我國學前教育現狀與對策研究

摘 要 現階段我國教育發展水平遠遠跟不上經濟發展水平，教育投入占GDP比例至今未達到4%的既定目標。學前教育作為一種準公共產品，長期得不到應有的重視，學前教育財政支出只占總教育投入的1.27%。通過對我國現階段學前教育的現狀及現存問題進行分析，提出合適的對策，為促進學前教育的發展、推動國民素質的提高提供參考。

關鍵詞 學前教育 現狀 對策

中圖分類號：G61 文獻標識碼：A

Pre-school Status and Countermeasures in China

LIN Shuo， ZHOU Qianwen

(Business School of Guangxi University， Nanning， Guangxi 530004)

Abstract Development stage of China's education is far behind the level of economic development， education and investment-GDP ratio has not reached 4% of the stated objectives. Pre-school education as a quasi-public goods， without due attention to the long-term， pre-school spending only 1.27% of total investment in education. Through our present situation and existing problems of pre-analyzed， and appropriate measures to promote the development of pre-school education， to promote the improvement of the quality of provided reference.

Key words pre-school education; status; countermeasures

1 我國學前教育的現狀與問題

學前教育是具有強正外部效應的準公共產品，具有強社會公益性。各級政府的財政投入應該是提供這種準公共產品的最有力保障。改革開放以后，政府對學前教育的投入逐年增加，學前教育從無到有，從有到優。黨的十七大報告指出，要“重視發展學前教育”。2009年，我國學前教育機構數量達到138209所，在園接受學前教育的適齡兒童有26578141人，專任幼兒教師77萬人。

1.1 國家財政投入力度嚴重不足

1993年，中共中央、國務院制定的《中國教育改革和發展綱要》第43條明確規定：“逐步提高國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例，在本世紀末達到4%。”迄今為止，該目標仍未實現。2010年公布的最新數據為3.59%，離4%的目標還有一定距離。今年出臺的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出：“力爭在2015年實現國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例達到4%。”而這部分教育投入的絕大部分，都投入到義務教育和高等教育當中。我國至今尚無專門的學前教育財政投入政策，且在相關的法律和政策中也未就學前教育投入作出明確專門規定，因此學前教育事業長期以來在國家財政預算中沒有單項列支，其經費一直包括在中小學的教育預算中。各省、市、縣也少有或沒有學前教育的單項經費。這導致我國學前教育經費較為匱乏，缺乏基本的經費保障。幼兒園教育投入支出只占國家財政公教育經費的1.27%（2009），這一比例已連續十多年在1.2%~1.3%之間徘徊。對比其他發展中國家，巴西這一比例為5.1%，墨西哥為8.9%。各級政府之間分擔比例不合理，縣級以上政府投入很少，投入責任主要由財力最弱的鄉（鎮）政府承擔。中央財政投入經費只占全部幼兒園教育投入支出的9.39%，其余全由地方財政撥款。由于地區之間經濟發展水平參差，導致區域間學前教育差異極大。

1.2 區域間發展不均衡

由于社會經濟發展的歷史和現實原因，學前教育發展存在著地區間、城鄉間不均衡現象，學前教育的教育物質條件、師資等方面存在著很大的差別。學前教育資源存在優先向城市、發達地區傾斜，而更需要扶持的農村和欠發達貧困地區卻被邊緣化的明顯傾向，從而造成了發達和欠發達地區之間、城鄉之間學前教育發展的兩極分化。

1.2.1 東、中、西部發展不均衡

東部沿海地區由于經濟發展較快，地方政府投入總量較多。如上海、江蘇、浙江、廣東、北京這些發達地區，2008年學前教育經費分別為33.62759億、19.53775億、16.00572億、12.25382億、10.02391億，五省投入總量之和占全國的46.02%。中等發達地區，如河北、湖北等地，學前教育入園率基本在50-70%；欠發地區如內蒙、廣西、寧夏等，學前教育入園率基本只能到35-50%。中西部貧困地區的學前教育迄今沒有改變“一窮二白”的面貌。

1.2.2 城鄉發展不均衡

由于農村學前教育基本無納入公共財政體制，廣大農村地區幾乎沒有公辦幼兒園，只能依靠為數不多的個人開辦的學前教育機構。多數幼兒園完全依靠家長交費來維持園所正常的運轉，由于投入沒有保障，且收費偏低，缺乏合適的人才，辦園條件長期得不到改善，農村地區學前教育水平大大落后于城鎮。最新數據表明，2009年我國學前教育入園率只有50.9%，還沒達到“十一五規劃”的目標55%，其中城鎮幼兒入園率達到90%，形成鮮明對比的是70％以上的農村兒童沒有接受過學前教育；學前一年幼兒入園率也只有74%，而根據《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》的要求，2020年該指標要達到95%。由此可見，城鄉之間學前教育發展水平的差距何等之大。

