關于城鎮房產開發與科學合理利用土地的思考

近年來，房地產業在調整產業結構、拉動內需、擴大就業、提高人民生活水平、促進城鎮化等方面起到了積極的作用。改革開放后的30年中，房地產業發展幾經波動，很不穩定。特別是自2000年房地產市場回暖以來，我國房地產投資增長速度過快，房價持續上漲，出現了諸多的問題，甚至影響到經濟發展和土地合理利用，已引起政府和社會的普遍關注。現結合互助縣房地產業的發展，就房產開發與土地保護利用闡述如下。

1、保護和合理利用土地資源中尚存的問題

一是對互助縣土地資源及后備資源的縣情認識不夠，對保護資源、合理利用、珍惜土地的重要性認識不夠。二是法制意識比較淡薄，違法用地的現象不同程度存在。三是農村集體土地征地補償、安置沒有完全到位，農民合法土地權益保護有待進一步加強。四是參與競買土地的客商少，引發流拍留掛。五是催繳土地出讓金難度大。六是城鎮開發缺乏整體協調性和科學性，致使城鎮居民生活壓力增大。由于在城鎮快速發展的過程中，缺乏開發的整體協調性，使得城鎮中道路面積率低，運輸效率下降，交通事故增多；同時許多城鎮建筑密度過大，居住面積狹小，公共配套設施不完善，加之在城鎮房地產開發和再開發過程中缺乏足夠的文化、藝術、體育、娛樂設施，忽視城鎮的布局藝術。

2、加強房地產用地管理的措施

2.1建立供應總量控制制度

根據縣城發展規劃和市場需求情況，每年初縣國土局、縣發改委、縣建設局對年度房地產開發用地擬定供地計劃，報縣政府批準后，上報省、地國土地資源主管部門備案，并將年度供地計劃通過多種途徑向社會公布，根據編制的年度供地計劃，由國土局會同相關部門組織招拍掛出讓。

2.2建立土地使用權公開交易制度

計劃出讓的土地由縣國土資源局向社會公布。房地產開發用地一律實行招拍掛出讓，土地交易在土地市場實行陽光化操作，從源頭上防止土地批租領域腐敗現象的發生。

2.3建立集體決策制度

對房地產開發用地，國土局在完成土地出讓前期工作的基礎上，擬定土地出讓方案。涉及拍賣起叫價和掛牌起始價及招標底價，由相關部門集體決策，并將土地出讓方案報縣政府批準后向社會公告。

2.4建立土地收購儲備制度

對縣內存量建設用地，由土地部門中心統一收購和回收土地，掌握調控市場的主動權，收購的土地由政府統一儲備、統一開發，按市場需求統一供應。

2.5建立竣工驗收制度

對房地產等經營性用地工程竣工后，國土局、建設局等部門對土地使用情況進行驗收。

3、完善房地產開發用地儲備制度的對策

3.1合理控制土地儲備的范圍和數量

土地儲備制度是確保政府切實壟斷土地一級市場的一種管理制度。在地價上漲過快的時期，完全可以通過成立有形的土地交易市場，允許一些有閑置土地的企業上市交易[4]，這樣既可以讓閑置的土地盡快流動起來，增加土地供應量，也可避免土地資源浪費。科學合理地確定土地儲備數量是土地儲備制度正常運行的重要保證。但土地儲備過多，會造成資金占用過多，加大土地儲備機構的經營風險。合理的土地儲備數量要根據土地市場供求關系來確定，而土地供求取決于社會、經濟、政策等若干因素，要通過對相關歷史數據進行統計分析，設計需求預測模型，進而得出最佳土地儲備數量。

3.2加大土地供應結構的調整力度

土地供給結構與需求結構的協調均衡是土地市場供求平衡的更高層次的要求。在目前出現地價、房價大幅上漲的情況下，土地儲備機構不僅要根據市場的實際需要和經濟發展實際及時地掌握土地投放總量，更要從市場細分的角度，適時調整各類不同用途的土地儲備量和供給量，化解土地市場供需失衡的矛盾。當前對開發高檔商品房，不僅要從供給源頭上進行限制，還要以高地價、高稅收等手段加以限制，落實經濟適用房、廉租房政策，對面向百姓的商品房所用土地要適當放寬，滿足居民日益增長的住房需求。在“放寬”政策的同時，要切實規范土地行政管理行為，避免土地供應政策帶來的漏洞。

3.3建立健全相關配套的法律法規

建立健全相關配套的法律法規，用配套的法律手段解決現實中的問題，如公益型用地的收購與管理、原建成區的隱形土地市場問題等，同時要嚴格執法，加大管理力度，使土地儲備工作順利進行。建立依法監督的機制，對儲備機構的工作進行監督，以保障儲備目標的實現。應建立土地儲備工作信息公開制度，盡量公開土地儲備機構在土地收購、開發、儲備和出讓環節中的資料和信息，便于各方的監督和投訴。同時，通過公開如年度土地出租、出讓計劃、一級土地市場交易資料、土地儲備數量等市場信息，建立市場信息網絡系統，使市場經營活動規范化，促進房地產開發市場的理性發展，引導市場化的開發商能夠根據信息進行分析預測，做出理性的投資決策。

3.4強化土地儲備管理的監控職能

土地儲備管理監控職能的弱化嚴重地阻礙了土地市場和房地產市場的健康有序發展。因此，要強化土地儲備管理的監控職能，加強對土地使用狀況和土地價格的全程監控和跟蹤管理。具體來講，監控的內容包括3個方面：一是建設用地的選址、用途是否符合城鎮土地利用總體規劃和城市建設規劃的要求；二是建設項目是否按法定程序和審批權限申請和審批，有無違反規定用途使用土地；三是土地利用是否按規定的進度進行建設，有無占而未用的土地；四是土地價格是否合理，是否故意抬高地價或壓低地價，是否有從事炒賣地皮的非法活動等。同時，與房地產管理部門密切配合，實行地價與房價的鏈接管理，杜絕房地產市場的不合理定價行為。

3.5重構土地儲備的組織體系

在我國城市建立土地儲備制度的初期，分層次兩級管理模式的組織體制的運行比較順利。但隨著土地儲備制度實踐的深入，這種體系的弊端日益暴露。一方面，土地儲備機構掛靠土地行政管理部門，接受后者的直接領導，致使其地位弱化，運作效率不高；另一方面，在土地儲備實施中需要相互配合的城市規劃、計劃、建設、財政、環保、房管等多個政府職能部門之間的責任不清，未形成協作的格局。為此，應該對土地儲備機構掛靠于土地行政管理部門的現有體系進行改革。新的組織體系既有利于提高土地儲備機構的地位，為充分發揮其作用提供條件，也有利于各部門之間的協調。