促進遼寧沿海經濟帶發展的財政政策研究

摘要：遼寧沿海經濟帶作為東北地區唯一的沿海區域和開發開放條件最好的地區，其整體開發戰略自2005年啟動以來，進展順利，成效初顯，成為引領遼寧乃至東北三省經濟發展的火車頭。然而，包括園區產業定位重疊、企業創新能力不足、引進項目質量偏低等在內的很多問題仍然困擾著遼寧沿海經濟帶的進一步發展。為此，提出了深化財政體制改革、完善省內財政相關政策、積極爭取國家的財政支持政策及構建多元投融資平臺等旨在促進遼寧沿海經濟帶發展的財政舉措。

關鍵詞：遼寧沿海經濟帶；問題；財政政策

中圖分類號：F81 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2011）13-0024-03

遼寧沿海經濟帶作為東北地區唯一的沿海區域和開發開放條件最好的地區，其整體開發戰略自2005年啟動以來，進展順利，成效初顯，成為引領遼寧乃至東北三省經濟發展的火車頭。2009年7月，遼寧沿海經濟帶作為整體開發區域被納入國家戰略，標志著遼寧沿海經濟帶的發展迎來了前所未有的機遇。財政作為政府宏觀調控的重要手段，在支持遼寧沿海經濟帶發展過程中肩負著重要職責。近些年來，為落實遼寧省委、省政府開發開放沿海經濟帶的重大戰略舉措，省財政先后出臺了產業項目貼息、稅收增量返還、招商引資獎勵等政策措施，有力推動了沿海經濟帶的發展。但在實際應用中，現行的財政支持政策凸顯出層次低、力度小、時限短、手段單一等不足，尚需加以改進、完善、提高。

一、遼寧沿海經濟帶開發建設的現狀

從2004年“五點一線”戰略構想的首次提出，到2009年遼寧沿海經濟帶戰略上升為國家戰略，時至今日，遼寧沿海經濟帶的開發建設已經經歷了六個年頭。總體看來，六年來，沿海經濟帶的開發建設有序進行，招商引資也成效初顯。據統計，遼寧沿海經濟帶GDP占遼寧全省GDP的比重由2005年的49.7%上升至2008年的51.6%；遼寧沿海經濟帶GDP的年增速則由2005年的11.33%增至2008年的21.99%。具體說來，首先，土地開發整理有序進行。截至2008年6月底，沿海重點發展區域已開發土地面積157.5平方公里，占起步區總面積的71.64%；其次，基礎設施建設取得重要進展。截至2008年6月底，“五點”沿海重點發展區域固定資產累計投入資金437.1億元，基礎設施建設累計投入資金190.4億元，全長1 443公里的遼寧濱海公路已經全線通車；再次，招商引資步伐加快。近四年來，遼寧沿海經濟帶吸引外資年均增幅都在50%以上，截至2009年第一季度，遼寧沿海經濟帶累計簽約項目756個，投資總額達4 375.9億元，其中合同外資額133.8億美元；最后，區內企業生產運營情況良好。截至2008年9月底，累計開工運營項目453個，項目投資總額1 068.8億元。

二、遼寧沿海經濟帶開發建設存在的問題

盡管實現了良好開局，然而，遼寧沿海經濟帶的開發建設還僅僅處于起步階段，特別是受東北地區經濟總量偏低、對外開放度低、市場競爭能力弱的大環境影響，沿海經濟帶的開發建設還存在著一些亟待解決的問題，需要引起高度重視，逐步加以解決。

（一）園區產業定位重疊，缺乏必要的協作

遼寧沿海經濟帶戰略的實施使得沿海區域各園區相繼開工建設，在短時期內形成了“百花齊放”局面，但同時也出現了“百舸爭流”態勢。不同園區功能定位和產業布局雷同的現象十分突出，導致資源配置總體效率低下，區域競爭加劇。以船舶工業為例，船舶修造項目正在遼寧沿海經濟帶“全面開花”：從大連北端的長興島到最南端的旅順開發區147.4公里的海岸線和港灣上，聚集了大連船舶重工、中遠船務和韓國STX集團造船基地等項目；營口沿海產業基地規劃發展1萬噸級以下的船舶制造及甲板機械等配套產業，其2015年目標是200萬載重噸；盤錦船舶工業園區重點發展5萬噸級以下各類中小型船舶修造以及船舶配件產業，并提出至2010年末達到200萬載重噸；作為中國軍用艦艇制造基地的葫蘆島船廠計劃將造船能力發展到500萬噸；丹東的目標同樣為200萬載重噸。可見，在遼寧沿海經濟帶各地中，均有造船、修船業的發展基礎或相應的發展規劃。因此，如何采取錯位發展，避免重復投資，將成為必須解決的問題。

