論我國碳排放配額分配機制的法律構建

【摘要】面對全球碳排放交易機制的迅速發展和國內產業升級的資源整合需要，中國亟需建立國內碳排放權交易機制，特別是作為其基石的配額分配法律制度。作為碳交易機制的法律機理，應明確國內碳排放權配額分配以行政許可為其運作模式，采用“總量—分配”的配額分配制度，分階段、漸進式從無償分配過渡到有償購買，并將其與清潔發展機制有效銜接，以確保我國碳排放權配額分配機制的成功構建。

【關鍵詞】中國碳交易市場 排放權配額分配

一、我國處于國際碳排放交易鏈條的底端

自2005年《京都議定書》簽訂，碳排放權交易已成為各國實現節能減排的有效手段，該市場也不斷發展成熟。大多數國家都抓住這一契機，努力實現本國減排環保和經濟發展的雙重目標。如歐盟于2005年啟動了溫室氣體總量控制的排放貿易體系，實現了碳排放權交易機制間的結合，其交易金額占到全球總量的75%。［1］美國雖然拒絕參加這一公約，但其氣候政策也以節能減排為方針。從2009年眾議院通過的《美國清潔能源安全法案》可知，美國國內制定了分階段降低溫室氣體排放的目標，提出以2005年為基準，2020年時溫室氣體排放量須降低17%，至2050年排放量須降低83%的目標，并將仿效歐盟推行碳排放權交易制度。［2］而我國雖然是全球核證減排量(CERS)［3］一級市場中最大的供應國［4］，但由于缺乏自己的交易市場，在碳排放權交易的游戲規則及交易價格形成中沒有話語權，只是以極低的價格將核證減排量賣給國外企業，處于碳排放權交易的微笑曲線末端。而事實上，《聯合國氣候變化框架公約》締約方第15次會議所達成的《哥本哈根協議》未對后京都時代的各國減排義務做出實質性安排，但是從未來國際氣候大會的談判走勢來看，全球減排已是不可扭轉的趨勢；中國作為溫室氣體的排放大國，［5］也必然會加入到這一行列中來。因此，與其對碳關稅等貿易壁壘進行反對，不如盡早構建國內碳交易平臺及相關法律制度，逐步在這一國際交易中掌握主動權，既有利于十二五規劃中環保目標的實現，也有利于在國際市場上維護國家的經濟利益和戰略利益。

二、國內產業結構升級要求實現碳排放資源的最優配置

碳排放權交易及其配額分配的法律制度的建立也是國內產業結構升級的內在需求。長期以來，我國一直在提倡建立資源節約型、環境友好型社會，實現集約型的經濟發展模式，目前資金和低碳推廣技術是制約產業升級的主要障礙。而逐步市場化的碳排放交易行為，可為我國應對節能減排和產業升級提供強有力的資金支持。國家發改委CDM項目管理中心統計顯示，截至2008年12月23日，我國已有82個項目的0.96億噸經核證減排量獲得國際清潔發展機制執行理事會簽發，這為我國企業帶來的直接收益已達近7億美元。［6］因此，建立以市場導向為主的國內碳排放權交易機制，就可以在國內和國際兩個層面實現碳減排技術資源的優化配置，從而達到環保和經濟升級的雙重目標。

誠然，碳排放權交易機制是一項及其復雜的系統工程，需要從法律、政策、理念等各個方面進行創新。而其中，對碳排放權配額進行合理有效的分配，是整個交易機制中最為關鍵的一環，且是保證交易市場成功運作的基石。因此，下文將以對碳排放權配額分配為重點，從法律的角度分析其運作基礎、制度設計、操作流程及與清潔發展機制的關系等。

三、建立國內碳排放權配額分配制度需要解決的問題

（一）國內碳排放權配額分配應以行政許可為運作原理—法律界定

毋庸置疑，二氧化碳等六種溫室氣體現已成為國際市場中極為稀缺的資源，從而使其擁有了一定的價值、價格，也就促成了交易的發生。那么，在進行國內碳排放權配額分配時，首先應該解決的就是碳排放權分配的法律界定問題。法律地位和功能的界定對資源配置具有根本性的影響，［7］只有對配額分配在法律上的運作原理進行明晰，才能降低社會成本，并保證后續交易的順利進行。

結合國內外的有關實踐和我國實際情況，可對碳排放權配額分配作出如下界定：它是由政府環保部門對于企業排放二氧化碳等溫室氣體進行的一種行政許可，持有排放配額的企業擁有在規定時間內、按照法定方式和途徑排放不大于被許可量的溫室氣體，和在節余時進行碳排放權配額交易的權利。但是，當許可申請出現欺詐等不符合法律規定或是企業實際運營出現應被撤銷配額許可的事項時，環保部門有權撤銷配額許可。

