基于平衡計分卡的河北省財政支出的績效評價

摘要：為更好地發(fā)揮公共財政優(yōu)化資源配置、公平收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟增長的職能，逐步建立起與公共財政相適應(yīng)，以提高財政資金使用效率為核心的財政支出績效評價體系。從河北省當前財政支出績效評價的現(xiàn)狀及存在問題入手，把企業(yè)績效評價的先進方法——“平衡計分卡”運用于財政支出的績效評價，從財務(wù)、內(nèi)部流程、客戶、學習與成長四個維度對構(gòu)建河北省財政支出績效評價體系提出了基本思路。

關(guān)鍵詞：財政支出；績效評價；平衡計分卡

中圖分類號：F810.7 文獻標志碼： A 文章編號：1673-291X（2011）07-0023-03

在財政收支關(guān)系中，收入是一個相對有限的規(guī)模，而支出則永遠保持著強烈地擴張欲望。開展財政支出績效評價，是解決河北省財政收支矛盾的必要方法，是河北省公共財政運行的必然要求，是保護納稅人合法利益的客觀要求。如何有效地運用財政資金，使之盡可能發(fā)揮更大效用，對于緩解河北省地方財政收入的壓力具有重要意義。

一、河北省開展財政支出績效評價的現(xiàn)狀及存在問題

基于河北省目前公共財政體系正處于初建階段，全面開展績效評價相關(guān)的許多條件尚未具備，仍存在許多問題，主要表現(xiàn)在以下幾個重要方面：

1.缺乏相應(yīng)的制度和法律保障。財政支出績效評價多處于自發(fā)的狀態(tài)，河北省缺乏統(tǒng)一的財政支出績效評價的法律規(guī)范，沒有相應(yīng)的制度和法律作保障。由于河北省對財政支出的績效評價正處于探索階段，目前尚未建立一套嚴格的績效考評制度，目前在政府預(yù)算中還存在各種非正式制度，已公開的預(yù)算中關(guān)于政府項目和結(jié)果的信息披露不充分，公民對政府預(yù)算的知情權(quán)有限，這在很大程度上削弱了財政資金使用部門和單位追求高績效的動力。

2.財政支出績效評價未引起足夠重視。河北省財政支出績效評價雖然已有初步基礎(chǔ)，但這項工作起步晚，缺乏系統(tǒng)的理論研究，缺乏推廣實施財政支出績效評價的基礎(chǔ)條件。首先，財政支出績效評價在財政部門內(nèi)部沒有引起足夠重視，各級財政部門并沒有把財政支出績效評價作為財政支出管理的有效手段，在預(yù)算安排和財務(wù)管理上沒有強調(diào)支出的效益評價，財政支出的績效評價還停留在統(tǒng)計部門的試點和探索上。其次，在社會上未引起足夠重視。財政資金使用單位普遍存在部門利益觀念，認為所安排的財政資金的所有權(quán)和再分配權(quán)歸部門，部門仍存在自收自支的現(xiàn)象，對效益缺乏必要的考核，導(dǎo)致財政資金浪費嚴重，效率低下。最后，現(xiàn)存的財政支出績效評價主要是合規(guī)性審查，未轉(zhuǎn)向經(jīng)濟性、有效性評價，審查的目標也僅限于“鑒證”形式，主要是通過查找財政、財務(wù)問題，規(guī)范財政資金管理，沒有真正轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)現(xiàn)問題—分析原因—提出建議的管理上來。

3.財政資金流轉(zhuǎn)各環(huán)節(jié)問題嚴重。長期以來，由于缺乏明確的責任機制和有效的監(jiān)督手段，在財政支出管理中普遍存在預(yù)算約束軟化、項目投資失控、財政資金使用效率低下等問題，制約了財政職能的發(fā)揮。在財政資金的分配環(huán)節(jié)，仍存在財政部門和經(jīng)費使用部門“討價還價”的現(xiàn)象，財政資金配置結(jié)構(gòu)不合理，行政管理費支出不斷增長，擠占了大量急需的公共支出項目。此時更需要對行政管理資金的使用效果進行評價，分析是否存在浪費現(xiàn)象；在財政資金流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，仍存在層層劃轉(zhuǎn)，層層被截留、挪用和侵占現(xiàn)象；在財政資金使用環(huán)節(jié)，仍存在浪費現(xiàn)象，資金使用效率低，缺少對資金有效性評價；在財政支出管理中普遍存在“重分配、輕管理”的現(xiàn)象，對資金分配的效果、使用的效率缺乏監(jiān)督和考核，造成大量低效和無效投資；在編制財政支出預(yù)算時，未將財政支出績效評價納入整個績效管理的過程中。