（二）產業集群“聚”而不“群”，尚未形成區域性產業集群競爭優勢

現階段遼寧沿海經濟帶內的產業集群存在“聚”而不“群”現象。具體地說，集群內的企業僅僅是空間的集聚，雖然集于一地，但沒有形成相互關聯、相互依存的專業化分工協作的產業體系，彼此缺乏關聯、配套與協同效應。由于沒有專業化的分工協作，多數企業都是獨立作戰，難以形成本地化的產業優勢，產業集聚度不足。據有關部門統計，從產業集群發展過程看，遼寧產業集群的集聚度1985年是10.72%，1994年是11.11%，2002年是6.06%，2005年是6.96%，2008年為6.83% [1]。比如大連的軟件產業，其產業群內企業之間業務關聯性和技術關聯不大，缺乏明確的產業分工和產業特色，配套能力差，產業結構趨同嚴重。而且群內企業和大學及科研院所的互動機制不健全，企業科研能力弱，缺乏發展后勁。

（三）區域創新體系不完善，企業創新能力弱化

自主創新能力是能夠帶來長期競爭優勢的核心競爭力，作為創新要素在區域層次上的聚集和整合，區域創新能力被認為是推動地區經濟增長和社會進步的不竭動力。然而，長期實行計劃經濟所造成的體制束縛和傳統產業的結構剛性，使遼寧省區域創新體系在環境建設、主體培育、市場完善、創新成果產業化等方面遇到了前所未有的挑戰，企業創新能力極度弱化。具體表現為：企業科技創新主體地位弱化，科研成果轉化率較低；研發投入不足，人才的結構性矛盾突出。據統計，2006年，遼寧大中型企業科技投入占銷售收入的比重為1.4%，僅處于維持水平，在全國排名第二十位，與發達國家3%～5%的水平相比，也相去甚遠；技術引進效益低下，對國外技術的消化吸收與再創新不足。據統計，從1984—2003年的二十年間，遼寧省技術引進投資約為318億美元，與日本全國1950—1972年二十三年間的技術引進費用相當，然而，引進效果卻有天壤之別。日本達到了當時世界技術的領先水平，而我們用差不多的時間和投入，到今天絕大多數行業還落后國際先進水平約二十年左右；缺少鼓勵和支持自主創新的環境氛圍。

（四）引進的產業項目質量不高，對區域發展有帶動作用的重大項目偏少

目前，遼寧沿海經濟帶招商引資引進項目主要存在著“四少”現象：一是重大項目少。各園區對于依靠產業集群提高國際競爭力的關注不夠，真正具有牽動力的龍頭項目尚待尋找；二是高科技項目少。從目前引進的項目上看，引進的制造業項目多屬勞動密集型，大部分處于產業鏈和價值鏈的低端；三是獨具特色項目少。在園區發展的初期階段，有的園區的起步區內，項目擺布龐雜，缺少制造業、能源工業、農產品深加工等特色產業；四是外資進入項目少。入區的國外大型跨國公司和世界五百強企業少，到年底僅有39個外資項目入駐，占入區項目總數的25.8%。

此外，從“五點一線”沿海經濟帶內部來看，六市的經濟發展水平很不平衡。大連作為區域的核心城市，其經濟發展水平遙遙領先，而其他五市差距很大，它們經濟總量之和僅為大連的82.3%。同時，遼寧沿海經濟帶也尚未像“珠三角”和“長三角”那樣形成以某一城市為核心，輻射帶動整個區域的沿海區域經濟一體化的發展格局。

三、促進遼寧沿海經濟帶發展的財政政策

（一）深化財政體制改革，推進體制機制的創新

研究促進遼寧沿海經濟帶騰飛的財政支持政策，首先應通過深化改革，實現財政體制機制的創新。目前，遼寧沿海經濟帶卻屬于行政分割狀態下的“諸侯”經濟，要實現東北老工業基地振興和遼寧沿海經濟帶騰飛，打破行政區劃壁壘和自我封閉的經濟體系十分必要。與此同時，要進一步明確政策的適用空間，體現出不同區域空間適用政策的差別。對于沿海經濟帶六個市，要根據不同情況，不同經濟規模，不同的承受能力，研究不同的財政政策。劃分好政府間事權，明確責任，在遼寧沿海經濟帶區域內，可以考慮率先推進“省管縣”財政體制的試點。

