本刊執行總編朱敏對話國務院參事湯敏:讓“小微企業”融資口惠實至

美國伊里諾伊大學經濟系博士，友成企業家扶貧基金會常務副理事長。先后擔任亞洲開發銀行經濟發展研究中心經濟學家、亞洲開發銀行駐中國代表處任副代表兼首席經濟學家、國務院發展研究中心中國發展研究基金會副秘書長。同時兼任中國人民銀行研究生部部務委員會副主席，北京大學中國經濟研究中心、武漢大學經濟學院兼職教授，中國經濟50人成員。

從2002年全國人大通過的《中小企業促進法》，到2005年的《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》（“36條”）；

從2009年的《國務院關于進一步促進中小企業發展的若干意見》（“29條”），到2010年的《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（“新36條”）；

再加上各部委、各省市出臺的相應規章、文件……應該說，針對民企和民資的政策并不少，層次也不低。

然而，上述政策出臺后，其在各部門、各地執行效果有很大的差距。為什么促進民營企業發展的政策往往落實不下去？如何保證新36條真正得到貫徹執行？如何建立一個新的機制，讓社會與利益攸關的各方有一個參與政府政策績效評價的機會？國務院參事、著名經濟學家湯敏的分析和解答，無疑現實而深刻。

為什么“口惠實不至”

朱敏：“電荒、用工荒、融資荒，一個不少；高成本、高賦稅，居高不下。”如今，中小企業處境可以說是四面楚歌。繼銀監會5月出臺十項優惠政策激勵銀行支持小企業后，工信部等四部委7月聯合印發《中小企業劃型標準規定》，將從業人員300人以下、營業收入2000萬元以下的工業企業稱為“小微企業”。有關部門也正醞釀系列支持政策，而降稅減負有望年底出臺。對此您是怎樣看待的？

湯敏：過去的經驗告訴我們，如果不認真落實，好政策不一定能夠產生預期效果。民間投資里頭最值得關注的是中小企業的投資，因為大的民營企業已經有各級政府貸款幫助它們了，核心在于怎么把民間中小企業的投資給啟動起來。當然國家也出了很多政策，可能跟其他國家比起來，中國對中小企業出的政策全世界是最多的。但是我們有一個強烈感覺，這些所有促進中小企業發展的政策，我們用一個詞代替——口惠實不至。政策非常好，但是最后達不到效果。

朱敏：為什么對民企開放的政策往往很難落實下去？

湯敏：道理很簡單。如果說過去還受意識形態因素影響的話，經過了這么多年的撥亂反正，民營經濟在中國市場經濟中的作用起碼在理論上已經再清楚不過的了。今天還用國家安全、金融安全、社會穩定等等來說事的，更多的是維護部門利益、集團利益、甚至是個人利益的借口而已。

政策執行的透明度不夠是民企準入政策難以落實的另一重要原因。對各部門、各地方配套政策設計、公布、執行的進展，沒有一個機制使之能定期向社會公布。準入問題關系到很多民營企業的生死存亡，透明度不夠，對它們來說是很不公平的。

促進民營企業發展的政策難以落實的另一個重要原因在于有沒有嚴格的績效評估。如果沒有對政策落實的檢查、沒有一個嚴格的評估，做好做壞一個樣，各地各部門就沒有落實好政策的動力。

朱敏：不過，即便是有類似的檢查與評估，也還涉及到由誰來評估的問題吧？

湯敏：對。由政府部門自己來評估，就會老王賣瓜，自賣自夸，結果可想而知。民營企業數量大、各種政策又多，到底哪些落實了，哪些沒有落實，如果沒有一個有可信度的獨立評估，不斷地衡量不同地方的表現，表揚做得好的地方政府、行業部門，就不能形成一個競爭機制，做得好的得不到表揚，做得差的受不到批評，就會鼓勵那些不作為的部門，打擊那些勇于改革的部門。

