促進居民收入合理分配的財政支出政策選擇

摘要：目前，中國居民收入分配體系中存在城鄉居民收入差距擴大、居民內部不同群體間收入差距擴大、區域間居民收入差距擴大、行業收入差距擴大等問題，這些矛盾嚴重影響了中國和諧社會建設的進程。就財政支出政策方面研究，財政在均衡城鄉公共產品供給、發展社會公共事業、規范政府間轉移支付制度等方面存在功能“缺失”。所以，今后需要進一步加強財政支出的手段，縮小城鄉居民收入差距，積極保障和改善民生，實現基本公務服務均等化，以達到調整優化國民收入分配格局的目標。

關鍵詞：居民收入分配；財政支出；轉移支付

中圖分類號：F81文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）19-0014-04

引言

財政作為政府社會資源配置和宏觀調控的重要手段，應積極履行調節居民收入分配的責任。首先，財政的本質是以國家為主體的分配關系。財政與工資分配、價格分配有著密切聯系，發揮財政促進居民收入合理分配的作用，是財政本質所決定的。其次，收入分配職能是市場經濟條件下財政的主要職能，財政通過對社會產品的再分配來調整社會各主體之間的物質利益關系，最終實現社會共同富裕。最后，公平原則是財政支出的重要原則，政府可以通過調節財政支出對象及結構，均衡地照顧和平衡各方面的利益，實現社會的相對公平，促進社會財富分配的相對合理。在調節居民收入公平分配的問題上，財政主要可以從“收入”和“支出”兩方面發揮作用，本文重點研究財政支出在促進居民收入合理分配上的政策選擇。

一、中國居民收入分配現狀

（一）城鄉居民收入差距逐步擴大

1．城鄉居民可支配收入差距擴大。在20世紀80年代后期，由于農民人均純收入水平比城鎮居民人均可支配收入的絕對數提高得緩慢，年均增長率下降幅度大，城鄉居民收入差距開始逐步拉大。進入20世紀90年代，雖然城鄉居民絕對收入額迅速提高，但絕對收入差距迅速拉開、相對收入差距進一步擴大。進入21世紀以來，中國城鄉居民收入差距仍然很大，2010年中國城鎮居民人均可支配收入19 109元，農村居民人均純收入5 919元，二者相差約3.23倍。

2．城鄉居民恩格爾系數反映的差距。恩格爾系數是國際上通用的衡量居民生活水平高低的一項重要指標，一般隨居民家庭收入和生活水平的提高而下降。從下頁表2中可以看出，改革開放以來中國城鄉居民恩格爾系數都有所下降，但是農村居民家庭的恩格爾系數還是高于城鎮居民，說明農村居民的生活水平與城鎮居民仍有所差距。

（二）居民內部不同群體之間收入差距逐步擴大

中國城鄉居民內部不同群體之間收入差距逐漸擴大。從城鎮居民家庭情況看，2007—2009年最高10%收入組家庭的人均可支配收入分別為最低10%收入組的8.74倍、8.82倍、8.91倍。從農村居民家庭情況看，2007—2009年高收入戶人均純收入分別為低收入戶的7.27倍、7.53倍、7.95倍。① 由此可以看出，居民內部高收入群體與低收入群體間有逐漸拉大的趨勢。不同階層居民收入差距，又會造成其對教育文化、醫療保健、交通通信等項目的消費水平差異，從而引發“窮者愈窮、富者愈富”的“馬太效應”。

（三）東、中、西部及東北地區居民收入分配差距逐漸擴大②

區域經濟的不均衡導致不同區域居民收入差距的擴大。從城鎮居民的情況看，中部、東北地區城鎮居民年可支配收入基本相當，西部地區略低，但都落后于東部地區。2009年東部地區城鎮居民可支配收入約為西部地區的1.47倍。從農村居民的情況看，東部地區農村居民人均純收入大大高于其他地區，西部地區農村居民收入最低。2009年東部地區農村居民人均純收入約為西部地區的1.87倍。③總之，農村居民區域間收入差距問題比較明顯，這也要求政府在發展農村經濟、提高農民收入水平方面做出努力。