1.3 不同性質的學前教育機構權利義務不對等

我國學前機構按性質可分為三類：政府機關、教育部門辦園，即公辦園；企事業單位辦園；社會力量辦園，即民辦園。政府有限的財政投入過于集中地用于公辦園，“扶強不助弱”，企事業和民辦園享受不到應有的支持。廣州市在冊幼兒園共1532所，公辦只有119所（占7.71%），企事業單位幼兒園115所（占7.51%），剩余的1298所全為民辦幼兒園。企事業單位開辦的幼兒園曾經是學前教育的中堅力量，除了吸收企事業單位內部職工的適齡兒童之外，還接納了一定數量的社會適齡兒童。然而，由于改制原因，導致企事業單位辦園在短期內大量被推向市場，變成自負盈虧的經濟實體。這使一直以來為中低收入工薪階層提供保育服務的單位辦園面臨生存危機。直接造成作為城市學前教育中堅力量的單位辦園數量銳減。自1996年后，企事業單位辦園數量持續下降，企事業單位辦園數量由1996年的21905所減少到2007年的5063所，減少了3/4，占幼兒園總數的比例也由1996年的11.69%下降到2007年的3.92%。原有的企事業單位辦園逐漸轉制為民間力量辦園。社會力量辦園現在成為學前教育的重要組成部分。2009年，民辦幼兒園數量占幼兒園總數的64.62%，民辦幼兒園在校生數量占全部在校生數量的42.67%。民辦幼兒園為我國大部分工薪階層提供學前教育，財政上卻得不到國家任何支持。相反，還要繳付各種費用、租金、稅負，大大增加了運營成本。與此同時，政府對幼兒園保教費的標準制定得過緊，偏低，例如深圳市規定的保育費最高不得超過690元，內蒙古保育費最高標準為532元，呼和浩特市僅為410元。如果按照政府的標準來收，根本不可能生存下去。

1.4 缺乏法律監管，學前教育費用過高管理混亂

由于學前教育尚未納入義務教育范疇，因此，學前教育的管理和亂收費現象沒有法律或規定制度加以約束，沒有標準可以對照，組織、社會的監督力度也相當微弱，整個學前教育收費處于較為混亂的局面。

公辦幼兒園由于資源稀缺，并且擁有優質教育資源，必然受到各方追逐。廣州市番禺區祈福新村幼兒園是該片區唯一的公辦幼兒園。每年到了招生時期，家長們總要提前一周的時間去排隊，才有可能領到入學登記表。僧多粥少的情況下，各式各樣的贊助費、捐助費層出不窮，讓老百姓既痛恨又無奈。為了讓孩子從幼兒期就能接受良好的教育，大多數“望子成龍，望女成鳳”的家長都無奈地交上贊助或捐款。窮人的孩子被擋在優質幼兒園的門外，加劇了教育的不公平。

民辦幼兒園作為自負盈虧的經濟實體，不可能虧本提供學前教育這種非公共物品，追求利益最大化是其最主要的目標。由于國家規定的保育費標準過低，換房只有通過增加收費項目來維持基本經營。如開辦各種所謂的“興趣班”、“外語班”，提高伙食費，甚至要求家長交納“過節補助金”。假如家長們不讓自己的孩子參加興趣班，老師就會冷落、甚至蔑視自己的小孩，通過這種方式逼迫家長們就范。顯然，學前教育亂收費的根源在于學前教育資源的不平衡。

2 對策與方法

2.1 完善相關法律法規，盡快把學前教育納入義務教育階段

完善教育立法，依法促進學前教育公平通過立法的形式對學前教育公平最基本和最重要的問題進行規定，以更為有力和規范的方式推進教育公平，無疑是我國學前教育事業發展的迫切現實需求。強化各級政府推動和促進學前教育公平的基本職責，并將政府的重要職責以法律條文的形式固定下來，促使各級政府切實履行政策法律支持、統籌規劃、宏觀管理、資金投入、規則制定、督導評價等職責，扎實推進教育公平。

逐步推進學前教育納入義務教育范疇，形成3年“義務學前教育”+9年“傳統義務教育”模式，以立法形式確立下來。在發達地區，中央政府、教育部應當鼓勵有條件的城市和地區率先探索義務教育向下延伸、把學前一年教育納入義務教育系統的方法和途徑。普及免費的學前一年教育或者把學前教育納入義務教育系統可以由點到面、分區域、分階段實現。今后新增的學前教育財政經費應當優先投向農村，優先在農村尤其是在中西部和貧困地區農村普及免費的學前一年教育。在農村普及學前一年教育，必須堅持以政府投入為主、教育部門辦園（班）為主。

2.2 加大國家財政投入力度，明確各級政府責任

建立適應公益性事業性質定位的學前教育財政投入的穩定、長效機制，迫切需要根據現階段政府的財力及不同階層家長經濟承受能力來確定家庭與政府之間以及各級政府之間合理、可行的分擔比例。把學前教育的發展經費納入各級政府的年度財政預算，實行學前教育經費的單項列支，努力加大中央政府和地方各級政府對學前教育的公共財政投入， 確保財政投入的逐年增長。中央及各級財政對學前教育經費的投入占本級財政教育總經費的比例不低于3%。中央財政應在學前教育中承擔更多的責任，通過不斷提高中央財政分擔的比例份額等辦法，使經費投入的重心繼續上移。各級政府可采取向民辦幼兒園購買學位的措施解決公辦學位不足的問題。探索恢復企事業單位辦園，合理分配各級責任。

2.3 重視民辦幼兒園，促進其進入良性發展軌道

首先應該給予民辦幼兒園在土地租金、稅收、管理費用等方面的優惠。民辦幼兒園作為獨立的以盈利為目標的經濟實體，租用地塊、交納營業稅、甚至還要向地方教育部門上繳所謂的“辦園費”等各方面的支出大大增加了其運營成本。政府部門可通過場地優先撥付并減免租金、稅收優惠、設立一定數量的獎勵基金這些間接財政補貼方式扶持民辦幼兒園。其次，消除行政歧視。民辦幼兒園在申請教育資源、教師職稱評先、招生等方面的難度大大高于公辦幼兒園。同時也應建立起科學的學前教育收費核定標準，避免天價學費、各種不合理亂收費現象頻繁出現。

2.4 加強學前教育教師隊伍人才培訓，穩定教師隊伍

增加職業學校幼師專業招生數量，專門設立學前教育本科專業，提高學前教育教師待遇水平，至少不低于教師平均工資水平。放假期間可對在職尤其是經濟不發達地區的幼師進行集中培訓，接受新的理論學習，不斷提高學前教育整體水平。

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