我們拿中小企業融資來看，實際上我們中小企業定義跟全世界不一樣，我們中企業是三百到三千，在國外這是大型企業，所以真正國外標準的中企業在中國叫小企業，小企業拿了多少貸款？百分之八點多。那么小企業300人以下貢獻了90%的新增就業，但是僅拿到8%的貸款，而大中企業拿了90%的貸款，貢獻了10%的就業，這些都沒有數字表現出來，而且也沒有分省。假設我們有很好的調研數字，有每個金融機構，每個銀行到底給了小企業多少融資，每年排個序，就會對這個企業，對這個地方政府有很大的刺激作用，所以我們現在需要一個很好的來評估機制，到底哪個省，哪個市，哪個銀行對小企業這里面做得好。假如做一個中國小企業的指數，每個季度公布，河北第一名，北京第三十名，你說會怎么樣？

朱敏：這樣他們就會有壓力，他們就會做得更好。關鍵還是要把激勵搞對啊。

湯敏：我們再說國有企業壟斷。最大的壟斷是壟斷金融機構，最大的壟斷是壟斷銀行機構，這里面基本全部是國有的。如果我們有更多的非國有的、民營的銀行進入，這個就可能會對中小企業的融資有一些幫助。當然最近有一些新的進展，比如做了村鎮銀行，做了小額貸款公司。村鎮銀行現在一個規定是一定要現有的商業銀行當大股東，占20%以上，因為這一條造成村鎮銀行目前只有100多家，而我們有3000多個縣。另外小額貸款公司，我們現在快到2000家了。最近兩年里頭，小額貸款公司對小企業的貸款起了非常大的作用，我們1000多家小額貸款公司，一家投入5000萬到一億，所以將近有一千億的工資是貸給小企業了，現在很快就要出現2000家。

但是問題在于，我們小額貸款公司的錢貸出去以后沒有后續資金，如果我們銀行可以做批發，這樣小額貸款公司本身就有可能有5000億甚至一萬億的資金可以貸到小企業里去。我算了一筆賬，我們現在對小企業的貸款占8%，如果能占到20%，在所有貸款資金里占20%，也就是翻1.5倍，就可以大大緩和小企業的融資問題，而這1.5倍里頭，可能一半是可以通過擴大小額貸款公司的批發貸款可以做到，另外一個加大由銀行給小企業的貸款。如果每年有一兩萬億的資金到小企業，那么小企業的情況就會大大改善。這個就需要創新機制，如果我們做一些這樣的機制設計，造成銀行之間的競爭，政府之間的競爭，做得好的表揚，做得不好的批評，造成這么一個氛圍，我想我們民營企業馬上就可以更上一層樓。

增加政策執行透明度

朱敏：從2002年全國人大通過的《中小企業促進法》，到2005年的《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》（“36條”）；從2009年的《國務院關于進一步促進中小企業發展的若干意見》（“29條”），到2010年的《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（“新36條”），關鍵還在“落實”二字。您怎么評價“新36條”的政策功效？

湯敏：從政策文本來看，不妨可以說，這次改革是繼80年代的家庭聯產承包責任制和90年代的國有企業改制后，中國的第三次重大制度改革。它是放松壟斷行業管制，解決國進民退的重大戰略舉措。應該說，對未來中國的經濟結構調整，進一步提高中國企業的國際競爭力都有著重要的意義。

然而，與此同時，這一改革由于觸及到很多部門、集團的利益，因此，不會是一帆風順的。國家的大戰略定下來了，不同的部門會有不同的理解，不同的地方可能執行起來也不會一刀切。這時候，保持政策執行的透明度，促進部門之間的、地方之間的競爭，讓全社會來幫助、來監督就顯得格外的重要。

