江西省弱勢群體的社會求助體系研究

摘要：如何幫助弱勢群體，也最能體現出施政的理念和作為。在社會保障體系中，社會救助扮演著“基石”的角色，起著保底的作用。通過考察江西省市弱勢群體的生存發展現狀，探討江西省現行社會求助體系建設現狀及面臨的挑戰。

關鍵詞：弱勢群體；社會救助；社會保障

中圖分類號：C91文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）19-0225-02

一、社會救助、弱勢群體的概念界定

1.何為社會救助？社會救助指的是，國家和社會對無法定義務撫養人、無勞動能力、無生活來源的老年人、殘疾人、未成年人，或者因天災人禍造成生活困難、不能完全保障基本生活的城鎮無業居民和農村村民給予的接濟和幫助。這也是根據中國民政部有關部門的工作范圍確定的定義。亞洲發展銀行的定義包括比較狹窄和比較寬泛的兩種，狹義的社會救助是針對因為各種原因導致難以維持最低生活水平的公民，由中央或地方政府依據預定的資格定義的標準和家計調查的結果，給予的最低水平的現金或實物幫助，以使其最低生活得到保障。廣義的指社會救助是針對因為各種原因導致難以維持最低生活水平的公民，由國家和社會依據法定的資格定義的標準，給予現金或實物的幫助，以使其最低生活得到保障。本研究采用狹義，因為中國的社會救助制度真正發展成“安全網”，需要國家在正式的供給中發揮主導作用。

2.社會福利、社會保障、社會保護概念辨析。社會救助和其他一些制度安排，如社會保險一起，對公民提供保護，減少他們生活中的風險。社會救助與社會福利（social welfare）、社會保障（social security）和社會保護（social protection）有一定的相同點，但并不完全等同，許多人認識上存在著誤區，將它們混為一談，本文將對相關概念進行辨析。

社會福利指保護公民福利的制度化的政府責任。在許多國家中僅僅代表社會保險和社會救助的社會保障制度（social security，英文原意為“社會安全”）作為制度主體，社會保險、 社會福利服務、社會救助和優撫安置等重要的制度則變成了“社會保障”的組成部分，從制度上被降低到福利制度的較為次要的組成部分。尤其是當主要負責社會保險的勞動部被改組為“勞動和社會保障部”之后，代表普遍性原則的、與工作歷史相聯系的社會保險得到加強，而主要為弱勢群體提供幫助的其他福利和救助工作沒有得到相應的發展和加強。

社會保障英語翻譯“Social Security” 是社會政策研究中廣泛應用的另一個概念。社會救助是社會保障的兩個核心項目之一（另一個是社會保險）。社會保障制度的目標是針對現代社會中八種主要的收入風險，即疾病、老年、妊娠、工傷、殘疾、失業、喪偶等。由于在很多西方國家，社會保險是社會保障的主體項目，社會保障和社會保險有時被作為同義詞來使用。

3.弱勢群體的界定及內涵。學術界一般把弱勢群體分為兩類：生理性弱勢群體和社會性弱勢群體。前者有著明顯的生理原因，如年齡、疾病等；后者則基本上是社會原因造成的，如下崗、失業、受排斥等。從中國弱勢群體的整體情況看，主體是社會性弱勢群體，主要是由于社會原因導致其陷于弱勢地位的，因此，應當側重從社會支持的角度考慮問題。據中國勞動和社會保障部社會保險研究所所長何平分析，弱勢群體主要包括四部分人：一是下崗職工，或已經出了再就業服務中心、但仍然沒有找到工作的人。這部分人群中，女工多、年齡大、知識層次和再就業能力較低，沒有穩定的收入來源。二是“體制外”的人，即那些從來沒有在國有單位工作過，靠打零工、擺小攤養家糊口的人以及殘疾人和孤寡老人。三是進城的農民工。他們沒有享受到城里勞動者的同等待遇，單位并沒有按照《勞動法》為他們交納各種社會保險。他們有活干，但受歧視。還有一部分是較早退休的“體制內”人員。這部分人主要是從集體企業退下來的，當初退休時工資水平非常低，只有一百多元，加上各種補助也不過二三百元。許多人原來的單位現在要么破產，要么奄奄一息，沒人為他們交納醫療等社會保險。