碳排放權的配額分配本質屬于傳統意義上的行政許可，但由于其獨特的生態屬性和社會公益屬性，對其實際許可、分配時也應有自己的特點。第一，它以市場為主導進行分配和交易，最終目標是實現資源的最優化配置。因此，在確定許可分配的具體數量時，應當充分考慮各個企業節能減排技術的運作成本和發展潛力；對于可能運用高科技的新型企業和污染嚴重的傳統企業予以不同的配額分配，并對其未來競爭力的變化趨勢作出相應評估。［8］第二，由于碳排放權配額的分配許可具有環保領域的社會公共利益和示范——推動效應，必須使公眾意見成為決策制定中重要的一環，把公眾參與提升為公眾決策。此外，還應給予率先實行減排、交易的企業一定的優惠，并對新加入的企業作出相應規定。

（二）綜合考慮相關因素、分階段確定排放總量目標—分配前提

排放權初始配置是指在制定排污總量的基礎上，對環境容量這一公共資源的使用權實行的一種分配行為，它是進行有效配額分配的前提條件，也是決定“排放池”資源總量和交易水平的重要因素。［9］事實證明，排放總量超過或低于實際需要，都不利于減排目標的實現和交易市場的持久繁榮。若排放總量過低，減排目標過高，勢必會給企業造成較大的減排成本和節能壓力，影響企業參與減排的積極性；若總量大于實際需要，減排目標過低，又會導致碳交易市場的萎靡甚至是虛置。因此，在制定總量目標時，必須充分考慮一國當前的環境容量、排放情況和未來科技減排可能達到的水平，尋求可行區域的最優化選擇，制定科學合理的目標，既能保證企業的正常盈利，又能促進節能科技和交易市場的快速發展。

此外，我國還應借鑒德國等國的經驗，采取分階段推進的總量控制形式，規定以十年為一個減排期，首先為2012年到2022年確定總量目標，如2022年溫室氣體排放量比2012年減少20%，下一個減排期的總量目標可根據上一階段的執行情況相應提高，并以此類推，按這種模式逐步推進。

（三）合理設計分配制度—分配方式及許可流程

分配制度是碳排放權配額分配法律制度的核心，直接決定著企業的可供排量和利益分配。目前各國碳排放權的分配制度依是否需要支付費用可分為無償取得和有償取得，有償取得又可分為固定價格取得和拍賣取得兩種方式。［10］在我國，國家環保部門應當按照兼顧公平與效率的原則，根據我國經濟發展目標、現階段的減排目標、企業科技水平和市場活躍度預期等進行立法上的科學分配。

首先，在分配方式的選取上，應當采取從無償劃撥到有償購買方式的轉變。碳交易市場建立初期，鑒于調動各參與者的積極性是這一時期的主要需求，應按照祖父分配法［11］對排放配額進行分配，對滿足條件的企業無償劃撥當年的排放配額。企業若通過節能減排、技術革新實現配額節余，則可將節余指標或保有、或在碳交易市場上進行交易；而對于超額排碳的企業，則必須按照規定購買超過的數額。當然，為保證企業交易的積極性，超額配額購買的成本應當小于或等于企業自身治理碳排放的成本。當市場較為成熟后，分配方式更需體現企業的公平競爭和經濟效益，應逐步降低無償劃撥的數量，提高有償購買的配額比例。至于購買的方式，可采用招標、拍賣、協議認購等。總之，應從各個階段市場機制最重要的需求出發，采取漸進方式，逐步實現從無償劃撥到有償購買的過渡。

其次，上文已經提到，碳排放權的配額分配在法律上屬于行政許可的范疇，即應遵循“申請—許可”的分配流程，但由于配額本身缺乏嚴格的界定標準，實際許可的運作就必須兼顧這一特點。因此，宜采用“申請—評估—聽證—批準”的許可流程：

第一，由企業向主管碳排放交易的環保部門提出配額分配申請，由主管部門進行初步形式審查后進行公示；第二，進入公示的企業向環保部門指定的專業評估機構申請評估，由評估機構根據祖父分配法來確定可行的排放數額，并將這一意見反饋給環保部門；第三，環保部門將評估數據公開并召集聽證會，由各利益相關主體充分討論數額分配的合理與否，并形成聽證報告作為決策的重要依據；第四，環保部門根據評估機構出具的意見及聽證報告，審核并批準一定的排放配額；第五，通知企業并向社會公示。

此外，環保部門還應對企業的排放配額進行年度審核，根據企業當年排放狀況、交易狀況等對排放數額進行動態調整。例如若企業將過多的節余配額保有而不進行交易，則應相應地減少其配額分配，以促使企業積極參與排放交易，實現資源的有效整合和整體減排目標的實現。

（四）配額分配與清潔發展機制的關系—制度銜接

目前，我國參與碳排放權全球交易的主要途徑是清潔發展機制、核證減排量的交易以及相關金融中介服務。據有關專家測算，2012年以前我國通過清潔發展機制減排額的轉讓收益可達數十億美元，中國已被許多國家看作是最具潛力的減排市場。因此，建立國內碳排放權交易機制，以及作為其基石的配額分配法律制度，必須考慮如何將其與基于項目進行交易的清潔發展機制有效銜接。