朱敏：那么，在您看來，落實上述政策的最基本要求是什么？

湯敏：可以理解，不同部門與地方有各自的特點，對新政的執行不會齊頭并進，會有快有慢、有深有淺。但是，不管執行的情況怎樣，公眾至少要有知情權。對有關部門的最起碼要求就是要有透明度。你的部門干了什么，出了新的落實政策，有多少民營企業申請了，有多少企業被批準了。這些信息應該都及時地公布出來。

這次改革的核心就是打破壟斷，信息的壟斷是最大的壟斷。誰先拿到了政府部門改革的信息，誰就能搶到先機。這對其它企業是不公平的，也很容易產生腐敗。因此，每個季度通過政府電子政務網絡把各部門、各地方政府的落實新政的進展公布出來，是信息透明度的最起碼的要求，也是最重要的要求。通過定時的信息公布，上級領導機構就可以了解不同部門、不同地方的工作進展和績效。社會也可以對各個部門、各級政府實行監督。

朱敏：我們知道，在很多的市場機制設計中，由于參與的各方有利益沖突，在做績效評估時，有條件的最好是由第三方來評估。受此啟發，落實民資新政，是否需要建立一個第三方評估機制？

湯敏：其實，除了正常的政府內部的績效評估之外，是可以考慮啟動一個新機制的。例如，邀請工商聯、學術界、以及社會其它人士組成一個或數個落實新36條績效評估組，每年定期對各個部門、各個地方的進展與效果給予評價。看一看各地落實新政的配套政策與措施是否已經出臺？這些政策與措施是否與中央精神相符？新的配套措施是否有可操作性？是否可能造成新的玻璃門？你這個行業有多少民營企業申請準入了？有多少被拒絕了？通過部門、地區之間的對比、找出差異，評出先進與落后。這種第三方的評估，可以是中央政府與上級政府的委托評估，也可以是民間自己成立的評估小組。

就此來看，這確實會是一個新的改革契機，但是需要機制創新，才能避免出現過去多次出現的問題。這里的關鍵是，其受益主體是民營企業，特別是廣大的中小企業。落實起來，就要發動社會的參與和監督。只有形成了各地區、各部門的良性競爭，行業的壟斷才能被打破、民營企業的發展才能更上一層樓。

緩解小額信貸危機

朱敏：作為央行與銀監會推出的新型農村金融機構的試點之一，小額貸款公司目前正在各地蓬勃發展。您如何評價小額貸款公司在中國的現狀？

湯敏：小額貸款公司是針對中國國情，在推廣普惠型金融上的一個創新機制。在世界上其它的國家，小額貸款公司這種模式并不多見。從整個金融層次來說，中國最缺的就是能夠有效地給微型企業、農戶提供金融服務的多元化機構。金融改革的重要任務之一就是要創造一個很好的金融毛細血管系統。

小額貸款公司、村鎮銀行等就是這樣的金融毛細血管。近年來，有1500多家小額貸款公司在各地成立，5000億到7000億的民間資金已經投入到小企業、微型企業以及農戶貸款之中。別看現在才有一千多家，如果政策得當、措施有力，完全有可能出現三千家、五千家小額貸款公司。中國有1600個縣，假如每個縣兩個，就有3200個小額貸款公司。中國還有800個城市的區，一個區批兩個，也有1600個。每個小額貸款公司貸出一億到兩億人民幣，就有5000億到10000億資金真正地貸到了微型企業、貸到了農戶中去。通過小額貸款公司，我們就可以較好地解決全世界都沒有很好辦法解決的微型企業、農戶貸款問題。

朱敏：不容忽視的一個現實是，由于小額貸款公司的發展前景不明，小額貸款公司被排斥在當前各種優惠政策之外，民間投資小額貸款公司的熱情在下降；由于監管責任不清，一部分小額貸款公司違規操作，甚至變相吸收存款。小額貸款公司發展越來越困難，小額貸款公司似乎處于危機之中。

