國際控煙環境下的美國煙草控制

摘要：國際控煙運動成就之一是制定《煙草控制框架公約》。美國《家庭吸煙預防和煙草控制法》授權食品藥品管理局對煙草制品的生產和銷售實施監管。《家庭吸煙預防和煙草控制法》是美國煙草制品控制的一項重要措施。從總體上看，《家庭吸煙預防和煙草控制法》吸收了《煙草控制框架公約》基本內容。

關鍵詞：煙草制品；煙草控制框架公約；家庭吸煙預防；煙草控制法

中圖分類號：D93/97 文獻標志碼： A 文章編號：1673-291X（2011）07-0134-03

煙草制品是全球重點關注的對象之一。煙草產業自誕生以來就是一個極具爭議的產業。煙草產業曾在發達國家和發展中國家的國民收入中“占據著重要的地位，是政府財政收入的重要來源”[1]。煙草制品對人體健康具有一定的危害性，國家一般會對煙草制品進行控制，限制煙草產業的無序發展。煙草控制既是健康問題，也是經濟和社會問題。

一、國際控煙運動和《煙草控制框架公約》

煙草流行是一個不容忽視的問題。據世界衛生組織統計，全球目前約有煙民13億人。煙草消費和接觸煙草煙霧對全世界健康、社會、經濟和環境造成不良后果。人們認識到煙草對健康的危害，就開始了遏制煙草流行的控煙運動。控煙運動已經走上國際化。

（一）國際控煙運動

現今，控煙運動已經走向以國際法為依據的全球控煙狀態。控煙運動的形式已經由個人、組織和國家的行為提升為全球范圍內有組織、有計劃的統一行為，全球化的反煙浪潮已經席卷世界的每一個角落。

在控煙運動中具有代表性的事件有：1980年，世界衛生組織把該年定為國際反吸煙運動年；1988年4月7日，世界衛生組織把這一日確定為第一個“世界無煙日”。次年，“世界無煙日”改為5月31日；1998年，世界衛生組織將煙草依賴作為一種疾病列入《國際疾病分類（第10版）》，確認煙草是目前對人類健康的最大威脅；2003年5月，世界衛生組織成員國在日內瓦簽署《煙草控制框架公約》是全球控煙運動的重要成果之一。

2008年，世界衛生組織在總結全球控煙實踐與經驗的基礎上，在其出版的《2008年世界衛生組織全球煙草流行報告》中提出了六項有效控制煙草流行的MPOWER系列政策。其中，M代表監測（monitor），監測煙草使用與預防政策；P代表保護（protect），保護人們免受煙草煙霧危害；O代表提供（offer），提供戒煙幫助；W代表警示（warn），警示煙草危害；E代表執行（enforce），確保禁止煙草廣告、促銷和贊助；R代表提高（raise），提高煙稅。MPOWER系列政策能夠遏制煙草流行并減少因煙草而導致死亡的人數 [2]。MPOWER系列政策是通過降低煙草需求來實現控煙。

（二）《煙草控制框架公約》

2003年5月，在第五十六屆世界衛生大會上，世界衛生組織192個成員通過《煙草控制框架公約》。2005年2月27日，正式生效的《煙草控制框架公約》是由世界衛生組織主持達成的第一個具有法律效力的國際公共衛生條約，是關于煙草的第一個世界范圍多邊協議。

《煙草控制框架公約》為在全球控制煙草危害、共同維護人類健康提供了法律框架。公約的目標是提供一個由各締約方在國家、區域和全球各級實施煙草控制措施的框架，以便使煙草使用和接觸煙草煙霧持續大幅度下降，從而保護當代和后代免受煙草消費和接觸煙草煙霧對健康、社會、環境和經濟造成的破壞性影響。為了實現上述目標，《煙草控制框架公約》及其議定書對煙草及其制品的成分、包裝、廣告、促銷、贊助、價格和稅收等問題均作出了明確規定。《煙草控制框架公約》為降低煙草需求和減少煙草供應設定了底線，為各級控煙政策提供了一個綜合性的指導[3] 。《煙草控制框架公約》降低需求的核心條款包含在第6條至第14條：減少煙草需求的價格和稅收措施，即：防止接觸煙草煙霧；煙草制品成分管制；煙草制品披露的規定；煙草制品的包裝和標簽；教育、交流、培訓和公眾意識；煙草廣告、促銷和贊助；與煙草依賴和戒煙有關的減少需求措施。《煙草控制框架公約》減少供應的核心條款包含在第15條至第17條：煙草制品的非法貿易；向未成年人銷售和由未成年人銷售；對經濟上切實可行的替代活動提供支持。

