構建邊境反假貨幣協作機制為何勢在必行

近年來，隨著我國經濟的快速發展和沿邊開放程度的提高，加之人民幣幣值長期保持穩定，人民幣在周邊國家流通的規模不斷擴大，給我國特別是邊境地區經濟金融帶來的影響也逐漸增強，同時給反假人民幣工作也帶來新的壓力和挑戰，因此如何構建邊境反假貨幣協作機制成為一個新的課題。

普洱市位于云南省西南部，面積4.5萬平方公里，轄9縣1區，具有“一市連三國，一江通五鄰”的區位優勢。其中：瀾滄、西盟、孟連三縣與緬甸接壤，江城縣與越南、老撾接壤。接壤的三國邊境地區均為貧困山區和少數民族聚居區，經濟社會發展比較落后。近年來，國家在境外“金三角”地區實施毒品替代種植，普洱市是國家實施境外毒品替代種植的主要地區之一。

根據普洱市周邊情況，我們重點對江城、孟連、西盟、瀾滄四縣反假貨幣工作情況展開調查。

一、人民幣跨境流通的情況及近年來的邊境反假情況

（一）人民幣邊境口岸和邊境便民通道的基本情況

普洱市有對外開放口岸兩個，出境公路和通道28條，轄內思茅港、孟連口岸分別為國家級和省級對外開放口岸。其中勐啊、芒信、勐康、龍富4條為指定通道，設立了海關、檢驗檢疫、武警邊防等機構，其余沒有設立聯檢機構，不允許車輛、貨物、物品進出境。由于國境線狹長的原因，我市與境外相通的道路很多，僅西盟一縣就共有130多條便道與境外相通，全縣七個鄉鎮中有西北的岳宋、力所、翁嘎科、勐卡鎮、新廠、中課6個鄉鎮與緬甸接壤。

（二）人民幣境外流通的范圍、流量、及存量

據調查，緬甸、老撾、越南邊境地區90%的商人和邊民都是以人民幣作為商業采購和貿易結算。邊境地區人民幣成為硬通貨已是不爭的事實，與西盟毗鄰的龍潭特區，經商做生意的客商以中國人居多，遍訪街面店鋪、集貿市場攤位，所有商品交易幾乎全部使用人民幣，緬幣卻難覓蹤影。且因人民幣幣值穩定，信譽度高，而緬幣幣值波動較大，境內外人民幣不能通匯，口岸無銀行網點，結算渠道不暢，而現金交易方便快捷且風險較小，邊境貿易幾乎全部使用人民幣現金計價結算，而人民幣現鈔跨境流動絕大部分通過出入境人員合法攜帶和跨境非法走私攜帶等非金融渠道。

隨著邊境貿易的發展，人民幣現鈔出入境流量呈逐年上升趨勢。據統計，2010年，僅孟連、江城兩縣人民幣正常流量為1，987，438萬元，其中孟連1，960，468萬元，較2009年同比增長5.37倍。近幾年由于邊境小額貿易及邊民互市快速增長，出口規模逐步增大，大量人民幣現鈔向境外轉移，經初步調查，人民幣在老撾、緬甸境外存量大約為114，533萬元，以在緬甸的存量為主，占98%。

（三）邊境縣2006-2010年假幣收繳情況及相關情況分析

隨著人民幣區域化趨勢明顯增大，進一步加大了人民幣反假工作的難度。經調查分析，境外假人民幣來源主要是：一是從國內其他省份和省內其他地區流入邊境縣并進入周邊國家邊境地區；二是假人民幣從境外回流中國；三是從境外出現從事假人民幣犯罪活動的“票販子”手中回流中國。

