構建抗旱減災體系 提高綜合抗旱能力

2011年11月，國務院常務會審議通過并正式批復了《全國抗旱規劃》（以下簡稱《規劃》），充分體現了黨中央、國務院對抗旱工作的高度重視。《規劃》是新中國成立以來我國編制的第一個關于抗旱減災工作的專項規劃，是今后一個時期推進全國抗旱減災工作的重要戰略性、基礎性與指導性文件。規劃的實施對于加快構建與經濟發展和和諧社會建設要求相適應的抗旱減災體系，形成抗旱減災長效機制，保障城鄉居民飲水安全、糧食安全和生態安全具有重大戰略意義。

《規劃》的編制背景和過程

干旱是我國的主要自然災害之一。從公元前206年到公元2011年的2217年間，我國發生較大旱災約1088次，平均每2年發生一次。歷史上特大干旱往往造成赤野千里、餓殍遍地、百姓流離失所，引發社會動蕩甚至朝代更迭。新中國成立后，各級黨委、政府組織廣大軍民興修水利、抗旱減災，與干旱進行了艱苦卓絕的斗爭，成績斐然、成效顯著。近年來，受全球氣候變化影響，我國干旱災害呈現頻次增加、范圍擴大、損失加重的趨勢。本世紀初以來有7年發生大旱，如2000年全國大旱，2006年川渝大旱，2009年北方冬麥區大旱，2010年西南五省區特大干旱，2011年北方冬麥區和長江中下游大旱以及西南地區的嚴重干旱等，對群眾生活、工農業生產和生態環境造成嚴重影響。

長期以來，由于沒有統一規劃和穩定的投入保障機制，抗旱工作缺乏全局性、系統性和連續性，短期行為十分突出，不能“對癥下藥”，難以從根本上解決干旱問題。為了應對日益嚴峻的抗旱減災形勢，國務院2007年印發了《關于加強抗旱工作的通知》(國辦發[2007]68號)，2009年出臺了《中華人民共和國抗旱條例》，提出要加強對抗旱工作的統籌規劃，明確要求各地區結合經濟發展和抗旱減災工作實際，組織編制抗旱規劃，以優化、整合各類抗旱資源，提升綜合抗旱能力。2008年9月水利部在全國范圍內部署開展抗旱規劃編制工作。在各省（自治區、直轄市）抗旱規劃的基礎上，水利部組織編制了該《規劃》。《規劃》遵循2011年中央1號文件精神，從全局戰略的高度，全面調查和系統分析了我國干旱災害區域分布和演變趨勢，科學評價了抗旱面臨的嚴峻形勢和挑戰，總結了多年來抗旱減災工作的成功經驗，結合近年來國家出臺的一系列政策、措施，提出了未來10年我國抗旱減災的總體目標、戰略任務和區域布局，以抗旱應急備用水源工程體系、旱情監測預警和抗旱指揮調度系統、抗旱管理服務體系為主要建設內容，規劃了全國抗旱減災體系，提出了相關政策措施等。《規劃》與相關規劃進行了協調和銜接，完成了專家技術審查，征求了國家發展改革委、財政部、國土資源部、環境保護部、住房和城鄉建設部、農業部、中國氣象局等部門的意見，并根據反饋意見進行了修改完善，形成了報送國務院審批的《規劃》（送審稿）。2011年11月2日國務院常務會議討論通過《全國抗旱規劃》，11月14日國務院正式批復《規劃》。

《規劃》指導思想、目標和戰略任務

《規劃》在系統分析評價我國干旱災害特點和抗旱減災工作面臨的挑戰的基礎上，從全局和戰略的高度明確提出指導思想：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照《中共中央 國務院關于加快水利改革發展的決定》（中發[2011]1號）和中央水利工作會議的總體部署，針對防汛抗旱應急能力成為水利突出薄弱環節的現實和形勢，堅持以人為本、科學抗旱、節水優先、防抗結合，把節水作為抗旱的根本出路，以建設抗旱應急備用水源工程、提高旱情監測能力和管理服務水平為重點，加快構建與經濟發展和和諧社會建設要求相適應的防旱抗旱減災體系，建立抗旱減災長效機制，保障城鄉居民飲水安全、糧食安全和生態安全。

《規劃》著眼于保障干旱期間最基本用水需求，按照不同干旱等級確定了抗旱總體目標，提出了今后10年的規劃階段目標：到2015年，以提高嚴重受旱縣、主要受旱縣綜合抗旱能力為重點，顯著改善因旱人畜飲水困難情況。全國年均因旱糧食損失由現狀多年平均條件下的390億公斤，降至320億公斤，約占同期年均糧食總產量的6%；年均干旱損失率，由現狀多年平均的1.47%，降至1.1%。到2020年，嚴重受旱縣、主要受旱縣在干旱期間的人飲安全和商品糧基地、基本口糧田的基本用水需求能夠得到較高程度保障，一般受旱縣的因旱人畜飲水困難情況得到顯著改善，全國綜合抗旱能力明顯提高，節水型社會建設取得明顯成效。全國年均因旱糧食損失降至250億公斤，約占同期年均糧食總產量的4.5%；年均干旱損失率降至0.8%。