4.缺乏科學、合理的指標體系。在中國目前的財政支出績效評價工作中，評價標準缺乏統(tǒng)一、有效的確定，評價指標體系缺乏合理、準確的設(shè)置，評價結(jié)果缺乏明確、具體的應(yīng)用。現(xiàn)在的預(yù)算評價關(guān)注于財政支出預(yù)算目標的完成情況與執(zhí)行過程的合規(guī)性，而對支出后的經(jīng)濟性、效率性的評價還沒有開始實施或僅僅開始探索。現(xiàn)存的評價指標體系缺乏科學性和系統(tǒng)性，從實踐上看，一般是財政部門根據(jù)通用的財務(wù)規(guī)則對自己設(shè)立目標，反觀自己支出的合理性和有效性，這些合規(guī)性指標單獨追求量化，過于簡單，不足以全面、客觀地反應(yīng)真實績效。各部門評價指標設(shè)置呈平面化和單一化，缺乏一套建立在嚴密數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的科學、統(tǒng)一、完善的指標體系。

5.沒有完善的人才、信息管理機制。河北省目前專門研究財政支出績效評價的學者較少，對該領(lǐng)域的理論研究欠缺；財政支出績效評價涉及經(jīng)濟學、財務(wù)管理學、公共管理學等多學科知識，對專業(yè)人員的素質(zhì)要求較高，但目前在財政部門和各單位中，公務(wù)員的專業(yè)知識和業(yè)務(wù)能力不足以滿足財政支出績效評價的要求，而且這方面的專業(yè)培訓(xùn)不夠；缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的財政支出績效評價的管理機構(gòu)，沒有建立利用專家和民間獨立評價機構(gòu)的制度；缺乏與各類支出規(guī)模相關(guān)的數(shù)據(jù)資料，沒有建立支出績效評價信息采集體系。

二、河北省財政支出績效評價的方法

2003年中國廣東省進行了財政支出績效評價的試點工作，在開展這項活動時采用的基本方法有：成本—效益比較法、目標預(yù)定與實施效果比較法、攤提計算法、最低成本法、因素分析法、歷史動態(tài)比較法、橫向比較法、專家評議與問卷調(diào)查法（公眾評議法）。 ①廣東省財政支出績效評價的方法對河北省構(gòu)建財政支出績效評價體系有很好的借鑒意義，同時河北省還應(yīng)該根據(jù)自己的實際情況，積極探索新的績效評價方法。目前世界上應(yīng)用最為廣泛的是模糊綜合評判方法和平衡計分卡方法。下面我將運用平衡計分卡的評價方法，從河北省財政支出的實際情況出發(fā)，從財務(wù)、顧客、業(yè)務(wù)流程、學習/成長四個視角作簡單分析。

1.財務(wù)視角。從政府的立場設(shè)置的相應(yīng)的指標，該指標是財政支出對社會貢獻的計量，包括財政支出所要實現(xiàn)的財政職能和社會效果，以及財政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。平衡記分卡應(yīng)根據(jù)財政支出不同發(fā)展時期，選擇相應(yīng)的財務(wù)業(yè)績指標。財政支出的財務(wù)業(yè)績指標主要體現(xiàn)在財政職能的實現(xiàn)上，評價財務(wù)業(yè)績的指標主要有財政支出結(jié)構(gòu)的合理性、對社會經(jīng)濟發(fā)展的影響、對環(huán)境保護的影響、資源配置有效性評價、基尼系數(shù)、恩格爾系數(shù)、人均可支配收入增長率、城鄉(xiāng)科、教、文、衛(wèi)事業(yè)的差距，平均受教育程度、各項社會支出占財政支出的比重、財政供養(yǎng)人口比例、基本建設(shè)和更新改造項目投產(chǎn)率、項目投產(chǎn)率、項目投資的經(jīng)濟效益和社會效益、農(nóng)村社會保障網(wǎng)絡(luò)數(shù)、資源節(jié)約和環(huán)境友好類指標、社會和諧類指標等。

2.顧客視角。即從居民的立場所設(shè)置的目標。公共財政是政府作為社會公共利益的代表為社會公共需要提供的理財活動，政府從社會上籌集資金，目的在于向社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府的目標是建立公共服務(wù)型政府，從這個意義上說，政府就是一個生產(chǎn)和經(jīng)營公共服務(wù)的主體，政府為之服務(wù)的所有居民均可稱為“顧客” 。評價指標主要有居民滿意度、居民抱怨度、居民對政府的支持率，服務(wù)質(zhì)量的滿意度等。