近幾年，邊四縣假幣案時有發生，其中江城縣公安機關共破獲4起特大販賣假幣案，涉案金額高達93元，2008、2009年連續兩年破獲的特大假幣案涉案金額達29萬余元，是本縣歷年來假幣案件中涉案金額最大的假幣案件。孟連口岸于2009年3月7日抓獲一起假幣販賣案，犯罪嫌疑人從緬甸佤邦邦康市經由勐啊口岸入境，在邊防檢查站接受檢查時，執勤民警從其身上攜帶的皮夾內查獲號碼相同的第五套人民幣100元券27張，面額2，700.00元，已于同年7月9日由孟連縣法院判決。

2006～2010年5年間，我市孟連、瀾滄、江城三縣各金融機構和公安機關假人民幣收繳量整體呈現先揚后抑趨勢，但金融機構收繳量波動不大。

2009年假幣收繳量達到歷史新高，尤其是公安機關的收繳，這與打擊假幣犯罪專項行動（簡稱“09”行動）關系緊密。由此可見，反假人民幣工作僅僅依靠人民銀行、金融機構的力量遠遠不夠，必須各反假聯席會議成員單位積極配合，尤其是通過公安部門的大力協助，才能充分發揮打假效能。

由于邊境貿易的進一步活躍，邊民互市中小額貿易進出口商品范圍和數量日益擴大，且人民幣幣值相對穩定，邊民越來越偏好人民幣現金交易，所以為假人民幣滋長了制假販假的生存空間，有向外擴張的可能。

（四）近年來邊境地區反假工作開展情況和反假工作平臺的搭建情況

目前，普洱市邊境地區反假工作的開展僅限于以人民銀行牽頭組織境內金融機構在邊境村鎮、口岸進行。人民銀行未與老撾、越南、緬甸等周邊銀行建立邊境地區反假人民幣合作機制。但各縣搭建了“三位一體”反假貨幣網絡，在與緬甸、老撾、越南接壤的邊境鄉鎮和農村信用社配合安放“三位一體”反假貨幣宣傳欄，人行與公安、金融機構定期到邊境貿易互市做反假貨幣宣傳工作，通過設立宣傳臺、發放宣傳手冊、真假幣實物對照講解、現場答詢等多種形式宣傳假幣知識，進一步做好邊境地區反假貨幣宣傳工作。

從現階段情況來看，邊境地區反假人民幣宣傳工作力度還遠遠不夠。與我市接壤的緬甸、老撾、越南邊境地區多屬于經濟欠發達的少數民族貧困山區，交通不便，邊民文化水平低，金融知識缺乏，識假、防假的能力不強，給犯罪分子販賣、持有和使用假幣留下了可乘之機。由于未建立雙邊反假人民幣合作機制，人民幣反假宣傳、培訓工作無法在境外開展，使得假幣在邊境地區得以流通，嚴重影響了人民幣的信譽。

二、邊境地區反假工作現狀

（一）反假機構和人員現狀

2009年初，人民銀行普洱市中心支行根據我市農村反假貨幣的嚴峻形勢，積極向市政府領導匯報反假貨幣以農村為重點的反假貨幣工作思路，得到市政府的肯定和支持，普洱市人民政府辦公室文件下發了《關于建立“縣、鄉（鎮）、村三位一體”的反假貨幣工作長效機制建設的實施方案》至各縣（區），在逐級轉發到各鄉鎮，采取此種組織方式，在鄉鎮和村級兩級政府建立組織機制，成立“縣、鄉（鎮）、村三位一體”領導小組。反假貨幣辦公室優選部分農村信用社信貸員和郵政儲蓄代辦員為反假骨干，在全市所轄429個行政村各帶出至少1名具有初步反假貨幣知識和技能的義務反假貨幣宣傳聯絡員，逐步推廣到村民小組，使每個鄉鎮都有一批反假貨幣帶頭人，達到培訓一個、帶動一批的效果。

