管水的力量

東部沿海，內(nèi)陸又有黃河、淮河、海河等三大河流貫穿，山東似乎不應(yīng)是一個(gè)缺水的地區(qū)。

而實(shí)際狀況并非如此。尤其是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，山東省水資源供求矛盾尖銳、開發(fā)利用程度過高、部分地區(qū)地下水嚴(yán)重超采、使用效率和效益偏低以及污染嚴(yán)重等一系列問題日益突出。

經(jīng)濟(jì)大省的“水問題”

作為農(nóng)業(yè)、工業(yè)和人口大省，山東的水資源形勢不容樂觀。改革開放以來，山東經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步入快車道。近幾年，山東經(jīng)濟(jì)總量一直躋身全國前三位。但是，傳統(tǒng)發(fā)展模式的弊端日益凸顯，水資源問題尤為突出。全省多年平均水資源總量303億立方米，人均水資源占有量334立方米，不足全國平均水平的1/6，不足世界平均水平的1/25，屬嚴(yán)重缺水地區(qū)。

以目前用水水平及水資源保障現(xiàn)狀測算，到2020年全省總需水量351億立方米；到2030年全省總需水量368億立方米。全省現(xiàn)狀平水年缺口為39億立方米，枯水年缺口49億立方米，特枯年缺口高達(dá)65億立方米。據(jù)專家預(yù)測，即使采取海水淡化等方式開發(fā)新水源、利用中水等非常規(guī)水源、實(shí)施跨流域調(diào)水措施后，到2020年、2030年總供水量也只能增加到306億立方米、323億立方米，全省仍有45億立方米左右的缺口。

目前，山東以占全國1.07%的水資源，灌溉著占全國6.17%的耕地，生產(chǎn)了占全國8.1%的糧食，養(yǎng)育了占全國7.1%的人口，支撐了占全國10.08%的經(jīng)濟(jì)總量。由此也導(dǎo)致了水資源開發(fā)利用程度過高。全省水資源開發(fā)利用率高達(dá)56%，其中魯北地區(qū)57%，魯南及半島地區(qū)53%，大汶河流域80%，大大超出了國際公認(rèn)的維持一個(gè)地區(qū)良好生態(tài)環(huán)境所允許的40%開發(fā)利用率。

部分地區(qū)地下水嚴(yán)重超采。全省地下水漏斗區(qū)面積高達(dá)1.26萬平方千米；最嚴(yán)重時(shí)的2002年更是高達(dá)2.83萬平方千米。

使用效率和效益偏低。全省現(xiàn)狀萬元GDP用水量、萬元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)業(yè)灌溉水有效利用系數(shù)分別為70立方米、17立方米、0.60，與國際、國內(nèi)先進(jìn)地區(qū)相比還有較大差距。

污染嚴(yán)重。據(jù)監(jiān)測，全省現(xiàn)狀重點(diǎn)水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率60.5%。其中Ⅰ類水體僅為1.1%，Ⅱ類水體為23%，Ⅲ類水體為30.6%，Ⅳ類水體為14.8%，Ⅴ類水體為5.5%，劣Ⅴ類水體則高達(dá)25.1%。

特別是在貫徹中央要求，加快“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”步伐的關(guān)鍵時(shí)期，傳統(tǒng)發(fā)展模式的弊端日益凸顯，水資源問題尤為突出。

山東省水利廳有關(guān)負(fù)責(zé)人告訴本刊，嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)說明，水資源嚴(yán)重匱乏且時(shí)空分布不均，已成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的突出問題。特別是隨著經(jīng)濟(jì)文化強(qiáng)省建設(shè)進(jìn)程的加快，水資源供需矛盾日趨加劇，迫切需要從制度層面研究探索以用水方式轉(zhuǎn)變促發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，以水資源可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的路子。

全國第一個(gè)省級用水總量控制管理辦法出臺(tái)