清潔發展機制是《京都議定書》下的一種雙贏減排方式，它允許工業化國家的投資者從其在發展中國家實施的并有利于發展中國家可持續發展的減排項目中獲取經證明的減少排放量，促使發達國家和發展中國家共同減排溫室氣體。中國作為發展中國家，在2012年以前不需要承擔減排義務，在我國境內所有減少的溫室氣體排放量，都可以按照《京都議定書》中的清潔發展機制轉變成有價商品，向其他國家出售。但是，國內企業低價出售二氧化碳排放權，低成本的CDM項目已成為西方投資機構眼中的“廉價肥肉”，例如，國家發改委規定二氧化碳保護價是8～10歐元/噸，而國際市場價格是13～14歐元/噸。國際上的一些碳買家低價從中國購買企業的碳排放量，再轉手賣掉，就能獲得超過30%的利潤，［12］這樣的交易模式極大地了損害我國碳交易的收益權；最后，也缺乏專業的技術咨詢體系來幫助金融機構分析、評估和規避項目交易風險等。因此，由于種種不確定性，中國碳排放交易的長遠重心應是國內碳排放交易機制。在國內碳排放權交易機制建立之初，清潔發展機制應與配額分配機制相結合，統籌國際、國內配額資源，不僅有利于吸收發達國家的先進節能技術，更能提升國內企業的減排積極性。當碳排放市場相對成熟后，我國的重心就應轉移到國內碳排放交易機制，建立自己的分配及交易體系，不斷提升在國際碳排放權交易中的話語權。此外，作為一種輔助手段，我國中西部地區可以開展清潔發展機制，以達到整體減排的目的。

四、結語

目前，《京都議定書》締約國尚未對后京都時代的減排方案達成共識，各國都有可能根據國家利益和國際形勢的變化而調整減排策略。但是，從長遠來看，中國不承擔減排義務的局面不可能一直持續下去，中國最終要加入減排行列。面對這樣的趨勢，我們應當盡早建立國內碳交易市場和配額分配制度，對接國際戰略。只有從國際化的視野提升我國的減排實力，才能增加我國在這一國際環境貿易中的話語權。

國內碳交易市場的構建是一個系統工程，碳排放權配額分配只是其中重要的一環，其他各個要素，如交易監管、融資方案及配套措施，特別是統一交易平臺的形成，都需要法律對其加以設計和構建，使這些要素有機形成碳排放交易機制這一復雜而高效的網絡。在這一機制的逐步構建和完善中，我們應當進行一系列的理論創新、制度創新和產品創新，從節能減排的角度提升企業的核心競爭力，促進低碳經濟的持續發展。

參考文獻

［1］冷落生：《構建中國碳排放權交易機制的法律政策思考》，《人大復印報刊資料》2010年第7期。

［2］新華網：《美眾院艱難通過清潔能源安全法案》，http :/ / news. xinhuanet . com/ world/ 2009 - 06/ 28/content_11612795. htm.

［3］核證減排量，Certification Emission Reduction 的英文縮寫。核證減排量是清潔發展機制（CDM）中的特定術語，指聯合國執行理事會（EB）向實施清潔發展機制項目的企業頒發的經過指定經營實體（DOE）核查證實的溫室氣體減排量。只有聯合國向企業頒發了CER證書之后，減排指標CER才能在國際碳市場上交易。

［4］根據聯合國CDM項目執行理事會公布的數據，我國注冊項目671個，占全球總數35.15％，獲得的合法CER1.686億噸，占總量47.51％，項目數量和減排數量均居世界首位，排第二的是印度，第三是韓國。

［5］有關研究預測顯示，雖然我國目前的人均排放量很低，但是年排放總量卻已經超過全球總量的10 % ，成為位居美國之后的全球第二大戶，并有可能在2010～2020 年間成為全球排放量最大的國家。參見張坤民，何雪煬：《氣候變化與實施清潔發展機制的展望》，《世界環境》1999年第4期。

［6］中國清潔發展機制基金管理中心：《清潔發展機制在全球范圍及我國的進展概述》，http :/ / www.cdmfund. org/ list_detail. asp? ID_ID = IDID090226101751165802.

［7］參見洪名勇，施國慶：《論制度結構對經濟增長的作用》，《鄭州航空工業管理學院學報》2006年第4期。

［8］參見李蜀慶，張香萍：《論建立我國的排污權交易法律制度》，《重慶大學學報》（社會科學版）2004年第10期。

［9］李摯萍：《<京都議定書>與溫室氣體國際減排交易制度》，《環境保護》2004年第2期。

［10］參見任捷，魯煒：《關于中國溫室氣體排放權交易體系的構想》，《南京理工大學學報》（社會科學版）2009年第3期。

［11］祖父分配法是指基于企業的歷史排放量或者相應的可以印證排放量的相關數據，或者在歷史數據無法取得的情況下根據目前的排放量推算，來確定分配給每一企業或者其他個體的碳排放權數量。

［12］新華網：《西方機構賤價收購中國減排量》，http :/ / news. xinhuanet . com/ herald/ 2009 - 12/ 15/ content_12648840. htm.

作者簡介：常紫星（1987-），女，漢族，山西呂梁人，上海交通大學凱原法學院法學碩士，研究方向：國際經濟法、國際金融法。