《規劃》提出今后10年的戰略任務：在加強水資源需求管理、提高水資源利用效率、保護水資源與生態環境、優化水資源配置、完善水資源配置格局基礎上，進一步拓展和挖掘水利工程的抗旱能力與功能，建設規模合理、標準適度的抗旱應急備用水源工程，建立健全旱情監測預警和抗旱指揮調度系統、抗旱管理服務體系等，構建全國抗旱減災體系，提升我國抗旱減災的整體能力和綜合管理水平。

一是科學配置水資源，全面提高水利工程體系抗旱能力。根據我國當前水利工程體系尚不完善、流域和區域水資源配置體系尚不健全、防御嚴重及特大干旱的能力較低的現狀，《規劃》提出了現有水利工程體系抗旱能力建設的基本思路，把節水作為抗旱的根本出路，在保護生態環境和水資源高效利用的前提下，增強對水資源調控能力，提高供水安全保障程度，逐步完善國家宏觀水資源配置格局，全面提高流域和區域應對特大干旱、連續干旱和突發性供水安全事件能力；通過加強現有水利工程抗旱功能的挖掘和各類水利工程的聯合調度等手段，充分發揮具有抗旱功能的水利工程和水利工程體系聯合調度的抗旱應急作用，有效提升區域綜合抗旱能力。

二是因地制宜建設抗旱應急備用水源工程，為城鄉居民飲水安全和農業生產用水提供應急保障。《規劃》根據不同地區特點、水源條件及工程建設可能，以解決城鄉居民飲用水安全為主要目標，提出了今后10年農村人（畜）飲抗旱水源工程、鄉鎮抗旱應急水源工程和城市應急備用水源工程的建設任務。《規劃》以因旱人飲困難縣，尤其是嚴重受旱縣為重點建設范圍，兼顧國家級貧困縣、少數民族縣、革命老區縣和牧區縣，提出了今后10年農村人（畜）飲抗旱水源工程建設任務，主要解決干旱期間鄉鎮和城市抗旱應急備用水源不能覆蓋的農村分散人（畜）飲困難問題；《規劃》以供水水源單一、應急供水能力低的鄉鎮以及糧食主產區、商品糧基地、經濟作物生產基地、畜牧業生產基地、能源基地、老少邊窮等地區為重點建設范圍，提出了今后10年鄉鎮抗旱應急水源工程建設任務，主要解決干旱情形下鄉鎮居民基本飲用水，作物播種期和作物生長關鍵期的最基本需水，重點部門、單位和企業的最基本用水，以及國家級重要自然生態保護區的核心區最基本生態用水；《規劃》以658個建制市中飲用水水源較為單一、沒有備用水源且沒有規劃建設備用水源的城市為重點建設范圍，提出了今后10年城市應急備用水源工程建設任務，建立和完善城市地表水、地下水、非常規水源等多類型、多水源供水保障體系。

三是加快建設旱情監測預警和抗旱指揮調度系統，為抗旱指揮決策提供有力支撐。《規劃》強調有效整合抗旱信息資源，形成持續穩定的抗旱信息匯集、管理、維護和運行機制，實現旱情實時監測、旱情分析預測評估和旱情預警，實時掌握旱情發生發展趨勢，為各級政府準確、及時、科學抗旱減災決策提供依據，提出今后10年我國旱情監測預警和抗旱指揮調度系統建設任務。到2015年，完成包括旱情信息采集子系統、旱情監測站網、旱情綜合數據庫和旱情監測預警系統平臺在內的旱情監測預警系統建設；抗旱指揮調度系統包括抗旱會商子系統和調度決策子系統，在國家防汛抗旱指揮系統工程中統籌建設。

四是加強抗旱管理服務體系建設，提高抗旱應急保障能力。《規劃》針對目前我國抗旱管理服務體系的現狀提出了今后10年抗旱管理服務體系建設任務，重點加強抗旱服務組織、抗旱物資儲備、抗旱預案制度、抗旱減災科學研究及新技術應用四個方面的建設任務。其中，抗旱服務組織以現有縣鄉兩級抗旱服務組織為重點，到2015年，完成已有縣級抗旱服務組織和1/3的鄉鎮抗旱服務組織的人員、設備配置和應急能力建設，到2020年完成縣級和鄉鎮級抗旱服務組織建設；抗旱物資儲備結合各級防汛物資儲備倉庫情況，到2015年完成重點區域和糧食主產省區抗旱物資儲備建設，到2020年完成全國抗旱物資儲備建設；抗旱預案制度建設到2015年完成各級和各類抗旱預案的編制，到2020年形成較為完善的抗旱預案制度體系；抗旱減災科學研究及新技術應用主要包括旱災成災機理、旱情監測預警技術、旱災風險評價及管理、干旱區劃及旱災風險圖編制、抗旱標準體系、干旱應對策略等研究，以及抗旱新產品及新技術的研發和推廣等。通過加強抗旱減災國際交流與合作，充分吸收借鑒國際先進技術和經驗，不斷提高我國抗旱減災科技水平。