為推動普洱市“三位一體”反假貨幣工作長效機制的開展，人行普洱中心支行創新工作方式，找準切入點，以“到一個鄉鎮、進一個社區、趕一個集市、去一所學?！钡摹八膫€一”為工作載體，指導、引導各縣、鄉鎮推開工作。通過推進普洱市農村義務宣傳站的方式，切實提高縣、鄉、鎮人民群眾知假、識假、防假和反假貨幣的能力，增強農村防范假幣力量，遏制農村制假、販假犯罪活動的蔓延。

截止2010年11月末，由人民銀行牽頭協調，進鄉鎮、社區，建臺賬、發聘書、抓培訓，全市共建立鄉（鎮）反假貨幣工作站101個，占全市鄉鎮總數的98%；社區反假工作站26個，占全市社區總數的72.2%；農村反假宣傳站532個，占全市行政村總數的53.5%，共計聘請義務反假聯絡員388人。

（二）邊境地區群眾對假幣知識獲取渠道和掌握情況

一是通過每年確定反假貨幣宣傳月，由人民銀行牽頭組織商業銀行在縣城或鄉鎮人口密集的路段開展反假人民幣咨詢服務，懸掛宣傳布標，通過散發宣傳單和講解向來往群眾宣傳反假貨幣知識和假幣識別技能。商業銀行各營業網點窗口張貼反假貨幣宣傳掛圖，設立反假貨幣咨詢服務臺，長期向客戶開展宣傳咨詢服務，并通過電子顯示屏顯示反假宣傳口號。通過宣傳，使境內部分群眾獲取假幣知識，能掌握假幣的基本識別技能，如摸票面的凹凸感，看水印、防偽金屬條，聽紙張的聲音，會用真幣進行對比，積極配合銀行柜臺人員辦理假幣收繳。

二是人民銀行利用少數民族的集市街天，聯合縣農行、信用社、郵政儲蓄銀行到集貿市場及人群聚積的地方設立宣傳點，開展宣傳；或者反假知識宣傳組深入比較邊遠的鄉村，在村委會的協助下，向群眾發放宣傳單，播放反假碟片，現場識假等，向當地少數民族傳播反假知識。

但由于少數民族群眾平均文化素質偏低，交通、信息落后，語言交流困難，給宣傳造成許多不便之處。因此識假、防假的能力不強，特別是緬、老、越方邊民，對人民幣真假知識更是匱乏。目前，境外人員反假知識主要通過入境接受宣傳，并攜帶宣傳資料出境相互傳教，獲取知識渠道有限。

（三）邊境地區假幣監測渠道建立情況

到目前為止邊境地區沒有建立完善的假幣監測渠道，假幣的流出和流入無法監測。大部分假幣的監測，主要是人民銀行通過商業銀行按月上繳的假幣實物，按季匯總填制《轄內金融機構假幣收繳情況統計表》，反映假幣收繳情況。

（四）鄰國的反假情況

由于與邊四縣接壤的緬甸、老撾、越南屬于經濟不發過的少數民族貧困山區，政府部門和臨國的金融機構暫時沒有設置反假人民幣主要部門，也沒有制定專門的打擊假幣犯罪的相關政策法規，人民幣反假知識僅僅依賴于中國邊防、公安和人民銀行的宣傳。

2009年，孟連縣針對縣地處邊疆，與緬甸隔江相望的特殊地理環境，為有效打擊和防范打擊境內外假幣犯罪活動，縣公安局與僅一江相隔的緬甸第二特區（佤邦）司法委進行了會晤，本著共同維護人民幣的流通秩序，認真進行磋商，達成了共識，建立了《中國孟連縣公安局緬甸第二特區（佤邦）司法委經常局打擊假人民幣違法犯罪協作規定》，規定明確緬甸第二特區適用范圍包括賀島、勐平、勐波等地，對雙方會晤、信息互通、案件移送、辦案協作等作了明確的規定。并于2009年10月24日，按照規定，緬甸第二特區（佤邦）司法委警察局將其繳獲的假人民幣實物移交孟連縣公安局，雙方在孟連縣勐啊口岸大橋中央舉行移交儀式，將在境外查獲的假人民幣實物1.3萬元全部移交孟連縣公安局經濟犯罪偵查大隊。該筆實物共250張，其中第五套人民幣05版100元券2張、99版98張，第五套人民幣05版20元券150張，經人民銀行孟連縣支行鑒定，全部為機制假人民幣。此舉為邊境反假人民幣工作邁出了歷史性的一步，值得其他邊境縣借鑒。

