體系，直隸“地方則有清訟、發審、保甲、水利、籌賑、車船、厘金、征信等局”?輨?輱?訛，各局經費均由自籌，并不動支報部款項。在廣東，張之洞于1885年委派運司兼辦洋務，1886年更設立辦理洋務處，兼派司道及候補道為總辦，以廣州府及候選知府為提調。遇有交涉要件，先由總辦與領事接洽，稟明總督核辦。這實際上是成立了一個總督親自辦理中外交涉的辦事班子?輨?輲?訛。這一新機構后來為許多省份所仿效。張之洞督鄂期間，據統計，設置各類新機構總計36個，其中75%是出于工作需要而設，25%是按朝廷指示而設。1890年至1900年新設機構26個，1901年至1907年新設機構10個。這些局所有的是全局性的綜合管理部門，有的是專門的具體的管理和生產合一的企業?輨?輳?訛。

正是因為上述各種局所的不斷設立，使得光緒政府將裁撤局所作為節流的重要手段之一。光緒六年正月，清廷為節流起見，令各省裁撤局所，其要求不可謂不具體。上諭稱“軍興以來，各省招募勇營，設立各局，原屬權宜之計”，“至每辦一事動輒一局，……薪水口糧，糜費滋甚。其厘金、海運、督銷等局，甚至有官紳并不在事，安坐而得薪水者”，要求各督撫“務將該省勇營詳細斟酌，大加裁減。某處裁去幾營，某營歸并某營，即令分晰具奏”，并“迅裁各局，其某局應裁，某局應并，應留之局實在有事可辦者約需幾員，所有員役等薪糧共需若干銀兩，務當詳晰奏報”?輨?輴?訛。不久，各地先后復奏。丁寶楨奏，川省“現在各局，如籌餉、報銷、捐輸、厘金局、洋務局、采訪忠節局，各有專辦之事，不能不分設各局，用專責成，……亦無可再減之局，再減之費”?輨?輵?訛。湖南則稱“現存各局，在從前設立之初，均系因時制宜，……薪糧尚無虛冒”，現擬將報銷局歸并善后局辦理，團防局歸并保甲局，長沙轉運局、芷江黔陽軍米局業已裁撤，制造機器局擬暫停制造，厘金局卡擬仍循其舊，將薪糧量加裁減?輨?輶?訛。湖北稱“省城原設各局，如捐餉局、崇文書局、軍需局，亦先后奏報裁撤。其所留之善后、報銷、牙厘、總查、發審五局及營務處，皆系因時制宜，派員承辦，各有專司，并無虛冒薪糧情弊”，但“值此度支竭蹶之時，自應于無可裁減之中，力求撙節之法”，牙厘局無可再減，擬將報銷局歸并善后局，發審案件概歸臬司辦理，約可節省五萬余兩?輨?輷?訛。在此次整飭中，各省陸續將一些機構合并、撤銷，留下的軍事后勤機構，或稱善后局，或稱軍需局，其職能主要為支應糧餉、造辦銷冊、制造軍裝軍火、修理器械、采辦硝磺軍米等?輩?輮?訛。

此后仍不斷有裁減局員的政令。光緒十年十一月，清廷再發上諭，“著各督撫悉心體察，將該省局卡，可裁則裁，可并則并，其留辦各處，酌定員數，核實薪水，毋任稍有浮糜”?輩?輯?訛。十二月戶部于“開源節流二十四條”中，請核定各省局員額數銀數，稱：