二、社會救助的原則

從三個主要的方面看，在經合組織國家中，社會救助的指導原則都大同小異：第一，要保障最低生活；第二，待遇接受者沒有足夠的生活來源；第三，制度不鼓勵長期依賴社會救助，鼓勵受益者自立和脫離社會救助的幫助。雖然這三個原則大同小異，但在實踐中，有很多差異。什么是要保障的最低生活，有些國家提出“合理的”、“適量的”，有些國家提出“有尊嚴”的生活。具體定在什么標準，不同國家之間的差距非常大。雖然所有的社會救助都要求待遇接受者沒有足夠的生活來源，但是對“來源”的解釋有很大的差異。社會救助屬于“補救型”政策，原則上要求申請人窮盡所有可能的幫助資源，才可以申領公共救助。但是，具體化起來，問題還是很多，如“可能的幫助”應該包括那些人，在不同的國家有不同的定義。另外，就個人來說，哪些資源，在什么程度上可以排除在外，這甚至可以包括個人可以參加多少時間的工作，仍然有資格領取待遇等。制度不鼓勵長期依賴社會救助，鼓勵受益者自立和脫離社會救助的幫助。這一個原則已經被公開強調了半個世紀，但是，沒有一個經合組織國家拿出了有效的辦法實現這個原則。所以限制待遇接受期的方法一般限于失業救助或對特殊類型群體的救助（如單親家長），對一般性救助進行限制的國家不多。就是對特殊群體的限制，政策是否成功也要取決與勞動力市場政策和就業政策是否成功。

三、江西省弱勢群體社會求助體系建設取得的成效與不足

近年來，江西省基本建立并完善了城鄉低保、城鄉醫療救助、農村五保供養、臨時救助、精減職工救濟等社會救助制度，構建了一張覆蓋全省困難群眾的社會救助網。保障了全省近300萬困難群眾的基本生活，其中城市低保對象93萬人，農村低保對象150萬人，農村五保供養對象22.55萬人，精減職工救濟對象3.5萬人，社會救助覆蓋面達到全省總人口的7％。的社會救助工作取得明顯成效，較好地保障了城鄉困難群眾的基本生活。

1.救助標準有所提高。城市低保全省平均保障標準達到212元，月人均補助161元，其中南昌市、九江市、新余市達到170元以上。農村低保全省平均保障標準達到106元，月人均補助68元，新余市達到86元，九江市、南昌市、萍鄉市、吉安市達到70元以上。實施臨時救助4.25萬人次，發放救助資金4 250萬元，人均救助1 000元，實施醫療救助70.09萬人次，發放救助資金7.73億元，其中住院救助21.87萬人次，發放住院救助資金6.71億元，人均每次救助3 066元，最高救助額達到11萬元。開展了“光明· 微笑”工程，為10 102名貧困患者免費實施了白內障手術，為185名貧困家庭的唇腭裂兒童實施了免費手術，實施了“愛心醫療救助”，對642名貧困家庭的先天性心臟病患者免費手術治療。

2.救助資金持續增長。2009年，中央和省級共投入社會救助資金42.5億元，其中：城市低保資金19.76億元，比2008年增加2.63億元，增長15.3%。農村低保資金14.21億元，比2008年增加4.86億元，增長52%。城鄉醫療救助資金9.24億元，比2008年增加2.34億元，增長34％。此外，2009年省級還新增安排了臨時救助資金4 000萬元，新增安排了三院工作人員補貼1 000萬元，實現了零的突破。各地也加大了配套資金落實力度，共安排配套資金5.05億元，南昌、新余等地還超額配套了資金。

3.城鄉低保動態管理，低保整頓力度加大。2009年，各地堅持低保動態管理年審制度，實施城鄉低保動態管理44萬人次，占保障人數的18％，動態管理力度有所加大，調整人數較往年有所提升，進一步朝著“保障對象有進有出，保障水平有升有降”的方向邁進。另外，全省普遍開展了低保疑似重復申請人核查活動，通過社會救助信息網進行信息比對，查找出重復申請享受人員1 537人，按社會救助政策嚴加處理，維護了低保政策的嚴肅性和權威性。撫州、吉安、鷹潭、萬年、樟樹等地還開展了全面清理整頓工作，取得了良好效果。新余市建立低保問責制度，吉安市對村干部親屬享受低保情況實行備案，九江市實行低保三級聯審，吉州區實行低保聽證制度，都是值得推廣的。

4.敬老院管理服務水平進一步提升。各地積極開展星級敬老院評定活動，各地共評定三星級敬老院400余所，四星級敬老院200余所，申報五星級敬老院100所，占敬老院總數的43％。通過星級敬老院評定活動，各地充分發揮星級敬老院的示范帶動作用，在加強工作人員隊伍、完善基礎設施、強化內務管理、發展庭院經濟、提供人性化服務等方面有較大幅度的提高，吉安市、宜春市、贛州市、萍鄉市堅持全面推進敬老院建設，管理水平不斷提升，景德鎮市、九江市、南昌市、撫州市敬老院建設管理進步幅度大，效果顯現。

我們社會救助水平距離困難群眾的需求還有一定的差距，低保提標提補工作任務還很重，農村五保供養標準一直低于全國平均水平，醫療救助水平相對于巨額醫療費用來說仍然是杯水車薪；低保規范化管理還任重而道遠，人情保、關系保等問題沒有得到徹底解決；臨時救助資金結余過多的現象還在一些地方存在，操作模式和救助程序仍有待于進一步規范等等。

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[8]江西省民政局，http：//www.jxmzw.gov.cn/.[責任編輯 王曉燕]