氣候變化全球治理的處境\\困境與路徑

摘要：應對氣候變化的全球治理無疑是當今世界最受關注的治理實踐。與人們的期望相背，氣候治理的實踐一直都是并將在可見的將來都會是舉步維艱的。之所以如此，是由氣候治理的內在困境所決定的；因此，有效的治理路徑只能是立足于現實困境之上的謹慎探索。

關鍵詞：氣候變化；全球治理；困境；路徑

中圖分類號：C93文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）19-0211-04

一、氣候變化全球治理的處境

在當今各類全球治理的實踐中，應對氣候變化的全球治理無疑是最受關注的。由于氣候變化、特別是氣候惡化所導致的消極后果對人類影響的普遍性，促使國際社會至少在理念層面上齊心協力地致力于尋求對策以降低發展所帶來的氣候變化成本。

氣候環境對人類生產生活的影響古已有之，然而將這一問題納入政治框架進行討論則是始于1972年召開的聯合國人類環境大會。關于氣候問題的討論重點，也由最初的科學認知領域發展到后來的經濟層面，再到目前的政治博弈階段。現階段氣候治理的實踐主要在三個層面開展，即國際、區域和國家層面。

1.以聯合國為首的政府間組織主導下的氣候治理實踐。這些機制包括聯合國大會通過決議召開的三次全球環境會議，聯合國氣候變化專門委員會、聯合國環境規劃署、全球環境基金機制、聯合國可持續發展委員會等。在氣候變化全球治理進程中，特別值得一提的是《京都議定書》的通過，具有里程碑的意義。盡管在已達成的條約中，“許多重大問題（諸如實施細則、遵約程序、資金供給以及締約方之間的區別待遇等問題）并不成熟或者仍處于談判之中，但其所確立的諸多原則規范以及在此過程中頻繁出現的國際外交活動和國際立法行為在一定程度上標志著國際氣候治理機制的初步確立。”在應對氣候變化問題的談判中，在上述寬泛的框架之下，主權國家之間展開了戰略上的合縱連橫，以利益的異同為界，形成了歐盟、傘形集團、七十七國集團加中國的利益同盟。他們之間圍繞氣候變化問題的談判互動和立法實踐是全球氣候治理進程的主體力量。

2.區域性的組織在氣候變化全球治理中的作為。在地區層次，如何應對氣候變化問題也成為區域性國際會議談論的熱點話題之一，如亞太經合組織將氣候變化納入討論，并著手制定相應合作機制。“2005年，在英國舉辦的西方八國首腦加五個發展中大國首腦（G8+5）會議上，氣候變化第一次作為主要議題列入諸強議程”。“2006年，美國發起亞太清潔發展伙伴計劃，這在很大程度上就是一種國際政治考慮。”

3.以國別為中心參與的氣候治理。無論是在聯合國框架下還是在區域性組織之下達成的氣候治理協議，最終都必須依靠民族國家在國內去落實。因此，民族國家在應對氣候變化問題上的談判立場和對已達成協議的國內落實情況也是全球治理的重要方面。

在應對氣候變化問題上，一方面是如火如荼地召開的各種國際、地區及雙邊會議暨談判，另一方面是實踐層面上有效治理的嚴重滯后和不足。究其原因，可以歸納為如下方面。第一，現存的治理框架的內在局限性。制度一經確立，就會產生自我保存的傾向，形成制度的惰性，提高改良和改革的門檻和成本。因此對于目前尚不完善的氣候治理制度的進一步完善都將不是易事。目前關于氣候變化全球治理的松散結構作為一種現實，有其合理性，但在其中并沒有體現出弱國小國的價值關切和利益關涉，體現的是一種權力政治在氣候變化治理領域的繼續。正因如此，“制度至關重要，但制度也有副作用甚至危險性，可能導致剝削與壓迫，從而造成“治理困境”（governance dilemma），這種情況在氣候變化全球治理中多多少少也都存在。而要改變這種狀況，前景不容樂觀，在可見的將來，現狀都將延續。第二，氣候治理的現有協議所折射出來的問題。毫無疑問，在緩慢開啟的全球氣候治理中，《京都議定書》的達成和生效是最具里程碑意義的，它標志著人類“邁出了全球氣候談判的第一步，產生了具有法律效用的二氧化碳減排國際協約；開創了清潔發展機制（CDM）等京都靈活機制的市場，目前已經成為發達國家—發展中國家兼顧可持續發展和減排行動雙贏戰略的表率”。然而盡管《京都議定書》的達成對氣候治理的推進功不可沒，但這并不表明《京都議定書》所體現的就是全球治理的最好方式，對這一協議的全面分析將有助于全球治理的未來進步。“《京都議定書》沒有廣泛的參與者，特別是它沒有激起美國的參與欲望。雖然易于將其歸咎于布什政府。然而美國參議院在京都談判之前的1997年7月，表決通過了不簽署協議的決議，認為美國不應該簽署任何危害其經濟的條約”……這一決議“以95∶0的比例通過。”《京都議定書》也沒有監督簽約國對協議的實施。如加拿大作為簽約國，理應在2008—2012年期間以1990年為參照減排6%，而事實上是加拿大的排放量有30%超出了這一目標。第三，有效治理機制的不足。應對氣候變化問題的全球治理機制還嚴重不足，在氣候變化問題上并沒有產生一種合理有效的國際性框架，更高效合理的氣候治理機制尚在未知當中。在那些批判者看來，目前的治理僅僅是部分社的議程，合作治理也像賺錢買賣，并沒有改變社會或政治環境。