（二）積極完善遼寧省內的財政支持政策

全面貫徹落實國家支持東北老工業基地振興及遼寧沿海經濟帶發展的優惠政策，并進一步加大財政稅收優惠政策的力度。對沿海經濟帶內企業為開發、生產國家鼓勵發展的重大技術裝備和產品而確有必要進口的關鍵零部件及原材料，免征進口關稅和進口環節增值稅；加大企業研發投入稅前扣除力度，鼓勵企業增加研發投入，凡是企業研究開發新產品、新技術、新工藝發生的各種費用，允許企業當年實際發生的技術開發費用按規定100%扣除的基礎上，再按當年實際發生額的50%在企業所得稅稅前加計扣除，實際發生的技術開發費用當年扣除不足部分，可按稅法規定在五年內結轉抵扣；此外，對投資裝備制造業等鼓勵產業的基礎設施繳納的土地出讓金以及城市、村鎮基礎設施配套費等稅費，按規定的最低標準征收。盡快制定《遼寧省（各市）政府采購自主創新產品目錄》，建立自主創新產品政府采購制度，向社會發布并實行動態管理。省市各級政府的采購在同等條件下，應優先采購區域內企業的創新產品。

（三）努力爭取國家財政的支持政策

目前遼寧沿海經濟帶發展面臨非常好的時機，國家宏觀調控將“保增長”作為首要目標，因此中央對地方轉移支付力度顯著加大，這就非常有利于遼寧爭取中央補助支持一些大項目的建設。為此，積極向國家爭取給予遼寧沿海經濟帶一定規模的專項資金支持，特別是要爭取國家財政對港口、交通、機場、道路、水利等建設的專項支持。應建議中央比照濱海新區產業基金對東北基礎設施建設給予特殊補貼。此外，鑒于遼寧兼具老工業基地和沿海地區的特殊身份，應向中央積極爭取增值稅全面轉型試點區域。

（四）發揮財政資金的引導作用，構建促進沿海經濟帶發展的多元投融資平臺

1.建立遼寧沿海經濟帶產業發展基金。發揮政府資金的引導作用，設立產業發展基金，是促進沿海經濟帶發展，實現產業園區上規模、上水平的基礎性前提。為此，應積極籌建遼寧沿海經濟帶產業發展基金。資金來源可以考慮以下幾種：一是省財政每年現有的 3 億元專項資金存量；二是整合部分財政專項資金；三是變現部分國有資產資源；四是積極爭取中央財政專項資金支持。由此形成一定規模的產業發展基金，通過財政貼息、基礎設施建設投入等形式，以支持沿海經濟帶的發展

2.大力推行 BOT（建設、經營、移交）、PPP（公用事業市場化）等運營形式。運用政府的特許經營權（如 BOT、PPP 等），實現基礎設施和公益項目的建設、運營、管理等問題，已被國內外實踐證明是行之有效的實現形式。建議在遼寧沿海經濟帶的開發建設過程中，積極探索市場化的運營機制，避免政府過多包攬和“政府失靈”現象的發生。

3.引導國內外風險資本為沿海經濟帶發展提供資金支持。讓風險資本機構為私營企業技術開發活動提供股權投資、購買債券、契約貸款、技術開發貸款、租賃服務等財力支持，緩解企業尤其是中小配套企業資金不足的困境。此外，可以考慮允許各城市銀行以發行技術彩票的形式籌集部分風險資金，以彌補該銀行因資助研究開發項目所造成的虧損。

4.鼓勵民間資本參與沿海經濟帶的開發建設。積極推動設立民營經濟投資公司，建立和完善創業投資機制，構建民營經濟融資平臺。鼓勵和引導民營資本依據國家法規政策興辦各類金融組織，參與銀行、證券、保險等各類金融機構的改制改組。

5.優化金融服務軟環境。鼓勵產權交易市場和場外交易市場發展，開展面向園區企業的產權、股權交易業務和股權托管業務，促進企業產權、股權流動。鼓勵企業和其他市場主體在園區設立信用擔保機構、再擔保機構，為中小企業提供以融資擔保為主的信用擔保。園區建立信用擔保機構風險準備金制度和財政有限補償擔保代償損失制度；園區建立企業信用信息系統，實現信用信息在政府部門、企業和其他市場主體之間的信息共享；政府應當培育信用產品的應用市場，在政府采購、公共財政資助、項目招標、貸款貼息、資質認定等事項辦理中使用記載企業信用記錄和揭示企業風險狀況的信用報告；鼓勵服務于園區的金融機構、擔保機構使用由獨立第三方信用中介機構出具的企業信用報告，防范信用風險；鼓勵服務于園區的信用中介機構為企業和其他市場主體提供信用調查、信用評價、信用管理咨詢等專業化信用服務。

此外，還可以考慮運用中央財政代理地方發債的有利契機，按照基礎性、公益性、風險可控性的原則，通過項目儲備、打捆包裝形象設計等，適時適量推進地方債的發行，以多渠道籌集建設發展資金。

參考文獻：

[1]王志，武獻華.遼寧沿海經濟帶戰略中的自主創新問題研究[J].財經問題研究，2010，(5).

[2]程海.遼寧財政支持科技創新的政策取向[J].地方財政研究，2006，(4).

[3]CHUNG S.Building a national innovation system through regional innovation systems[J].Technovation，2002，(22).

[責任編輯 吳高君]