各省散置各局，已報部者，于軍需則有善后局、

善后分局、軍需總局、報銷總局、籌防總局、防營支

應總局、軍裝制辦總局、制造藥鉛總局、收發軍械火

藥局、防軍支應局、查辦銷算局、軍械轉運局、練餉

局、團防局、支發局、收放局、轉運局、采運局、軍

需局、軍械局、軍火局、軍裝局、軍器所等項名目；

于洋務則有洋務局、機器局、機器制造局、電報局、電

線局、輪船支應局、輪船操練局等項名目；于地方則

有清查藩庫局、營田局、招墾局、官荒局、交代局、清

源局、發審局、候審所、清訟局、課吏局、保甲局、

收養幼孩公局、普濟堂、廣仁堂、鐵線局、蠶桑局、戒

煙局、刊刻刷印書局、采訪所、采訪忠節局、采訪忠

義局等項名目；其鹽務則有各處鹽局、運局、督銷局；

其厘卡除牙厘局外則有百貨厘金局、洋藥厘捐局暨兩

項各處分局，更不勝枚舉。其未經報部者，尚不知凡

幾。且有事應責成司道廳州縣者，亦必另設一局以為

安置閑員地步，有地方之責者反可置身事外，各局林

立，限制毫無。……請旨飭下各直省將軍、督撫、府

尹等詳議章程，減定局數員數并各委員銜名，先行造

冊備文咨報。以后設局均須詳酌，其事可相因而理者，

或總設一局，將各項應辦事宜統歸其中，慎派妥員分

股辦事，經便稽查易于得力，冗費藉可節省?輩?輰?訛。

戶部此奏揭示了當時各省關局泛濫成災的情形，亦說明了前此裁并局所政令的無效。

光緒十一年戶部再 “行令各省關將一切支款，某項可裁減若干，每月能籌畫若干，以備專供目前沿海兵事軍用”。但據卞寶第奏“湖北自同治年間軍務肅清后，所有勇營局卡，迭經先后裁汰。光緒六年奉旨飭令將防營各局酌核裁并，又復大加刪減。即如善后局委員，前已裁減二十員，此外各局或裁或并，亦屬不少。去年又裁城鋪委紳四十余員并書役人等。……凡有可省，無不酌籌辦理”，再裁善后局、營務處、保甲局等經費，兩鹽道衙門裁減宜昌鹽局用項，牙厘裁并各分局委員及司事局用等項，擬每營抽裁勇丁，統共每年共裁減銀19，263兩，錢3，553串?輩?輱?訛。敷衍之情溢于言表。

頻發的上諭并未能有效制止地方的因事設局。光緒十五年十一月的一份上諭述及各地因事設局的演變情況：

國家綜核度支，必先嚴除冗員。從前各省辦理軍

務，創立支應、采辦、轉運等局，本屬一時權宜，不

能視為常例。迨軍事敉平，又以“善后”為名，凡事

之應隸藩司者，分設各局，名目眾多。鹽務則督銷分

設，局卡林立。大率以候補道員為總辦，而會辦、隨

辦各員，不可勝數。所有專管之藩、運兩司，轉以循

例畫諾為了事。又如清訟、保甲、捕盜等事，本系臬

司專責，亦皆另設一局，授權委員。論公事則推諉轉

多，論庫款則虛糜甚巨。至船政、機器各局，原為當

務之急，而局用開銷，尤屬弊竇叢生，漫無稽考。……

前于光緒十一年八月二十二日欽奉懿旨：各省設立各

局，種種名目，開支供應，無非瞻徇情面，為位置閑

員地步，飭令大加裁汰。……各省雖經遵議奏明，量

為裁汰，總未能將冗費認真革除。近年以來，冗員愈

多，浮費愈甚。著各直省將軍、督撫破除情面，將所

有各局通行查覆，或刪減歸并，其有必不能裁，即將

按月經費限定數目，不準任意增添。自接奉此旨后，

勒限三個月，將議定現留各局開單奏報，并將各局經

費每月若干咨報戶部存案?輩?輲?訛。

此諭頒布后不久，即有參奏直隸“于省城各州縣創設清賦總局，濫寄耳目”，清廷以“各州縣地畝清查升科，系藩司分內應辦之事。如果設立多局，另派官紳，不獨虛糜經費，且恐藉端需索”，著李鴻章將所設各局迅速裁撤?輩?輳?訛。李鴻章隨后復奏雖遵旨裁撤清賦局，卻堅稱“省城設局清賦實無位置閑員虛糜經費之情形”?輩?輴?訛。

