公民權行使與保障的危機預警制度

摘要：公民權利行使與保障過程中出現的沖突事件，隨著社會經濟的發展在劇增，成為社會管理中不可忽視的問題。從立法論的角度闡述建立公民權利行使與保障的危機預警機制的原因、建立方式以及該機制如何發揮作用，以減少社會矛盾，穩定社會秩序，促進公民權利得到充分的保障。

關鍵詞：公民權；權利保障；危機預警

中圖分類號：D6 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2011）18-0228-03

馬克思和恩格斯在《共產黨宣言》中曾反問：“思想的歷史除了證明精神生產隨著物質生產的改造而改造，還證明了什么呢？”[1] 任何時代的社會意識都與其經濟發展狀況緊密相關，公民的權利意識亦是如此。隨著經濟的發展、社會的進步，公民之間、公民與經濟組織之間、公民與國家管理之間的互動頻率增加，普通公民的權利受到外來因素影響的機會高速增長。由于中國整體經濟社會發展水平的限制，公民對合法權利的認識程度、行使的方式、國家保障的力度，均與理想的公民權利本位標準相差甚遠。公民的權利被隨意侵犯、過度地維護權利、社會組織對公民權利漠視的情況隨時的發生，不斷地擴大、衍生為極端的事件，引起社會管理秩序的混亂；導致公民對政府、對法律的不信任，正常的管理措施難于實施；別有用心的群體乘機誤導民眾，作出不利于社會政治穩定的反社會行為，消弱執政黨的領導權威。

去年的“甕安事件”、“連江事件”，今年的“海南東方事件”、“鄂東事件”等大型社會群體性事件和局部的堵門、堵路、爬塔吊事件的產生，都從不同的角度反映公民基本權利被侵害后，因為合理、合法行使權利渠道的不順暢，國家預警、干預的機制緩慢，促成了事態的蔓延，使得原本可以順利化解的社會矛盾激化。其中的原因是多方面的，但是作為社會管理主體的政府組織和社會組織對公民權利行使與保障的危機預警機制不健全，管理者與社會面形勢的隔膜，矛盾預警信息的不對稱無疑是重要因素。因此，筆者建議建立國家預警機制保障公民權利，促進權利的合法行使。

一、建立公民權利行使與保障預警機制的原由

公民的權利主體意識漸次覺醒，教育水平的提高，各類平面與網絡媒體對公民權利的宣傳，公民權利知識內容的廣泛傳播，有力地促進了社會個體對自身基本權利的認識。過去看來很正常的侵權行為，從權利本位的視角，如今公民主動出擊維護權利，實現權利回歸。本來不被重視的權利，開始受到了過度的關注；社會分工的深入，社會成員有時間、有條件恢復曾經被漠視的權利；社會成員在城市化進程中的日益碎片化，普通公民原本可以通過所屬組織保護權利的途徑弱化，使得權利主體不得不自我認識權利、維護權利；因為個體力量的相對薄弱，維護權利過程中被壓抑、受挫折的情形時有發生，催生了反作用力的形成，促成公民個體之間對聯合斗爭的企盼。一旦有表達意愿，宣泄不滿的機會，便挑戰現行的管理規則，超限度地維護權利。

侵犯公民權利的事件無時不在發生，由于立法的、觀念的原因，在社會生活的各個領域侵犯公民合法權利的事件已經成為常態，普通公民處于不知言、不能言、不敢言的地位，任由侵權行為的無限發展。例如，在工廠里超時加班不支付加班費用，國家規定的最低工時工資標準被誤解為法定的工資標準，資方大量地攫取當前“取人口紅利”超值利潤，忽視勞動者能力的改善與可持續發展。應當被滿足的最低勞動保障被虛置，民工血汗的工資款卻拖欠，甚至不支付。群眾需要支付超額的費用才能讓子女享受優質的教育資、醫療資源，優質教育、醫療資源在金錢調控下，不均等地配置，使民眾看不到社會的公平。一般民眾因為下一代向更高社會層次流動的希望喪失，而對現行不合理制度難于忍受。征地拆遷等征收、征用活動中，對失去固定資產的公民的長期利益缺乏安排，簡單處置，常規的發展事項轉化為國家與公民之間的激烈斗爭。

盧卡奇在分析資本主義社會矛盾產生根源時，就表示這些斗爭的發生，“經濟利益是最至關重要的解釋因素”，“在資本主義下，經濟因素不再隱藏在意識的背后，而是存在在意識本身之中（只是沒被意識到或是受到壓抑）”[2]。各類經濟主體都在堅守局部的利益未能擔負最低限度的社會責任，保護公民權利的主體呈單一化的傾向。多年來，我們在社會管理宣傳中強調企業的社會責任、公民的社會責任，在現實中只有國家在不全面地承擔社會責任，政府成為一個無限的責任主體，為各種承擔社會責任主體的不當行為受過，成為抨擊的對象。原本應當由經濟主體承載的社會道德義務，由于政府的監管不到位，發生違背法律的行為侵犯公民的利益；或者社會組織提供的公共產品質量不高，影響了公民權利。最終矛盾的指向都是政府，而具體的責任主體被忽視，人民內部的矛盾異化為對抗性的局部社會沖突。社會組織的功能發揮不全面，甚至在侵犯公民權利，違反成立初期的目標。