湯敏：小額貸款公司在快速發展過程中，確實還存在著很多問題。首先是后續資金不足。由于微型企業的融資需求旺盛，很多小額貸款公司成立二三個月后就把全部注冊資金都貸出去了。小額貸款公司有對微型企業與農戶的貸款能力，社會上也有大量的需求，但是，小額貸款公司是只貸不存的金融機構，不能吸收存款。現在又缺乏別的機制能夠從其它金融機構得到較大規模的批發貸款。按規定小額貸款公司能夠從銀行中貸到不超過資本金50%的貸款，但在很多地方，連這筆款都很難貸到。這就極大地限制了小額貸款公司發揮更大的作用。目前，典當行等機構都能從銀行得到授信。對小額貸款公司也應該有一個根據它們的績效擴大后續資金的機制。

第二是稅收歧視。盡管小額貸款公司從事的是金融業務，但卻是按一般的公司上稅，這就加大了小額貸款公司的稅務負擔。例如，銀行業的所得稅是存貸利率之差來征收的，而對小額貸款公司卻是對貸款的全部利息收稅。小額貸款公司打的是短平快，貸款三個月就周轉一次，與一般的金融機構相比，交的營業稅也特別地高。財政部出臺的《關于農村金融有關稅收政策的通知》，對國有銀行、鄉鎮銀行、農信社等金融機構給農戶的貸款有各種稅收優惠。但是，對同樣也從事農戶貸款的小額貸款公司，這些政策完全沒有惠及到。

朱敏：在國務院“新36條”中，不是特別提到要對民間金融一視同仁、要鼓勵民間資本健康發展嗎？但是財政部的這個通知，恰恰就把上千家小額貸款公司排除在外。

湯敏：是啊！小額貸款公司被排除在征信系統之外。小額貸款公司從事貸款業務，需要了解貸款企業與個人的誠信信息。然而，中國人民銀行的信用系統對小額貸款公司并不開放，小額貸款公司所掌握的大量的企業與個人信息也不能加入信用系統，這就大大地加大了小額貸款公司在信貸風險管理上的難度。

更重要的是小額貸款公司發展前景不明。小額貸款公司完全用投資者的資本金從事貸款業務，從商業模式上來看，是不可長期持續的。按有關政策，小額貸款公司最終或者能接受批發貸款，或者升級成村鎮銀行。投資者正是沖著這些發展前景投入到小額貸款公司中的。但是對小額貸款公司未來發展的政策細則一直還沒有出來。至今為止，5000至7000億的民間資金已經投入了進去，但小額貸款公司到底算不算是金融機構還是一個懸而未決的問題。市場上還不時傳出很多對小額貸款公司發展前景不利的信息。這就造成了投資者的很多疑惑。在浙江、廣東等民間資本雄厚的地方，投資者的熱情已經開始消退。

如果這些問題能夠得到妥善解決，小額貸款公司的發展還能更上一層樓。

朱敏：那么，要緩解小額貸款所遇到的發展障礙，當務之急主要有哪些？

湯敏：當前最重要的是，要確定在中央政府一級是哪個機構負責小額貸款公司的發展問題。小額貸款公司的批準與監管主要由地方政府負責。但是，在國家層面需要有機構來協調，來規范，對地方金融監管機構也要有指導，有培訓。小額貸款公司失敗的最大風險在于非法集資。只要出現幾個非法集資的公司，發生幾次擠兌，就有可能把整個小額貸款公司系統給關了。要吸取農村基金會的教訓，對民間金融機構一定要加強監管。各省市應該盡快給地方金融管理機構配備足夠的人力并給予財力支持。中央有關部門應該對它們進行監管人員培訓與業務指導，特別要防止因監管不嚴出現違規吸儲的現象。

當前亟需解決的是對運營較好的小額貸款公司提供后續資金的問題。建議國家通過招標的方式，由商業銀行或國家開發行給運營好的小額貸款公司提供批發貸款，必要時國家給予部分擔保。這方面，東南亞國家已經有成熟的經驗，而且實現了大銀行與小貸公司的雙贏。