（五）邊交會開展情況

從2009年10月起江城縣政府部門與老撾、越南周邊國家政府部門合作每隔2年舉辦“中、老、越三國丟包狂歡節”，同時加強投資和經貿合作。

三、邊境地區反假工作已取得的成效

各縣著眼于反假貨幣工作的新形勢、新要求，把反假幣網絡建設作為優化金融生態環境，提升金融服務水平一項重要工作來抓，按照“橫向到邊、縱向到底”的工作目標，積極實施縣、鄉兩個反假貨幣宣傳服務站網絡建設，著力構建“縣、鄉、村”三位一體反假貨幣長效機制，不斷延伸反假貨幣工作觸角，發揮基層反假貨幣前沿陣地作用，增強全市反假貨幣工作的深度和廣度。

一是從2009年至2011年，用3年的時間孟連和西盟已完成13個鄉鎮及78個自然村“農村人民幣反假義務宣傳工作站”的建設，近100名反假網絡聯絡員的反假培訓，掛牌39個工作站，初步完成“縣、鄉（鎮）、村三位一體”反假貨幣工作長效機制建設工作。

二是江城以縣委黨校村組干部培訓為契機創新農村反假人民幣培訓方式，人民銀行主動與縣委組織部、縣委黨校取得聯系，對村干部進行“農村反假貨幣培訓”，至今為止已經開展了3期培訓，參訓人員達到150人，受到了村干部的普遍歡迎。

三是孟連與境外司法機關進行初次會晤，并達成了共識，制定了《中國孟連縣公安局緬甸第二特區（佤邦）司法委經常局打擊假人民幣違法犯罪協作規定》，邁出了反假工作境內外協同合作的第一步。

據統計，通過多方面的努力，普洱市邊境地區販賣假人民幣的案件已經大幅下降。

四、邊境地區反假貨幣工作存在的問題

（一）中方與老撾、越南沒有建立邊境地區反假人民幣協作機制

由于未建立雙邊反假人民幣協作機制，人民幣反假宣傳、培訓工作無法在境外開展，出現人民幣流通市場假幣防治網絡的缺失。

（二）反假工作協調、配合力度不夠

金融機構與公安、工商、邊防管理等部門未能將人民幣宣傳培訓與打防有機結合起來，防范與打擊假人民幣犯罪的宣傳作用未得到充分有效發揮。

（三）邊貿現金結算，為假人民幣提供了生存環境

邊四縣與緬、老、越接壤，雙方的邊民主要以同種少數民族為主，由于血脈相連，語言相通，邊民互市歷史悠久，邊民互市中小額貿易進出口商品范圍和數量日益擴大，由于境外無任何金融機構，人民幣幣值相對穩定，這些交易都是以人民幣現金結算方式進行的。但是由于邊民反假意識淡薄和識辨能力有限，特別是緬、老、越方邊民，對人民幣真假知識更是匱乏，這給制販假幣的犯罪分子留下了可乘之機。

（四）邊境地區反假人民幣宣傳力度不夠

一是邊四縣屬于“少、邊、窮”地區，少數民族占多數，發生的假人民幣案件多在邊境村寨和集鎮，與緬甸、老撾、越南接壤的邊境地區多是邊遠山區，少數民族群眾平均文化素質偏低，交通、信息落后，語言交流困難，給宣傳造成許多不便之處。因此識假、防假的能力不強，使得假人民幣在邊境地區得以流通。二是境外政局不穩定，對外開展反假人民幣宣傳、培訓有一定的風險和難度。