政府組織對維護權利方式的極端性的認識不足，政府管理的高層以宏觀的政治理念引領社會經濟事務的發展，而實際的社會管理價值，需要基層管理者以合乎目的行動來落實。宏觀價值取向在實踐中被異化的風險隨時存在，背離發展目標的侵犯公民權利行為也伴隨發生。普通公民行使權利的反抗制度的事端不時被引發，因為沒有適當的表達路徑，問題常常處在隱形階段，這種隱藏著的矛盾長期積壓、不被關注，缺乏適用的疏導方式，極端性發展的可能隨之產生。然而動蕩風險卻被發展的美好前景遮掩，一旦激發便難于控制。加上外部不良信息的不當干擾，普通的糾紛被渲染為不可調和的斗爭；正常的維權行為，異化為對社會穩定不利的局部動蕩。這種風險一直以來被認為是可能性低的，但是危機事實卻經常發生。

公民權利的覺醒、侵權行為的高發、利益主體主動適應的動力不足、政府主管部門對維權危機風險的認識缺位必然導致公民權利行使與保障的大量需求，若不采取積極的危機預警應對措施，社會管理矛盾只會坐大，自然的化解只是管理的“烏托邦”。

二、如何建立公民權利行使與保障的預警機制

首先，社會管理者需要提高對社會管理危機的管控意識。阿爾文·托夫勒在《未來的沖突》中曾經指出：“慣性思維會蒙住人的雙眼、為了既得利益會停止研究速度，結果會遭到加速沖擊的無情震憾。”[3] 平安、穩定是“易碎品”的認識，因為現實公民行使權利激化事件的激增，正在逐漸被管理層接受；任何的事件處置適當，都有反向擴大的可能性，形勢發展的需要是在危機處于萌芽狀態時就超前掌握情況，形成可行性的應對舉措，減少對現實危險的“絕緣”現象，防止對危險管控信息的“真空”。在知悉公民權利被侵犯后，應當積極作為，采取合法的措施救濟被損害的權利，將權利的狀態盡快恢復。對已經激化、擴大的維權矛盾，不回避、不隱瞞矛盾，迅速構建信息交流平臺，協商解決的思路，最大限度地爭取矛盾各方的“共贏”。

管理者主動掌握弱勢群體的權利受損狀況，“法律不支持睡眠的權利”是對權利受損時司法干預的解讀，然而社會管理的積極性與司法的消極性、滯后性恰恰相反，它要求管理者主動掌握矛盾的發展事態，提前感知危機，在事發之前合理疏導、控制，防范于未然。當前，社會弱勢群體作為公民的一部分，其生存權、發展權、受教育權、基本的生命健康權、財產權的保障都得不到完全的保護。在金融危機的發生期，勞動權、財產權的追求更為突出，基本權利的受損，對弱勢群體本已脆弱的神經影響更加嚴重。這一敏感期，最好不促動、少促動這類矛盾，從和諧的高度，認真滿足弱勢群體的利益合理訴求，維護弱勢群體的憲法性權利 [4]。

積極控制強勢組織的擴張行為，規范行使權力，尊重向對方的權利。政府組織、經濟組織發展壯大企業的規模，提高資源與勞動力的運用效率，是社會發展的必然，也符合公民權利發展的需要。但是，作為強勢群體其擴張中既要符合發展的目標，同時須要兼顧普通公民的權利，任何以損害公民基本權利為代價的發展行為都不能在法治社會中被容忍。政府應當讓公民享有公平的生存、發展權，可以期待的穩定的財產權；不得不作調整時，應該支付合理、合法、公平的對價，兼顧基于財產權利產生的遠期利益。社會是個多元的舞臺，任由單一的利益主體一家獨大，不受控制的侵犯其他合法權利，那是將社會簡化為“叢林”，忽視了人類的善的本性[5]。

充分運用現有的化解機制疏導矛盾，實現制度設計的本意。為了維護公民權利，社會管理中早已預設了大量的保障性措施，以應對突發的變故。然而，這些良好的制度設計往往閑置，未能發揮其應有的功能。例如，當前的社會救助機制，只是在公民激烈地表達需求時才緩慢地反應；醫療救助的綠色通道制度，幾年中才啟動一次，實際是每天都有大量的受眾需要救助。權力主體認為，啟動化解矛盾機制的程序煩瑣，而不愿使用；相對于公民的獲得物質幫助的憲法權利，這種復雜的程序設計又算得了什么呢？設計煩瑣的程序本身，也是為了更好地維護公民的權利。現存的優秀制度設計閑置不用，又不開動腦筋解決社會矛盾，權力主體不是失職嗎？