二、氣候變化全球治理的困境

（一）由主權國家體系引起的困境

全球治理的部分困境是由主權國家的身份現實所引發和加深的，主權國家的理性行為在面對全球公益性問題時顯得力不從心。在多大程度上緩解個體理性與集體不理性以及利益的結構性沖突，是對全球治理的長期挑戰。

1.受害程度與治理能力的差異導致難以協調治理步調。當今世界是全球相互依賴的，這種說法雖然是事實，但也在一定程度上容易使人們忽視相互依賴的不對稱性，這種情況在氣候變化領域中格外明顯。在氣候變化領域的不對稱性、不平衡性表現如下。受氣候變化影響的不同導致各國應對治理的態度不同；而國家實力的不同導致治理能力的不同，使得氣候治理的推進也是國家之間利益與實力的博弈。在一定程度上，那些最貧窮的國家是最易受氣候變化影響的國家，也是最無力應對這種影響的國家，他們擁有“更少的經濟、技術和制度能力”應對氣候變化。在應對氣候變化全球治理的過程中，出現了強者更強、弱者更弱的馬太效應，“全球化既產生了分裂也創造了整合”。氣候變化對全球的消極影響是不均衡分布的，貧窮國家的脆弱性尤為引入關注；“氣候變化也將進一步減少窮人獲取飲用水的機會，進而影響他們的衛生健康狀況”，“并且會真實地在亞非拉威脅到食品的安全” 。“據政府間氣候變化專門委員會估計，最不發達的非洲地區受全球暖化的影響將會最深，其糧食產量會大大下降，到2020年將有多達2.5億人面臨飲用水短缺問題，小島嶼國家更面臨直接被海水淹沒的可能性。”與此同時，應對氣候變化的成本也是有國別差異的。對于消除氣候變化所需支付的成本，有研究表明，為了使二氧化碳濃度在2100年時保持在前工業時期的2倍，在這種轉變過程中，發達國家需支付2%的經濟出口量，而發展中國家將承擔更高的經濟成本。

2.個體理性選擇與集體非理性后果的問題。“個體對公共利益的冷漠，或者說個體理性與集體理性矛盾，是全球公共問題治理過程中各國之間合作面臨的最大障礙。”氣候變化問題作為全球公共問題，之所以會出現治理不足的局面，正是由“公地的悲劇”和“集體行動的邏輯”所導致的。具體而言，全球減排空間可以看做是個別消費、集體治理的公共物品，問題本身的屬性決定了解決問題的難度。正是由于主權國家以民族利益為重，在面對公共問題時采取以鄰為壑的政策，導致對公共問題的治理無人問津，而最后又反過來間接地難以免于其害。“全球減排空間的稀缺性是全球氣候變化治理特殊性的關鍵點”，氣候變化全球治理的特點就是各國從全球氣候變化匯總受益和受損差異。在全球治理過程中，“個體對公共利益的冷漠，或者說個體理性與集體理性矛盾，是全球公共問題治理過程中各國之間合作面臨的最大障礙。”

3.主權國家國內政治對國際治理的影響。應對氣候變化的全球治理，最終治理的效果取決于實際行動；國際治理作為國內治理的延伸，國內政治中的各種派別和利益集團對氣候變化問題的態度左右著國家在國際談判中的態度，同時，已達成的協議的落實也有待于國內各部門的配合。因此主權國家參與全球治理時，受制于國內政治，民主政體要求國務院要向人民負責，氣候變化的“外部性或者外溢效應不是他們的首要關切”。