加快推進《規劃》實施的保障措施

在當前我國抗旱能力還比較薄弱的情況下，要實現規劃提出的目標和任務還面臨很多困難和挑戰。為此，國務院在批復《規劃》時要求，“各地區、各有關部門要認真組織做好《規劃》實施工作……堅持科學調度管理水資源、加強抗旱工程建設、推行節約用水的生產生活方式三者并舉，統籌安排，加快構建與經濟社會發展相適應的抗旱減災體系，形成抗旱減災長效機制，全面提升我國抗旱減災的整體能力和綜合管理水平，保障城鄉居民生活用水安全和經濟社會可持續發展”。我們要按照國務院的要求，高度重視規劃的組織實施工作，下大力氣落實各項政策資金措施，全面保障抗旱規劃的順利實施。

一要加強組織領導，保障規劃實施。各級政府要高度重視抗旱減災工作，按照國務院的要求，切實發揮責任主體作用，加強《規劃》實施工作的組織領導，把規劃的目標、任務和主要建設內容納入國民經濟和社會發展總體規劃，結合當地實際制定實施方案。各有關部門要根據職能分工，加強對《規劃》的指導、支持和協調，密切配合，共同落實規劃任務。要充分發揮各級防汛抗旱指揮部的協調作用，及時研究解決《規劃》實施過程中出現的問題。各級水利部門要會同有關部門加強對《規劃》完成情況的檢查、評估和考核。

二要加快編制實施方案，落實建設任務。要把貫徹落實《全國抗旱規劃》作為推進水利改革發展的大事來抓，加強組織領導，抓緊組織實施。要按照國務院關于“對《規劃》中涉及的建設項目，要認真做好前期工作，合理確定建設規模和投資，并按程序報批后實施”的要求，抓緊組織編制全國和省級抗旱規劃實施方案，強化技術指導和督促檢查。各地要高度重視規劃的組織實施，明確編制單位，落實編制經費，科學編制實施方案，著力推動水利工程體系抗旱能力建設、抗旱應急備用水源工程體系建設、旱情監測預警和抗旱指揮調度系統建設以及抗旱管理服務體系建設等項目的實施。

三要加快建立長效機制，加大投入力度。《規劃》提出的各項建設任務是以保障城鄉居民最基本生活用水為重點，解決旱區民生問題，具有很強的公益性。要按照國務院關于“要加大對抗旱減災工作的投入，按照以地方自籌為主、中央投資為輔的原則，多渠道、多元化籌措資金……中央財政要根據抗旱工作需要，安排資金支持《規劃》的實施。”的要求，多渠道籌集資金，加大抗旱投入。要把抗旱規劃各項任務建設列入本級國民經濟和社會發展規劃，所需經費納入本級財政預算，保障抗旱規劃各項建設任務有穩定的投入。加大對抗旱服務組織的扶持力度。制定優惠政策，積極引導吸收社會資金參與抗旱工程建設，支持農民開展小微型抗旱設施建設。

四要加快推進法制建設，健全制度體系。要加快建立和完善與國家法律、法規相銜接的抗旱政策法規和制度體系，抓緊制訂《抗旱條例》的配套規章和地方性法規，進一步完善抗旱法規體系。全面推行抗旱預案制度，形成完整的抗旱預案體系和應急機制。建立健全旱情監測預警、統計評估、信息報送、應急調水、信息統一發布等工作制度。制定緊急抗旱期物資設備征用制度、抗旱應急備用水源工程項目建設及運行管理辦法、抗旱服務組織建設管理辦法、抗旱物資儲備管理辦法、旱災保險制度等一系列與抗旱相關的規章制度等，提高我國依法抗旱的總體水平。逐步建立有效的抗旱責任監督機制，嚴格責任追究制度，保證抗旱責任制落到實處。

五要加強政策宣傳引導，營造良好氛圍。抗旱減災工作需要社會和公眾的參與。通過科普讀物、宣傳冊、報紙、電視、網絡等多種方式，加強抗旱減災科普宣傳力度，普及抗旱減災知識、相關政策和法規等。完善分層分級的專業人員培訓機制，編制專業教材，開展抗旱減災相關知識、技術、措施的培訓。繼續利用“世界水日”、“中國水周”和“全國城市節水宣傳周”等時機加大宣傳力度，在農村、城市、工礦企業和學校深入宣傳抗旱、節水的重大意義，推行節約用水措施，推廣節水新技術、新工藝，倡導節水和低碳生活方式，提高公眾的水憂患意識和節約保護意識，動員全社會力量積極參與節水型社會建設，建立全社會共同抗旱的良好氛圍。