（四）行業收入分配差距逐漸擴大

隨著市場經濟的發展以及行業間的競爭加劇，行業間的收入差距也開始漸漸拉大，尤其是一些具有壟斷性質的行業職工工資較高。從表3可以看出，近年來金融業、信息傳輸、計算機服務和軟件業、科學研究、技術服務和地質勘察業都遠遠超過全國平均水平，而農、林、牧、漁業以及住宿和餐飲業只有全國平均水平的一半左右。高效益的行業有能力為員工提供企業年金、住房公積金、補充醫療保險、特殊津貼等福利，并且其高管人員的薪酬水平更高，這更加拉大居民收入分配差距。

二、財政支出政策對居民收入分配調節作用的缺失

（一）財政社會性支出規模有限，導致居民收入差距擴大

1．國家財政性教育經費支出占GDP比重偏低，教育不能夠充分發揮促進公平分配的作用。從中國教育支出相對規模上看，中國財政性教育經費支出占GDP的比重與《中國教育改革和發展綱要》中提出的2000年達到4%的目標相差甚遠。從教育支出級次結構看，中國初等、中等、高等教育生均預算內教育經費分配狀況不合理，初等教育資金投入偏低，這和初等教育較強的正外溢性是相悖的。從中國教育支出經費來源的結構看，中國財政性教育經費比重有下降趨勢，預算內教育經費撥款占教育支出總額的比重從1992年的62.13%下降至2005年的55.42%，學費和雜費占教育支出的比重從1992年的5.07%提高到2005年的18.45%，這反映了政府在教育投入的功能缺失以及居民家庭所承受的教育支出壓力。

2．衛生事業支出亟待加強，現行醫藥衛生體制不利于縮小居民收入差距。從衛生總費用構成情況看，改革開放以來，政府預算衛生支出和社會衛生支出的比重呈下降趨勢，1978年政府預算衛生支出占衛生總費用的比重為32.2%，社會衛生支出占衛生總費用的比重為47.4%，2009年二者分別為27.2%、34.6%。與之相比，個人現金衛生支出占衛生總費用的比重比較高，1978年這一比值為20.4%，2009年為38.2%。④如果居民個人承擔越來越高的衛生費用，很容易導致“因病致貧、因病返貧”的問題，加劇居民收入差異的局面。

3．社會保障支出在財政總支出中比重較低，不能發揮其調節收入分配的職能。跟其他發達國家和發展中國家相比，中國財政社會保障支出占財政支出的比重仍然很低。2001年法國、德國、英國這一比重的數值分別是38.6、46.2、39.5，1996年馬來西亞、泰國、巴西這一比重的數值分別是13.4、11.9、36.7，而中國2007年這一比重是10.94%。此外，中國社會保障支出的流向也不合理，目前社會保障支出主要流向了城鎮居民。并且政府在居民最低生活保障、下崗職工生活保障、保障性住房建設、進城農民工相關保險等方面的功能有所缺失，所以社會保障支出沒有完全起到調節收入分配的作用。

（二）城鄉之間的公共產品供給不均衡，導致城鄉居民收入差距擴大

1．農村義務教育非均衡發展，制約農民增收的步伐。由于長期以來中國實行的城市偏向型公共服務制度，導致目前城鄉義務教育非均衡發展問題已經非常突出。農村義務教育經費仍不能滿足需求，農村寄宿制學校生活用房不足，質量低下，農村學校教學設備不足，衛生條件較差，校園環境設施不配套等現象較為普遍。此外，農村義務教育經費的撥付、使用和管理還存在一些問題。農村義務教育發展的滯后，制約著農民增收的步伐。