截至目前，已經有168個國家簽署《煙草控制框架公約》，表示愿意成為公約締約方[4]。

二、美國的控煙運動和《家庭吸煙預防和煙草控制法》

在美國，由于文化程度和政治黨派的不同，人們對吸煙的態度也大相徑庭，反對吸煙者多年來一直主張通過立法限制煙草業，另一些生產煙草的州則強調民眾有自行選擇是否吸煙的權利。

（一）控煙運動

美洲印第安人是最早使用煙草的居民，從歐洲人開始使用煙草后，煙草需求劇增，美國成為最大的煙草生產國和出口國。直到1883年，煙草稅收還占美國財政收入的1/3以上。1924年，一篇題為《煙草對人體有害嗎？》發表在美國《讀者文摘》上的文章引起世人的關注，揭起美國控煙運動的序幕。

在控煙運動上，美國也經歷了很長的時間。代表性事件如下：1964年公共衛生署總監盧瑟·特里（Luther Terry）發布報告：《吸煙和健康》，該報告確認了煙草對健康的危害。在盧瑟·特里任公共衛生署總監期間，政府限止煙草廣告，迫使煙草產業在卷煙的包裝盒上印上煙草有害健康警語，限制煙草的銷售和禁止向未成年人銷售煙草；20世紀80年代，國會禁止煙草廣告，禁止利用電影作隱性廣告，公共場所禁止吸煙；20世紀90年代，煙草公司敗訴；21世紀初《家庭吸煙預防和煙草控制法》出臺。《家庭吸煙預防和煙草控制法》于2009年3月3日，起草完畢。2009年4月2日，通過眾議院投票；2009年6月11日，通過參議院投票，2009年6月22日，由奧巴馬總統簽署生效。

（二）《家庭吸煙預防和煙草控制法》

在《家庭吸煙預防和煙草控制法》實施之前，美國有一些有關煙草銷售的法規，但沒有《家庭吸煙預防和煙草控制法》嚴格。另外，美國有些法律以州立法的形式存在。例如，關于低引燃傾向卷煙的要求，美國所有的州都有立法規定，但國會有一個統一的法律法規。以前，雖然有些煙草公司的標識和促銷方式被指控非法而受到起訴，但這并非是真正對煙草制品控制的有效辦法，于是，催生了《家庭吸煙預防和煙草控制法》的誕生。

《家庭吸煙預防和煙草控制法》的立法目的是為了預防兒童和青少年使用煙草和降低對公眾健康的危害。為了實現該立法目的，通過修改《聯邦食品、藥品和化妝品法》授權美國食品藥品管理局對煙草制品的生產、銷售和分銷實施監管。《家庭吸煙預防和煙草控制法》 [5]主要內容如下：

第一，賦予食品藥品管理局對煙草制品的生產、銷售和分銷實施監管的權力。授權食品藥品管理局建立關于相關國家標準，控制煙草制品的生產、監管煙草制品的辨別、公共信息和成分含量的披露。

賦予食品藥品管理局監管煙草制品中的焦油、煙堿和其他有害物質的含量。食品藥品管理局有權要求對當前或者未來的煙草制品進行調整，如減少和消除有害成分、添加劑和組分。食品藥品管理局不得禁止所有卷煙、無煙煙草、小雪茄，小雪茄以外的所有雪茄煙、斗煙絲以及手工卷制煙草制品的生產和銷售，且禁止食品藥品管理局要求煙草生產商將煙草制品中煙堿的含量降至為零。

為了保證消費者的知情權，要求煙草制品生產商披露未曾公開的和將要開展的有關煙草制品的對健康、安全和煙草依賴性的研究。

授權食品藥品管理局處理青少年對煙草使用和依賴問題。繼續允許煙草銷售商向成年人銷售煙草制品，同時要求煙草銷售商應采取措施確保不向未成年人銷售煙草制品并預防未成年接觸煙草制品。禁止向未滿十八周歲的未成年銷售煙草。禁止銷售少于20支的盒裝卷煙。除特殊情況外，禁止通過自動售貨機、自助服務器或其他終端服務方式銷售煙草制品。禁止發放香煙免費樣品，限制分發無煙煙草。