2010年9月，《山東省用水總量控制管理辦法》（以下簡稱《辦法》）以省政府第227號(hào)令頒布，自2011年1月1日起實(shí)施。

山東省水利廳副廳長、《辦法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組組長劉勇毅解讀此《辦法》時(shí)說，在制度設(shè)計(jì)上突出了五項(xiàng)基本理念：一是突出科學(xué)配置理念，努力使有限的水資源發(fā)揮最大經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益；二是突出需水管理理念，走內(nèi)涵式發(fā)展路子，確定取用水戶的用水總量，遏制不合理用水需求，引導(dǎo)需水方改變用水方式，提高用水效率和效益，從而引導(dǎo)各地發(fā)展節(jié)水經(jīng)濟(jì)，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)；三是突出綜合利用理念，綜合考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源節(jié)約、水環(huán)境治理、水生態(tài)保護(hù)，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌利用區(qū)域外調(diào)入水、地表水、地下水開發(fā)利用，逐步將地下水作為戰(zhàn)略儲(chǔ)備資源；四是突出統(tǒng)籌兼顧理念，滿足生活用水需要，協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境用水，合理規(guī)劃和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)用水，合理確定工業(yè)、城市發(fā)展規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與水資源、水環(huán)境承載能力相協(xié)調(diào)；五是突出維護(hù)生態(tài)理念，把保護(hù)水生態(tài)環(huán)境與開發(fā)利用水資源放在同等重要位置，促進(jìn)水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)，促進(jìn)地下水采補(bǔ)平衡。

有關(guān)人士以創(chuàng)新的視角研讀，認(rèn)為該《辦法》在《水法》的基礎(chǔ)上有九個(gè)方面的豐富和發(fā)展。其中，在需水管理方面，《辦法》以用水總量控制為抓手，嚴(yán)格地表水、地下水、外調(diào)水總量控制，遏制不合理用水需求，引導(dǎo)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用。

為了彰顯指標(biāo)管理的權(quán)威性，《辦法》將水資源開發(fā)利用、節(jié)約和保護(hù)的主要控制性指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評價(jià)體系，并明確縣級以上人民政府對本行政區(qū)域用水總量控制工作負(fù)總責(zé)。

為突出指標(biāo)管理的實(shí)用性和操作性，《辦法》規(guī)定用水總量控制實(shí)行規(guī)劃期用水控制指標(biāo)與年度用水控制指標(biāo)管理相結(jié)合的制度。

在強(qiáng)化用水總量指標(biāo)約束性方面，《辦法》設(shè)定了取水許可區(qū)域限批制度。即取用水量達(dá)到或者超過年度用水控制指標(biāo)的，暫停審批該區(qū)域取水許可；取用水量達(dá)到規(guī)劃期用水控制指標(biāo)的，停止審批該區(qū)域取水許可；對未進(jìn)行水資源論證或者論證未通過的項(xiàng)目，水行政主管部門不得批準(zhǔn)取水許可，發(fā)展改革、經(jīng)濟(jì)和信息化等部門不得批準(zhǔn)立項(xiàng)，環(huán)保部門不得批準(zhǔn)其環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告。

在統(tǒng)籌水資源節(jié)約與保護(hù)上，《辦法》規(guī)定對用水效率指標(biāo)未達(dá)到國家和省考核標(biāo)準(zhǔn)的、造成水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率降低或者水文地質(zhì)環(huán)境惡化的，相應(yīng)核減責(zé)任區(qū)域下一年的年度用水控制指標(biāo)。

《辦法》還明確了水權(quán)制度的內(nèi)容，規(guī)定鼓勵(lì)運(yùn)用市場機(jī)制合理配置水資源，區(qū)域之間可以在水量分配方案確定的基礎(chǔ)上進(jìn)行水量交易。

在建立引導(dǎo)激勵(lì)機(jī)制上，《辦法》規(guī)定開發(fā)利用污水處理再生水、淡化海水的，不受用水總量控制指標(biāo)限制。

在強(qiáng)化水資源監(jiān)測方面，《辦法》規(guī)定省水文水資源勘測機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)地表水、地下水和外調(diào)水開發(fā)利用量以及水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測工作，監(jiān)測數(shù)據(jù)作為確定區(qū)域年度用水控制指標(biāo)的主要依據(jù)。

為協(xié)調(diào)可能面臨的行政干預(yù)問題，《辦法》規(guī)定對強(qiáng)行命令水行政主管部門批準(zhǔn)取水許可的，要依法依紀(jì)給予處理。

據(jù)了解，與《山東省用水總量控制管理辦法》匹配的，還包括《山東省建設(shè)項(xiàng)目水資源論證實(shí)施細(xì)則》、《關(guān)于強(qiáng)化水資源統(tǒng)一管理的意見》、《山東省關(guān)于加強(qiáng)污水處理回用工作的意見》、《山東省超計(jì)劃（定額）用水累進(jìn)加價(jià)征收水資源費(fèi)辦法》等10余項(xiàng)配套政策和規(guī)范性文件。

《辦法》以“統(tǒng)籌治水、科學(xué)用水、依法管水”為核心理念，全面提出了山東省新時(shí)期治水方略。

也正是基于其一定的理論和實(shí)踐，2010年山東省被水利部確定為最嚴(yán)格水資源管理制度建設(shè)先行先試省份。

數(shù)字見證成效

《辦法》實(shí)施一年來，按照最嚴(yán)格的水資源管理制度要求，山東省建立起了統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一發(fā)放取水許可證、統(tǒng)一征收水資源費(fèi)、統(tǒng)一管理水量水質(zhì)的水資源管理體制，實(shí)現(xiàn)了對地表水與地下水、城市與農(nóng)村水資源的統(tǒng)一監(jiān)督管理。具體成效體現(xiàn)在多個(gè)方面。