2．農村基礎設施建設落后，影響農民生產生活水平的提高。由于目前私人投資還難以大規模進入農村公共服務的供給領域，中國農村基礎設施建設的投入主要依靠各級政府財政資金，而政府資金有限，投入難以持續，所以導致中國農村基礎設施總體發展落后。一是農村飲用水安全問題嚴重。二是部分地區的農村道路還不夠通暢。三是農村新能源使用與環境衛生狀況不容樂觀。農村基礎設施建設落后，會影響農民生產生活水平的提高，加劇了城鄉公共事業發展的差距，也進一步加劇了城鄉居民的收入差距。

3．農村公共衛生事業基礎薄弱，加劇城鄉居民收入差異。據統計2008年城市居民人均衛生費用為1 862元，農村居民人均衛生費用為455元，農村居民人均衛生費用不到城市居民的1/4。如果考慮收入水平的話，農村人口的醫療衛生費用負擔相對城市居民會更大。此外，愈來愈高的醫藥費用也會制約農民增收的水平，2009年醫院門診病人次均醫藥費與住院病人人均費用分別比上年上漲了8.9%和8.6%。與此同時，當年城鎮居民人均可支配收入增長8.8%，與醫藥費、住院費的上漲基本持平，但當年農村居民人均純收入只增長了8.2%，滯后于醫藥費、住院費的上漲，所以農村居民醫療衛生支出的壓力越來越大，加劇城鄉居民收入差異。

（三）政府間轉移支付制度不科學，導致地區間經濟發展水平的差異

1．轉移支付結構不合理，均等化功能難以充分發揮。從稅收返還方面看，中央對地方上劃的稅收按基期年如數返還，并逐年遞增，實質上是經濟實力較強的地區擁有更大的話語權，收入能力弱的地區得到的返還額依舊很少，起不到均衡地區財力的作用。從專項轉移支付和一般性轉移支付的規?？?，2009年專項轉移支付金額為12 579.88億元，較2008年增長了26.2%，占中央財政轉移支付的比重為52.5%，專項轉移支付的比重仍顯偏高。此外，專項轉移支付中還存在項目設置交叉重復、分配制度不完善、資金投向較為分散等問題，所以需要進一步控制專項轉移支付的規模。一般性轉移支付更多的承擔著均等化的職能，應進一步提高其在轉移支付結構中的比重。

2．有條件撥款加劇了富裕地區與貧困地區的差異。中國在中央政府對下級政府的撥款方面，有條件的撥款往往多于無條件的撥款，往往要求地方政府拿出配套資金。東部沿海地區資金充裕，就容易得到中央政府的撥款，中西部貧窮落后地區難以拿出配套資金，就難以得到中央政府的撥款。這導致區域經濟差距擴大，進一步拉大區域間居民收入差距。

三、促進中國居民收入分配的財政支出政策選擇

（一）增加農民收入，縮小城鄉居民收入差距

1．發展農村經濟，增加財政支農補貼的力度，促進農民增收。農民增收的根本動力在于提高農村經濟發展水平。地方政府應在立足村情的基礎上，積極尋求農村的自然資源優勢和經濟發展潛力，培育和擴大主導產業，增加農產品的附加值，大力發展生態農業、循環農業、高效農業等現代農業生產方式，提高農村經濟發展水平。財政應進一步完善糧食生產直接補貼、農業生產資料價格綜合補貼等財政補貼形式，提高扶貧開發水平。

2．大力發展農村社會事業，改善農村生產生活條件，提高農民收入水平。首先，進一步加強農村基礎設施建設，通過財政補貼和稅收支出的形式，加大對民間資本的吸引，形成社會力量廣泛參與的農村基礎設施投入體制。其次，加大中央財政對農村義務教育轉移支付力度，全面落實義務教育階段家庭經濟困難寄宿生的生活費補助政策，改善教師工資待遇。最后，完善農村社會保障制度，發展農村公共衛生事業。通過普及新型農村合作醫療制度，積極探索科學規范的新型農村養老保險運作方式，提高農村居民社會保障水平。