甲午之后，裁減局所、冗員這一節流手段仍為清政府所重視。光緒二十四年三月，剛毅奏請裁冗員薪水及各局雜支。上諭“各省設立辦公處所，多立名目，任意開銷，迭經諭令認真裁汰，迄無一省核實遵辦，……著各督撫責令藩臬兩司將現有各局徑行裁撤，應辦各事，歸藩臬兩司辦理，以節糜費”?輩?輵?訛。七月再次頒發上諭：“各省設立辦公局所，名目繁多，無非為位置閑員地步，薪水雜支，虛糜不可勝計。著各督撫將現有各局所中冗員一律裁撤凈盡，限一月覆奏”?輩?輶?訛。在清廷的嚴令之下，各省又一次對本省各類局所“量為裁并”，具折上報。如劉坤一奏，江蘇“事體最為繁重，局所因之較多。曰營務，曰洋務，曰鹽務，曰地方事宜，各有專司，本難盡事裁并”，通盤籌畫，“其事務稍簡者，無論所支局費系內銷外銷，一律大加裁撤，酌量歸并。……現飭將防營支應報銷歸并金陵支應局，洋火藥局并金陵軍械所，金陵城內外保甲兩局并為一局，揚州保甲局即行裁撤，……金陵木厘局歸并厘金總局，……沙漫洲緝私局即行裁撤，……金陵、淮南兩書局裁撤，……其余如籌防支應、厘金、督銷、洋務、制造等局及水師陸師各學堂，系必不可少，所有各該局委員，亦飭嚴加裁汰”?輩?輷?訛，對于清廷的諭旨尚屬勉力奉行。但更多的省份只是象征性地對個別局所進行歸并，并聲明本省局所屢經裁減，本難再議裁減，惟既奉諭旨，仍于“無可設法”中再予裁并。至光緒二十五年五月，上諭又稱“近閱各省奏報，大半以入不敷出無力籌餉為辭。……各省近年添設局所至為繁多，又有所設外銷之款。雖部臣不能顧問。……其中豈無不急之費、可裁之款？誠能移緩就急，專意練兵制械二事，何患餉項不充，兵威不振？……著各就地方情形，悉心體察，某項可徑行裁撤，某項可暫行停緩，務須騰出餉項若干，以為練兵制械之用”?輪?輮?訛。觀其言，已經是無可奈何了！

三、財政節流成效不彰之原因

光緒朝的財政節流成效未彰，相對于龐大的財政支出來說可謂杯水車薪。究其故，主要是因為光緒末財政支出已大大超出財政收入，調整的余地極小。大宗的財政支出如賠款和洋債一旦確定，即為必須之開支，它關系到中外交涉和清王朝的政治命運，清政府絕不敢稍置異詞。此開支既無可省，則惟有竭力籌款以應。正如前述，清廷的節流不過是籌款的另外一種手段，是為了應付當時的緊急支出，所節款項其實早定了用途，如光緒二十七年的四項節流措施裁節360余萬兩，即全部用于償付庚子賠款。再如軍費開支，關系到王朝的存亡，清政府亦不敢輕議裁減。其節流的目標不過是節餉練兵，希望在不擴張軍費開支的情況下，汰弱留強，形成可資運用的“勁旅”，而不是從總體上削減軍費開支。官吏俸祿及行政經費則是國家機器賴以運轉的基礎，必須得到一定保證。可見，在財政收入與財政支出之間，財政支出彈性極小，雖然清廷也作出了縮減財政支出的姿態，但能夠議裁議減者均非大宗款項，在財政支出中不占較大比重，因此并不能有效縮減財政支出的整體規模。

其次，財政節流的政策效能是遞減的，某項財政支出并不能無限制地減省。前述裁兵節餉的情況即是如此，同治末、光緒初的裁兵節餉，確曾為清政府省下大宗款項，但屢經裁節之后，再行重申此策，所節者必然為數有限。再如關局經費一項，在一而再、再而三的裁撤、裁減之后，終究不可能將所有的關局裁撤得一干二凈，再申前令的結果并不能帶來多少實在的節流成效。