首先，地下水超采趨勢得到有效遏制，漏斗區(qū)面積減少了1000多平方千米。通過最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施，全省各級更加重視地下水管理，在地下水超采區(qū)內(nèi)興建回灌補(bǔ)源工程的同時(shí)，嚴(yán)格限制新增取水許可審批；對原有的取水水源井，能關(guān)停的堅(jiān)決予以關(guān)停；暫時(shí)不能關(guān)停的，核減其取水計(jì)劃。全省共關(guān)停取水水源井7000余眼，地下水位與去年同期相比上升0.26米，地下水漏斗區(qū)面積由2010年的1.35萬平方千米縮小到目前的1.23萬平方千米。

其次，地表水生態(tài)環(huán)境明顯改善。全省各級水利環(huán)保部門進(jìn)一步加大了入河、湖排污口整治力度，依法關(guān)閉各類非法入河、湖排污口300余處，對經(jīng)批準(zhǔn)保留的入河、湖排污口全部進(jìn)行核查登記，對今后新建、改建或者擴(kuò)大入河、湖排污口全部實(shí)行論證、評估和審批制度。同時(shí)，強(qiáng)化了城市污水集中處理，全省共建成運(yùn)行污水處理廠204座，17個(gè)設(shè)區(qū)的市、91個(gè)縣和縣級市污水集中處理率達(dá)到80%以上。最新監(jiān)測資料表明，全省重點(diǎn)水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率由2010年的47.4%提高到了目前的60.5%，提高了13個(gè)百分點(diǎn)。

第三，取水許可審批管理更加規(guī)范。需要取水的新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目全面推行論證關(guān)、驗(yàn)收關(guān)、審批關(guān)“三關(guān)”管理，即建設(shè)項(xiàng)目可研階段必須依法進(jìn)行水資源論證，未進(jìn)行水資源論證或論證未通過的，發(fā)展改革、經(jīng)濟(jì)和信息化等部門不得批準(zhǔn)項(xiàng)目立項(xiàng)，環(huán)境保護(hù)部門不得批準(zhǔn)環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告；建設(shè)項(xiàng)目建成試運(yùn)行階段必須通過取水設(shè)施、節(jié)水設(shè)施、計(jì)量設(shè)施驗(yàn)收，驗(yàn)收不合格的責(zé)令限期整改；建設(shè)項(xiàng)目正式投產(chǎn)運(yùn)行階段必須依法辦理取水許可審批手續(xù)，并承諾按期繳納水資源費(fèi)。目前，山東省新開工建設(shè)項(xiàng)目水資源論證率、驗(yàn)收率和非農(nóng)業(yè)取水審批率均提高到95%以上。

第四，水資源配置更加優(yōu)化。在用水總量控制指標(biāo)約束下，按照優(yōu)水優(yōu)用、劣水劣用的原則，各地對地表水、地下水以及再生水等非常規(guī)水資源配置方案進(jìn)行重新優(yōu)化，優(yōu)質(zhì)地下水、地表水優(yōu)先用于城鄉(xiāng)居民生活，鼓勵(lì)企業(yè)開發(fā)利用污水處理再生水，并給予免征水資源費(fèi)政策優(yōu)惠。全省地下水利用量占總用水量的比例由60%減少到45%，地表水利用量占總用水量的比例由47%提高到51%，污水處理再生水利用率由1%提高到4%。

山東省水利廳廳長杜昌文說，《山東省用水總量控制管理辦法》的出臺(tái)，只是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的開端。《辦法》實(shí)施的第一年，取得了一定的成績，但也暴露出了一些問題，對這些問題雖已及時(shí)糾正和解決。然而，《辦法》真正得到落實(shí)，還需要付出更多艱辛和努力，需要更大勇氣和擔(dān)當(dāng)。山東省將做好完善執(zhí)法體系、深化水價(jià)改革、強(qiáng)化科技支撐、加強(qiáng)工程建設(shè)、完善管理體制、健全信息系統(tǒng)等六項(xiàng)工作，重點(diǎn)抓好認(rèn)識(shí)、監(jiān)測系統(tǒng)建設(shè)、執(zhí)法與監(jiān)督四個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)一步落實(shí)科學(xué)有效的水資源管理制度，建立節(jié)水型社會(huì)。