（二）調整財政支出結構，積極保障和改善民生

1．優先發展教育投入機制，努力實現全社會教育公平。保證財政對教育事業投入的資金增長機制，盡快實現國家財政性教育經費支出占GDP的比例達到4%的目標。進一步落實免除城市義務教育階段學生學雜費政策，支持解決好農民工隨遷子女的就學問題。加強普通本科高校、高等和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策。支持職業教育發展，重點發展農村中等職業教育事業。

2．健全社會保障體系，提高居民應對風險能力。一是建立可持續的城鎮職工養老保險制度，探索新型資金籌集模式，進一步提高退休人員工資，防止養老保險基金空賬運行的弊端。二是提高最低工資標準，建立最低生活保障制度，健全社會救濟和救助體系。三是擴大城鎮職工基本醫療保險和城鎮居民基本醫療保險覆蓋面，加大城鄉醫療救助支持力度，加強基層醫療衛生服務體系和基本藥物制度建設。四是完善失業保險制度，擴大失業保險的范圍和補助標準，積極開展補充保險和倡導商業保險。

3．運用財政政策，積極促進就業與再就業。通過財政補貼和稅收支出政策，一方面支持中小企業和服務業吸納就業，另一方面鼓勵高校畢業生到基層、中西部地區和中小企業工作，鼓勵自主創業。重點做好就業困難人群、零就業家庭和受災地區勞動力就業的幫扶工作，對返鄉創業的農民工給予政策扶持。

（三）完善轉移支付制度，實現基本公務服務均等化，縮小區域發展差距

1．明晰中央政府和地方政府的事權與財權，科學確定有條件轉移支付中對配套資金的要求，實現區域均衡發展。應明確各級政府的支出責任，中央政府承擔全國性公共產品與服務的支出，地方政府承擔地方性公共產品和服務的支出。具有跨地區“外溢性”的公共產品和服務的支出責任，分清主次責任，由中央與地方各級政府按照一定比例共同承擔。屬于中央事權的項目，由中央財政承擔配套資金。對屬于中央與地方共同事權的項目，應根據區域經濟發展的狀況確定不同地方政府的配套資金額。對屬于地方事權的項目，為了鼓勵地方推進工作，中央財政因地制宜給以不同的獎勵與補助。

2．優化轉移支付結構，強化轉移支付的均等化作用。首先，適當提高一般性轉移支付的比重，盡量將民族地區轉移支付、縣鄉財政獎補資金、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付、年終結算財力補助等轉移支付形式整合到統一的一般性轉移支付中，并科學確定標準財政支出與收入。其次，規范和減少專項轉移支付。對專項轉移支付項目進行清理整合，減少立項的隨意性和盲目性，使專項轉移支付能夠體現民主、公開、透明、時效性的特點。最后，逐步取消稅收返還制度。稅收返還制度不能體現均等化的目標，不能起到均衡地區財力的作用，所以可以將其整合到一般性轉移支付中，促進中國轉移支付結構優化。

3．實現基本公共服務均等化，縮小區域發展差距。中央財政轉移支付資金應向中西部地區和革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區等欠發達地區傾斜，促進區域經濟社會協調發展，提高當地居民的收入水平。在對這些區域進行資金支持時，應著重關注對農村義務教育、農村醫療衛生事業、農村稅費改革轉移支付、調整工資轉移支付等項目的補助，提高中西部地區和貧困地區居民生活水平，縮小區域間居民收入差距。

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The Expenditure Policy of Promoting the Resident to Receive Rational Distribution

JIA Jie-rui

（Department of Finance and Tax，Henan University of Economics and Law，Zhengzhou 450002，China）

Abstract: Now there is income difference between city and countryside resident，different community resident，regional resident and profession resident. It will cause much difficulty in harmonious society’s advancement in our country. Then we analysis the expenditure policy flaws about city and countryside public supplies，social non-profit organization，and government transfer payment system. Later the government should adjust expenditure policy，reduce the resident income differential，safeguard and improve livelihood of the people，and make the public services equally. Finally，we could achieve the goal of making the resident income division equally.

Key words: the resident income division; the expenditure policy; transfer payment system

[責任編輯 吳高君]

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