（二）由治理的多元主體引起的困境

1.多主體治理的效率問題。全球治理是一種開放的進程，治理的主體可以是國家間、個體間、政府間組織、以及民間組織、跨國公司等等。而這種情況容易導致出現兩種后果，其一，分散的多主體針對同一問題開展的治理活動可能由于缺乏內在的協調而在功能上多有重合，重復建設，不易發揮各自的比較優勢，造成社會資源的浪費；其二，在同一項治理實踐活動中，過多的參與主體將可能會集思廣益，有利于治理，但也會導致治理協議的達成往往是曠日持久，效率低下的。

2.多元主體所承擔的治理責任問題。在全球治理中，過多主體的參與也會引發責任分擔的問題。“當保護環境成為所有人的責任時，難道不意味著它就不是任何人的責任嗎？如何去解釋民族國家在其中扮演的作為或不作為的角色？如果有必要的話，我們如何確保和度量國界之外主動承擔責任的主體所擔當的強制性義務？”所有這些問題都是在全球治理中面對的現實問題，對這些問題的解決和協調過程可正是全球治理本身的完善進步過程。

（三）由治理的價值訴求所引發的困境

全球性問題“存在的普遍性，挑戰的共同性，利益的相關性”，都呼吁人類社會能夠以超脫狹隘自利的民族國家視角，去關懷世界范圍內所存在的基本的困境。然而事實上，主權國家的行為往往是以對利益的追求為風向標的，而面對全球性問題，主權國家到底應該如何超脫以及能否超脫國家利益的視角都成為懸念中的問題，對于這些方面我們不能盲目樂觀；還需考慮在可見的將來若始終無法超脫主權國家視角的話，面對最脆弱而受氣候變化影響最大的國家，到底應該如何確保他們的利益。

1.實踐中的治理能否體現價值關懷。回到原點考察的話，不難發現全球治理的興起是以不同于權力統治的方式來解決全球性公共問題，之所以需要治理，是由于傳統的權力政治模式已經無法解決此類問題。因此全球治理需要超越傳統政治統治的一個方面就是要在治理中體現價值關懷，有一種倫理關照。

現實中的全球治理到底是否體現了倫理關懷呢？對這個問題的回答不容樂觀，“貝克就一針見血地指出，全球化論者盡管不是為某種政治制度制造一種意識形態，但無意之中卻創造了一種世界強權政治的世界主義倫理”，并將這種權力倫理與全球治理嫁接，喬裝打扮成全球立場。

2.治理應該體現何種價值觀念問題。關于全球治理的價值理念，可以從兩個視角來考慮，“一個是基于普遍主義基礎上的、強調為全球所認同的價值，即‘全球’價值。一個則是基于特殊主義的、保守各個國家或文化傳統中形成的價值理念，而認可各種特殊主義的價值體系在全球突兀、對峙地存在的全球‘價值’。”目前的全球治理實踐體現的更多的都是價值關懷上的特殊主義，主要是西方觀念的體現，因而使得現有全球治理的代表性問題飽受質疑；當然普遍主義價值理念的選取并非易事，正因如此，中國學者指出，全球治理中體現的“全球價值必須是一種底線價值，是因為底線價值具有最為廣泛的認同空間”。

3.關于無力表達關切的國家所面臨的全球治理問題如何應對。全球治理的現有框架體現的是在國際社會中有話語權的國家的治理，那么對于那些國小力薄的國家正在遭受其害的公共問題到底應該如何治理？這些問題到底是不是全球治理議題中的問題？“并不是所有的利益都被組織起來，都處于流動之中。舉例來說，世界共同體中那些多數極貧和弱勢群體就沒有什么有效的權利。就此而言，跨國公民社會不是世界人民的代表，而其構建的民主政府領土形式的活動也一直處于模棱兩可的關系中。”

三、氣候變化全球治理的路徑

1.借重主權國家是全球治理有效推進的保障。國際治理的困境在一定程度上是由于當今國際政治行為主體依然是主權國家，而現實中的國際治理之所以舉步維艱，成就有限，就是由于主權國家在治理過程中的因利益沖突收益差異而導致的各國對治理的態度與參與程度也參差不齊。