朱敏：有沒有比較適合我們參考的案例？

湯敏：在這個方面，孟加拉國就有很好的經驗。孟加拉有一個專門的國家基金，為小額貸款公司提供批發貸款。在給批發貸款之前，這個基金首先要審查申請的小額貸款機構是否符合條件，是否有能力回收貸款，是否真的把資金貸給了農戶。然后，由基金有償地提供批發貸款。商業銀行給小額貸款公司的批發貸款，也可以算在它們給小企業的貸款額度中。開始時要謹慎一些。要嚴格挑選那些真正好的小額貸款公司。額度開始時小一些，以后逐步擴大。銀行對小額貸款公司提供貸款，同時就會對它們的業務進行監管，也促進了小額貸款公司的健康發展。

有了這一機制，不但現存的小額貸款公司能提供更多的貸款，還會有更多的小額貸款公司成立。用很少的國家投入來調動幾千億貸款資金注入到小企業與農戶中去。

經過一段時間后，小額貸款公司證明它能夠用好批發貸款，就應該逐步讓一些辦得好的公司升格成村鎮銀行。這時應該放開對村鎮銀行的種種約束。現在辦村鎮銀行要商業銀行作為大股東，導致村鎮銀行很難大規模發展。在時機成熟時，這一規定可以有所松動。

朱敏：對于貧困地區、農村中的貧困戶，應否還有一批公益性小額貸款公司，專門給他們貸款？畢竟，對這些人群的融資是完全用商業辦法解決不了的，我們可否在政策上為此開一個口子？

湯敏：類似你說的這種公司，諾貝爾和平獎獲得者尤努斯教授在中國申請創辦多年了，至今還沒有批下來。這是因為中國還沒有一個機制，讓公益性的小額貸款公司能夠發展起來。尤努斯說，盡管都叫小額貸款公司，公益性的小額貸款與商業化的小額貸款就像美式足球和英式足球一樣，都叫小額貸款，但有根本的不同。

我和茅于軾老師以及一批企業家正在山西永濟進行一個準公益性的小額貸款公司試驗。這家公司恐怕是目前全國惟一的一家設在村子里的，完全是為小農戶提供服務的小額貸款公司。貸款客戶全部為農戶，貸款金額少則一兩千，最多兩萬人民幣。開業不到一年，已經貸出了2500萬人民幣。給予我們資金支持的企業家，明確告訴我們不是為了追求利潤。中國很需要更多的這樣的小額貸款公司。

小企業貸款、微型企業貸款、農戶貸款是一個世界性的難題。所喜的是，經過了幾年的不斷改革，中國普惠型金融已見雛形。如果我們進一步解放思想，調動各方面的積極性，中國也一定能夠在推廣普惠式金融上走在世界的前列。屆時，弱勢群體貸款難將得到很大緩解。

溫暖“小微企業”融資

朱敏：過去我們比較籠統地提“中小企業”，后來又專門提“小企業”，現在又有了“小微企業”的界定標準。別小看一字之差，這恐怕也是一個非常重要的政策信號。對此您是如何看的？

湯敏：這是非常有意思的一個問題。應當說，中國中小企業的定義非常寬泛，除了兩千多家特大型企業之外，其他的企業都劃為中小企業。事實上，中國的小企業的定義比較接近國際上中小企業的規定。

把中小企業混同起來的統計方式，其實會造成很多的政策誤區。例如，按有關部門的數據，去年上半年中小企業得到了53%的新增貸款。但實際上在上半年的7.37萬億新增貸款中，大型企業得到了其中的47%，中型企業得了44%，而小企業才得了8.5%的貸款。

這也就是多年來國家不斷地出臺對中小企業的優惠政策，但真正的需要得到幫助的企業并沒有感覺到政策的溫暖的重要原因。而對全國幾百萬的小企業、小微企業來說，中央的“定調”無疑是一個大利好。以后國家政策的陽光能夠更多地照耀在小企業們的身上。