提高對權利保障危機的認識程度、掌握弱勢群體的權利狀態、控制強勢勢力的恣意行為、發揮已有的制度設計的功效，通過預警機制預知權利的受損狀況，恢復修正的方向，以主動的姿態應對危機，將更好地詮釋執政者的政治理想，爭取擁護的群眾基礎。

三、公民權利行使與保障預警機制作用如何發揮

政府職能部門通過建立預警機制，以充足的信息輔助管理者的決策。建立預警機制的基礎目標是獲取權利保障與行使中權利與權力沖突的信息，在通常的環境中梳理公民基本權利的數量與類型以及在時代發展的外部環境下所開放出來的次生性權利；此類權利的保障狀況，外部條件能夠滿足的和無法滿足的情況；公民的基本期待目標和能夠容忍的最低標準。對因為宏觀決策失誤所造成的期待目標與現實條件的沖突，作出適應性的對策，在潛在的權利行使矛盾激化之前，將問題解決與萌芽之中，于無聲處擺脫危機。公民權利行使的暴發性危機是社會發展中難于避免的現象，發達國家與發展中國家都在所難免，期待、追求的無止境和客觀條件的有限性注定無法一次解決所有問題，關鍵在于公民行使權利超出管理層承受的能力時，雙方能否通過符合現實條件的程序化解矛盾，從預警機制中孕育的多種方式，有效防止了慣性思維的單一模式解決問題的困境。

保持矛盾雙方的信息對稱，方便溝通，合理構建公民權利與政府權利的邊界，保持民眾與政府的良性互動。在公民權利本位被渲染的思想體系中，民眾越來越關注自身權利的內容是否得到確實的實現，是否受到不當的侵害；而政府組織、經濟組織，在追求社會秩序的穩定和利益最大化的過程中，權利與利益的矛盾不斷變化發展，侵權和維權的博弈使得公民和外部環境都在根據規律作出調整。自覺調整，主動適應變化的前提是知曉對方的底線和難處，畢竟和平協商中各類主體的退讓、妥協也是有限的。國家和經濟組織擴張權力，不能損害公民的基本權利和最低心理容忍度；公民的維權、權利保障自然也不可能超越社會現實條件，相互進退中當然要依據預警中獲取的可靠信息，作出科學的評估，確定最終的解決方案。

及時調整管理的規則，修改立法，使其向合情、合理的方向發展。獲取公民權利受損的信息，加強侵權主體與被侵權公民的交流，對制度設計的不足做出提前的安排，為被侵害的權利自然恢復創造機會。政府通過預警機制中發現的侵權行為，反思以往政策對公民權利保障的弱點，對宏觀管理規劃中確實存在的不符合公民基本憲法權利的制度設計展開調整，迅速肅清社會發展中的制度障礙；盡早發現利用政策的灰色地帶無限擴大錯誤行為的組織，消極履行社會責任的事實與規則依據，消除“惡法”給無辜公民帶來的傷害。建立預警機制的目的就是通過超前發現制度設計的缺陷，防止因事前的不周延規劃在執行中，無意識地對公民的權利造成傷害。對經過預警發現的公民權利危機事件，必須引起足夠的重視；堅決調整立法的瑕疵，尊重侵權發生的事實，公開政府的處理態度；搭建協商交流的平臺，通過自行整合，政策引導，司法介入等多種方式保障公民的基本權利 [6]。

“凡事預則立、不預則廢”，公民權利行使與保障的危機預警制度是對公民合法權益保障的監控器，通過預警發現權利保障的不足，提前化解維護權利過程中的社會矛盾，提升國家法律的權威，改善政府部門公信力，減少改革、發展中出現的不和諧因素，關乎政治穩定和社會民生，必須引起高度的重視，并在實踐中進行貫徹落實。

參考文獻：

[1]馬克思恩格斯選集:第1卷[M].中共中央編譯局，譯.北京:人民出版社，1995:292.

[2][匈]盧卡奇.歷史與階級意識[M].杜章智，任立，譯.北京:商務印書館，1992:115.

[3][美]阿爾文·托夫勒.未來的沖突[M].北京:中信出版社，2006:336.

[4]劉長敏.危機應對的全球視角——各國危機應對機制與實踐比較研究[M].北京:中國政法大學出版社，2004:18.

[5]王學軍.預警，反應與重建:當代中國政府危機管理體系的構建[J].理論探索，2004，(4):81-82.

[6]胡稅根.問題管理:國外危機預防新策略[J].人大復印資料:管理科學，2000，(2):45-47.[責任編輯 王玉妹]