在談到全球化以及全球治理這些詞匯時，從表面上來看他們體現的是國際社會中那些被喚醒的非國家行為體的上臺，因而使得有關全球治理中主權國家的作用容易被漠視，為非政府組織的預期作為而歡欣鼓舞；甚至在一些人看來，其他非政府組織的登場似乎昭示著主權國家體系即將被掃入歷史的垃圾堆，將會終結維斯特伐利亞體系，從而有利于解決當今時代的公共性問題。

然而在事實上，全球治理的實質性推進必須要充分借重主權國家的作用。由于氣候變化本身的復雜性，要想以實際行動推動氣候變暖速度的減緩，不僅需要主權國家間達成共識，簽署相關的協議；更重要的是這些協議的落實需要各國國內相關部門的配套支持，因此在全球治理的過程中主權國家的作用是其他非政府組織所難以比擬的。“全球化的加速和全球治理的興起并沒有也不可能排斥民族國家的作用，把全球治理理解為‘給超出國家獨立解決能力范圍的社會和政治問題帶來更有秩序和更可靠的解決辦法的努力’，不過是一種理想的設計。”

在全球治理的進程中，我們一方面需要積極支持非政府組織的作用，另一方面也需要鼓動政府間組織以及主權國家對全球治理的全面參與，這既是在全球治理既有成績的經驗總結，也是未來全球治理推進和改善的保障。

2.大國協調可以加速氣候治理。氣候變化全球治理的理想狀態意味著盡量地滿足多元主體的關切、偏好和訴求，然而考慮到治理過程中龐雜而又立場不同的主體，這種狀況只能是孜孜以求的一種追求或者期望的方向。有效可行的治理只能是各主體間立場協調的產物，在這種協調中可能有利益的爭執和價值的爭議，而最終的治理結果只能是多方妥協平衡的產物。就當今國際社會的現實而言，全球治理的推進與大國間的協調是密不可分的，在氣候變化全球治理的進程中，甚至只有當大國協調成功時，方可有氣候治理的啟動。因此在可見的將來，全球治理的推進程度將會與大國協調的力度相一致，在未來的全球治理中必須重視大國協調的作用。

3.經濟手段的利用可以極大地便利氣候治理。有效的全球治理也是積極調動經濟手段的刺激作用的治理，“在這個世界上沒有經濟的支持，可行的事會很少。因此在氣候領域中直到國際金融體系能積極應對氣候變化，包括提高能源效率和賦予新能源項目以活力之前，可行的事也很少。”借助經濟手段，將會極大地方便全球治理的操作。正因如此，當今全球治理的討論中，征收“碳稅”作為氣候治理途徑的觀點很有市場，因為征稅是最容易操作和最易調動相關利益攸關方積極性的一種手段。

4.氣候治理必須是價值引導的。氣候治理的實踐并不僅僅是一種多主體間討價還價，合縱連橫的戰略協作，而應該是某種為了尋求更加美好的社會和更加美好的個人生活而孜孜以求的一種努力；面對諸多紛爭矛盾的世界，全球治理所追求的價值目標才是將各種治理主體凝結起來的核心力量，正是這種凝聚力量的驅動，人類才有可能超越目前的障礙，齊心協力共渡難關。當然全球治理所體現的應該是一種什么樣的價值尚在爭議當中，正是從這個意義上而言，在關于全球治理的設計上，“我們所面臨的挑戰類似于美國的締造者們的挑戰：如何為一個在規模和多樣性上前所未有的政體設計出卓有成效的制度。我們只有站起來迎接挑戰，才算責無旁貸地擔負起了歷史的使命。”

四、結語

與國際社會對氣候變化全球治理的期望相比，治理的實踐是嚴重滯后的。現實中的氣候治理尚處于起步階段，在取得一定的治理成就的同時，尚有諸多有待解決的難題。造成這種現狀的原因在于全球治理中內在的利益、價值沖突的存在。在這種情況之下，直面導致氣候治理現實的種種困難，為了應對氣候變化問題，可行的出路只能是在全球價值理念的普照之下借重民族國家的作用，重視大國協調，利用經濟手段，調動一切積極因素，循序漸進地實現有限治理。

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The Circumstance，Dilemma and Route of Global Climate Change Governance

WANG Zhuo-yu

（Renmin University of China，School of International Studies，Beijing 100872，China）

Abstract:Global climate change governance is the most concerned all over the world nowadays.However，unlike people expected，the practice of global climate change governance always made little progress because of the dilemma which belongs to it. Therefore，an effective route can only be find on the bases of analysis the circumstances and dilemmas.

Key words:climate change;global governance;dilemma;route

[責任編輯 安世友]