朱敏：商業銀行是提供小微企業融資的主力軍。目前大部分的商業銀行都成立了專門給小微企業融資的貸款機構。這其中會不會暗藏風險？

湯敏：加大給小微企業貸款，并不是沒有風險的。要鼓勵銀行去給小微企業貸款，就要鼓勵它們提高貸款利息來覆蓋部分風險。小微企業貸款的不良率高一些，但如果貸款利率高，就可以覆蓋風險。在評價一個銀行的不良資產率時，應該把小微企業貸款的不良率與其他的貸款分開來計算。不良貸款的終身責任制對小微企業貸款也要有一些不同的規定。

為鼓勵銀行多向小企業貸款，應該加快建立小企業貸款風險補償基金制度，制定風險補償發放的規則，減少銀行的后顧之憂。

國家給了商業銀行很多的壟斷權，對商業銀行也是多方保護，應該把給小企業貸款當成是銀行要履行的社會責任之一。除了政府補貼的方式外，還要動用一些行政的措施。可以考慮建立一個每季度或每半年一次的信息公開與評比制度。如同公布統計數據一樣，定期向社會發布各個銀行給小企業貸款的數量、比例，形成銀行間的競爭，并形成社會的監督。

朱敏：從整個金融層面來看，中國最缺的，應該還是能夠有效地給那些小企業、給農戶在最基層提供金融服務的多元化的金融機構吧？

湯敏：對。中國并不缺資金，也不缺好的小企業、有信用的農戶，我們缺的是能夠一直深入小企業、深入到農戶的多元化金融機構。前面講到，央行與銀監會推出的農村金融改革試點的小額貸款公司正在各地蓬勃發展。在全球經濟低迷的影響下，民間投資意愿不高。然而小額貸款公司卻是當前僅有的幾個民間投資熱點之一。

朱敏：您剛才特別談到，小額貸款公司的快速發展過程中還存在著很多問題。如果這些問題能夠得到妥善解決，小額貸款公司的發展應該還能更上一層樓。

湯敏：要注意的是，小額貸款公司失敗的最大風險在于非法集資。要吸取農村基金會的教訓，對民間金融機構一定要加強監管。各省市應該盡快給地方金融管理機構配備足夠的人力并給予財力支持。中央有關部門應該對它們進行監管人員培訓與業務指導，特別要防止出現違規吸儲的現象。

同時，有關部門應該考慮建立幫助解決民間金融機構的后續資金不足的機制，使這些民間機構有規范化并能健康發展的機會。小額貸款公司是只貸不存的金融機構，不能吸收存款。由于小企業的融資需求旺盛，很多小額貸款公司成立兩三個月后就已經把全部注冊資金都貸出去了。可以考慮通過招標的方式，由商業銀行或國家開發銀行給運營好的村鎮銀行和小額貸款公司提供批發貸款，由中央與地方政府對這些貸款提供部分擔保等。

盡管小額貸款公司從事的是金融業務，但卻是按一般的公司上稅，這就加大了小額貸款公司的稅務負擔。小額貸款公司應該享受各地對商業銀行、農信社從事小企業貸款，農戶貸款的優惠政策。

朱敏：最后可否用一句話形容一下，我們的經濟形勢對小企業或小微企業的影響？

湯敏：有喜有憂。喜的是有中央的政策傾斜，有比上一年更好些的外部環境；憂的是來年新增貸款可能會少于當年。銀根一緊，受傷的別又是小企業。因此，如果有關部門真的是想幫我們企業一把的話，就一定要有特殊的安排，有特殊的措施。否則，有可能又會再次重復過去的故事。

朱敏

國務院發展研究中心《新經濟導刊》執行總編

湯敏

中國國務院參事友成基金會常務副理事長