再次，中央政府的節流政令往往脫離實際情況，并且專顧中央財政利益而忽視地方財政利益，也導致了各種節流政策的低效和失效。以裁撤局所、裁減冗員、冗費為例，清廷關于裁減關局上諭的一再重申，正好說明各省的因事設局、冗員、冗費仍舊十分嚴重，舊有的機構、冗員剛剛裁并，即又有新機構的設立，形成新的冗員、冗費。這一方面反映出清中央政府對地方控制力的削弱，又反映出中央政府對于地方政務缺乏必要的支持，中央政府一味要求地方政府裁并機構，所節省的經費又以種種名目概行收歸中央，對于地方政府而言，只是增加了向中央政府的解款，地方辦公之實際需要卻需另行籌措，在此情況之下，地方政府的陽奉陰違自在情理之中。另一方面，清廷在裁并局所的歷次上諭中將各省局所的創立歸因于地方督撫的“位置閑員”。因人設事、因事設局確實是各種局所林立的一個原因，但實際上，將因事設局歸因于“位置閑員”，并未觸及根本。晚清的因事設局是地方督撫加強對地方各項事務掌控的一種手段，表明了地方勢力的日益強固。對地方督撫而言，新設機構的人事及一切行政權力均掌握在其手中，這是他們保持政治地位的資本。如果盡裁這些新設的臨時機構，督撫的權力勢必大見削弱，事事受制于中央。同時，戰后地方行政事務繁重，舊式衙門的設置也顯然力不從心。因事設局，責有所專，新設各種機構均獨立于舊的行政管理系統之外，因而較少受到舊官僚衙門之間關系的牽制，也少了一些官場積習，使行政管理出現了若干新的機制和新氣象，辦事效率較舊式衙門為高；疊床架屋的局所設置，雖然有安置冗員、降低行政效率之弊，但它從一個側面反映了戰后國家行政職能正在發生重大的變化。也正是因此之故，光緒朝裁并各省財政局所的努力成效未彰，各種地方機構往往是此撤彼設、旋撤旋設，步入裁并——膨脹——再裁并——再膨脹的惡性循環之中。

注釋：

①②④⑤?輥?輱?訛?輥?輲?訛?輥?輳?訛?輥?輴?訛?輧?輷?訛?輨?輰?訛?輨?輴?訛?輨?輵?訛?輨?輶?訛?輨?輷?訛?輩?輮?訛 朱壽朋：《光緒朝東華錄》（一），中華書局1958年版，第650、65、270、867-868、270-271、898-899、899、907、907、900、860、892-893、900、907、910頁。

③?輥?輯?訛?輧?輱?訛?輩?輵?訛?輩?輶?訛?輩?輷?訛?輪?輮?訛 朱壽朋：《光緒朝東華錄》（四），中華書局1958年版，第4219、4492-4494、4048、4063、4228、4228、4374頁。

⑥⑦⑧?輥?輵?訛?輥?輶?訛?輥?輷?訛?輦?輮?訛?輦?輯?訛?輦?輰?訛?輦?輱?訛?輦?輳?訛?輦?輴?訛?輦?輵?訛?輦?輶?訛?輦?輷?訛?輨?輯?訛?輩?輯?訛?輩?輱?訛 朱壽朋：《光緒朝東華錄》（二），中華書局1958年版，第1924、1872-1881、2346-2348、1304、1324、1325、1516、1518、1547、1594、1911、1920-1921、1924-1925、2082、2121、2256、1853、1920頁。

⑨⑩?輩?輲?訛?輩?輳?訛?輩?輴?訛 朱壽朋：《光緒朝東華錄》（三），中華書局1958年版，第2668-2669、3462、2680、2689、2716-2717頁。

?輥?輰?訛?輧?輰?訛?輧?輲?訛?輧?輳?訛?輧?輴?訛?輧?輵?訛?輧?輶?訛 朱壽朋：《光緒朝東華錄》（五），中華書局1958年版，第5166、5046、4833、5041-5042、5839、5499、5486頁。

?輦?輲?訛 申學鋒：《晚清財政支出政策研究》，中國人民大學出版社2006年版，第278頁。

?輧?輮?訛?輧?輯?訛 《清史稿》卷131《兵二》。

?輨?輮?訛 劉錦藻等：《清朝續文獻通考》，浙江古籍出版社2000年版，第9535頁。

?輨?輱?訛 中國第一歷史檔案館：《朱批奏折·光緒十六年三月十一日直隸總督李鴻章折》，轉引自申學鋒《晚清財政支出政策研究》，中國人民大學出版社2006年版，第190頁。

?輨?輲?訛 樊百川：《清季的洋務新政》第1卷，上海書店出版社2003年版，第579頁。

?輨?輳?訛 參見羅福惠《湖北通史·晚清卷》，華中師范大學出版社1999年版，第200－201頁。

?輩?輰?訛 杜翰藩：《光緒財政通纂》卷53，蓉城文倫書局1905年版，第9頁。

作者簡介：高亞軍，女，1972年生，湖北鄂州人，經濟學博士，中南財經政法大學財稅學院副教授，湖北武漢，430064。

（責任編輯 張衛東）