在卷煙生產中卷煙及其組成部分（煙絲、濾嘴和卷煙紙）中除煙草香味和薄荷香味外，禁止含有或添加任何天然或人工合成的香味，以及以下列物質為主要表現特征的煙草制品或煙氣成分：草莓、葡萄、橘子、丁香、肉桂、菠蘿、香草、椰子、甘草、可可、巧克力、櫻桃或咖啡。

禁止在學校和運動場周邊1 000英尺（約305米）范圍內做煙草廣告。禁止煙草生產商贊助體育賽事、音樂或者其他社會文化活動。禁止在購買煙草制品時提供禮品或者其他物品。要求煙草制品的音頻廣告僅允許使用言語，不允許帶有音樂或者聲響效果。在出售、營銷的帽子和T恤衫等物品上禁止帶有煙草商標或標識。

到2011年，所有煙盒正反面的上半部都將包括健康警語。煙草制品上的健康警語標簽內容及煙草危害圖形的比例、尺寸占整個包裝的50%以上。

煙草標簽、標識或廣告中不得使用“淡味”、“柔和”或者“低”等類似描述性語言。

任何新上市的煙草制品（即2007年2月15日以后在美國卷煙市場上推出的煙草制品）需重新獲得由食品藥品管理局頒發的市場準入許可證。

任何人違反本法有關煙草制品管理規定，將被處一定金額的民事罰款。

第二，要求煙草制品使用健康警語；要求向公眾披露煙草成分和煙氣成分。在美國生產、包裝、銷售、許諾銷售、分銷、為進口銷售或者為進口分銷的卷煙，卷煙標簽必須帶有下列健康警語之一。健康警語有：吸煙會使人上癮；煙草煙霧會損害你的孩子；吸煙會導致致命的肺部疾病；吸煙會導致癌癥；吸煙引起中風和心臟病；懷孕期間吸煙會對您的寶寶有傷害；吸煙可以殺死你；煙草煙霧會造成不吸煙者肺部致命疾病；現在戒煙可大大減少對健康的嚴重危害。

煙草制品的生產商、進口商、分銷商、零售商為卷煙做廣告或擬在美國境內做卷煙廣告，其標簽必須帶有健康警語。煙草廣告中的健康警語標簽至少占整個廣告的20%。

要求煙草生產商披露所有卷煙或其他煙草制品的成分（含煙氣成分）。要求煙草制造商必須提交卷煙及其煙氣中有害和潛在有害成分的清單。卷煙所有成分的清單應包括煙草煙絲、卷煙紙、濾嘴或其他煙草制品組成部分中煙草、單體物質、化合物以及添加劑的成分名單。要求煙草生產商披露現有或未來煙草制品及其成分（含煙氣成分）對健康、毒理學、人體行為以及生理影響的所有文件。

第三，防止煙草制品非法貿易。在美國州際間貿易的煙草的標簽、包裝袋、集裝箱上要標明“僅限在美國銷售”。

建立和保持關于煙草制品生產、加工、運輸、分銷、接收、包裝、持有、進口、出口等過程中全程跟蹤記錄。如果有理由相信存在潛在的有關煙草制品的非法貿易、走私或冒牌商品，可以查閱或復印的方式調查所有有關煙草制品的生產、加工、運輸、分銷、接收、船運、包裝、出口、進口等過程中全程跟蹤記錄（包括財務記錄），來協助調查潛在的非法貿易、走私或冒牌商品。

綜上，《家庭吸煙預防和煙草控制法》是美國煙草制品流行進行控制的一項重要措施，其實施一年多來，帶來了一定的控煙效果。

三、《家庭吸煙預防和煙草控制法》和《煙草控制框架公約》的關系

《煙草控制框架公約》屬于國際法范疇，主要從原則性著手為全球各國提供一個控煙的基本框架，對于具體的規定留給各締約國作具體規定，而《家庭吸煙預防和煙草控制法》是一部國家法，其規定的針對性更強、更具體。