（五）部分金融機構臨柜人員違章操作，少數群眾反假意識淡薄

銀行柜臺人員整體素質不高，專業技能有限，雖然各銀行積極開展反假學習和培訓工作，但由于前臺柜員大部分為臨時工或派遣工，人員素質參差不齊，更替頻繁，多數一線員工反假專業知識和工作經驗不足。歸納起來有以下幾種表現：一是基層金融機構普遍存在出納人員業務素質不高的問題，金融機構未配備專職的反假人員，工作人員業務培訓較少，缺乏假人民幣鑒別知識，對有些假幣拿不準，辯不清，心中無數，怕出差錯，不敢沒收；二是怕得罪客戶，影響存款，不愿沒收。三是由于部分群眾反假防假意識淡薄，在收進假幣后，并非主動將假幣上繳金融機構，而是為了減少自己的經濟損失，千方百計再將假幣用出去，如此導致了假幣在市場上反復流通，給更多的人帶來精神及經濟上的損失。

（六）邊境地區財力薄弱，反假人民幣經費投入不足

邊境地區辦案經費不足，限制了公安機關查處打擊假幣案件力度，對一些假幣案件不能延伸到境外進行偵破。

五、建議

（一）盡快建立和完善與緬甸、越南、老撾邊境地區的反假人民幣協作機制

反假貨幣辦公室應積極履職，通過加強與周邊國家或地區溝通、比邊會晤，建立協作機制，逐步形成一個聯動的打假網絡。同時我方在印制反假人民幣宣傳資料時，建議考慮用周邊國家文字印制一部分反假人民幣宣傳資料，便于交臨國有關部門進行宣傳，共同做好邊境地區的反假人民幣工作，維護人民幣在周邊國家的良好形象。

（二）充分發揮反假貨幣領導小組工作職能

在邊境地區開展以打擊假幣運輸、販賣為主的專項治理假幣犯罪活動，加強與公安機關、海關、邊防武警部隊等部門的協調配合，信息共享，同時建立完善的假幣監測渠道，積極了解雙方邊民出入境內外人民幣的有關情況記錄，有效截斷假幣運輸渠道，遏制假幣擴展蔓延勢頭，維護正常的邊境地區金融秩序。

（三）加大對邊境地區反假貨幣宣傳力度

針對邊境地區群眾金融知識缺乏、法制觀念和自我保護能力相對薄弱的實際情況，加大對邊境地區農村、農民和邊民的反假貨幣工作宣傳力度，提高人民群眾的反假意識。一是要將反假知識普及到小城鎮居民及廣大農民身邊，利用農村信用社點多面廣的優勢，由信貸員兼任反假貨幣工作宣傳員，培訓農村反假貨幣工作骨干，深入到村、戶及田間地頭進行反假宣傳，使宣傳活動不留于形式，通過完善縣、鄉、村為一體的人民幣反假防線，真正達到預期效果，使人人都具備一定的防范識別能力，讓假幣無流通空間。二是在境內外協作機制未形成之前充分利用邊貿會大力宣傳反假人民幣知識，以此培養更多的緬、老、越邊民和商戶掌握基本的反假技能，提高反假意識。

（四）加強對反假貨幣工作的監督管理

人民銀行基層行要督促轄內金融機構認真做好反假貨幣工作，要求各金融機構加強反假貨幣宣傳和培訓、提高收繳假幣工作質量、認真貫徹執行反假制度、及時報告反假案件等，人民銀行要加強對上述相關工作的檢查和考核，必要時可采取通報的形式將反假工作公開化。

（五）增加反假經費

對大案要案的辦案經費給予傾斜；對辦案人員的提供線索并協助破案的有功人員給予獎勵；對反假工作中表現突出的反假貨幣工作宣傳員給予表彰獎勵。以此充分調動反假工作人員積極性，發揮反假工作在打擊假幣犯罪活動中的激勵作用。