《家庭吸煙預防和煙草控制法》是對《煙草控制框架公約》的吸收和借鑒。《家庭吸煙預防和煙草控制法》吸收了《煙草控制框架公約》的大量內容：通過多種措施針對煙草的流行問題，對煙草制品從其生產、銷售環節對其進行控制；堅持從減少需求和供應性著手來實現對煙草制品的控制：要求煙草制品使用健康警語，向公眾披露煙草成分和煙氣成分；關注未成年人使用煙草的問題，預防未成年人使用和接觸煙草制品；對成年人是否使用煙草由成年人自己作出選擇；打擊有關煙草制品的非法貿易；沒有采取完全禁止煙草制品的極端措施，而是有針對性地控制煙草流行等。

《家庭吸煙預防和煙草控制法》在以下幾個方面超越了《煙草控制框架公約》規定：其一，《家庭吸煙預防和煙草控制法》不僅強調對煙草的控制，還關注家庭吸煙預防問題，家庭吸煙預防的規定是《煙草控制框架公約》沒有具體涉及的問題；其二，《家庭吸煙預防和煙草控制法》增加了法律的可操作性，如沒有采取“一刀切”的立法方法，而是針對不同法律規范規定了分三個月、六個月、一年、一年三個月、一年半、一年九個月、兩年、三年等不同期間實施的最后時間；其三，《家庭吸煙預防和煙草控制法》對預防未成年使用煙草問題進行了具體的細化；其四，《家庭吸煙預防和煙草控制法》具體規定了違背法律條款的民事罰款數額；其五，《家庭吸煙預防和煙草控制法》中部分條款規定還嚴于《煙草控制框架公約》的規定，如《煙草控制框架公約》規定，在煙草制品的每盒和單位包裝及這類制品的任何外部包裝和標簽上的健康警語和信息宜占據主要可見部分的50%或以上，但不應少于30%；而《家庭吸煙預防和煙草控制法》規定，煙草制品上的健康警語標簽內容及煙草危害圖形的比例、尺寸占整個包裝的50%以上等等。

從以上分析可知，盡管美國至今還沒有批準《煙草控制框架公約》，但是其制定的《家庭吸煙預防和煙草控制法》卻吸收了《煙草控制框架公約》的基本內容。

煙草流行受到多種因素的影響，控煙必然有一個長期和復雜的過程。《家庭吸煙預防和煙草控制法》結合美國的具體情況對家庭吸煙預防和煙草控制問題作出了全面的、具體的、可行的規定。使用煙草是一種嗜好，成年人吸煙是其自己作出的一種選擇。國家對煙草制品的控制既要尊重個人的選擇權，又要讓多數人能夠生活在清潔的無煙環境之中。

參考文獻：

[1]胡峰.《煙草控制框架公約》對中國煙草產業戰略格局的影響及對策[J].未來與發展，2010，(6)：30.

[2]World Health Organization.WHO Report on the Global Tobacco Epidemic，2008： The MPOWER package.Geneva.2008.

[3]World Health Organization.WHO Report on the Global Tobacco Epidemic，2009： Implementing Smoke-free Environments.Geneva.2009.

[4]Parties to the WHO Framework Convention on Tobacco Control.[OB/OL].http：//www.who.int/fctc/signatories_parties/en.

[5]Family Smoking Prevention and Tobacco Control Act.http：//www.gpo.gov/fdsys/pkg/PLAW-111publ31/pdf/PLAW-111publ31.pdf.

American Tobacco Control in the International Tobacco Control Environment

XIANG Lan-kang

（Zhengzhou Tobacco Research Institute of CNTC，Zhengzhou 450001，China）

Abstract： One of achievements of the international tobacco control movement was that the WHO Framework Convention on Tobacco Control （the WHO FCTC） was developed.Family Smoking Prevention and Tobacco Control Act gives the Food and Drug Administration powers to regulate the manufacture and marketing of tobacco products.Overall，Family Smoking Prevention and Tobacco Control Act，which is an important measure of tobacco control in USA，absorbed the basic kernel of the WHO FCTC.

Key words： tobacco products；the who framework convention on tobacco control；family smoking prevention；tobacco control act

[責任編輯 吳明宇]