3.內(nèi)部流程視角。從財政支出管理部門的立場所設(shè)置的目標，也是對財政提供公共服務(wù)，滿足公眾需要過程的計量。Kaplan教授極力主張一個組織就是一系列相關(guān)聯(lián)的作業(yè)或者若干流程的集合，即一項作業(yè)或一個流程存在的首要理由是能夠滿足客戶需要，計量內(nèi)部流程的指標包括公平、時間、質(zhì)量和成本等方面。在財政資金的收繳、申請、分配、劃轉(zhuǎn)、使用等各個流程，都應(yīng)該注重公平、提高效率、節(jié)約時間、降低成本。評價指標主要有資金到位率、資金到位及時性、資金使用及管理情況、項目完成進度、立項目標的完成程度、項目完成工作量、財政資金入庫的及時性等。

4.學習/成長視角。學習/成長視角是財政支出滿足社會需要，創(chuàng)造頂級流程的現(xiàn)有和潛在能力的計量，主要包括公務(wù)員隊伍建設(shè)、系統(tǒng)建設(shè)、組織程序等。在公務(wù)員隊伍建設(shè)中，應(yīng)注重公務(wù)員業(yè)務(wù)能力的提高，主要考核指標有公務(wù)員滿意度、公務(wù)員流動率、公務(wù)員工作效率，公務(wù)員知識水平、公務(wù)員培訓(xùn)次數(shù)等。系統(tǒng)建設(shè)主要指信息系統(tǒng)能否提供準確、可靠和連續(xù)的有關(guān)業(yè)務(wù)流程的信息，主要通過組織當前可取得的信息與期望所需要的信息之比等指標進行評價。組織程序主要指財政支出是否具有表示實現(xiàn)財政職能的指標并將這些指標與適當?shù)莫剟钪贫认嘟Y(jié)合。激勵和權(quán)力指標主要用來反應(yīng)公務(wù)員工作的積極性激發(fā)方面的情況，可以用每位公務(wù)員所提建議的數(shù)量、所采納建議的數(shù)量、個人和部門之間的協(xié)作程度等指標來評價。

平衡計分卡的四個視角的指標并不是相互獨立的，而是一條因果關(guān)系鏈，展示業(yè)績和業(yè)績的動因之間的關(guān)系。這種關(guān)系可以為經(jīng)濟戰(zhàn)略管理提供保障。如財政為了實現(xiàn)優(yōu)化資源配置、公平收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟增長的職能，必須做出讓居民滿意的成績，居民對政府滿意度的提高源于政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量，提供公共服務(wù)質(zhì)量的提高源于迅速、高效的財政支出管理流程，財政支出管理流程效率的提高必須得益于公務(wù)員自身素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力的提高以及信息系統(tǒng)的建立和完善。

平衡計分卡的方法表明，組織創(chuàng)造價值的能力主要取決于財務(wù)、顧客、內(nèi)部流程、學習/成長四個方面，戰(zhàn)略圖把組織的最高目標——使命、價值觀和愿景，和每一個公務(wù)員能夠理解和可執(zhí)行的工作步驟聯(lián)系在了一起，確保以上四個方面的目標互相協(xié)調(diào)一致。下頁圖1是戰(zhàn)略平衡計分卡在財政支出績效評價中的具體應(yīng)用：

三、構(gòu)建河北省財政支出績效評價的基本思路

1.制定和出臺財政支出績效評價的法律規(guī)范，健全財政支出績效評價制度。建立財政支出績效評價的法律、法規(guī)的依據(jù)，將財政支出績效評價制度法制化。河北省開展財政支出績效評價活動，必須建立強有力的制度保障。建立開展財政支出績效評價活動的工作制度。河北省開展這項活動時也應(yīng)根據(jù)河北省的實際情況制定相應(yīng)的評價細則和具體的工作程序，以確保這項活動的順利進行。

2.提高對財政支出績效評價的認識。首先，在財政部門內(nèi)部對財政支出績效評價引起足夠的重視，獲得共識和領(lǐng)導(dǎo)的強力推行。財政支出績效評價工作是一個循序漸進的過程，需要一個強有力的領(lǐng)導(dǎo)人的指引和堅持。其次，在社會上引起對財政支出績效評價的足夠重視，消除人們對財政支出績效評價的偏見。在財政資金使用部門樹立正確的績效觀，重視財政資金的有效性評價。最后，財政支出的評價由合規(guī)性評價轉(zhuǎn)向經(jīng)濟性、有效性評價。

3.加強財政支出流程的管理。優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大財政保障力度。解決財政支出“越位”和“缺位”的矛盾，使財政支出僅僅圍繞社會經(jīng)濟的目標，退出不適合財政介入的領(lǐng)域，提高公共事業(yè)的保障力度，漸少并防止無效支出和盲目支出。

在財政資金運行各環(huán)節(jié)建立財政支出績效評價。在收繳環(huán)節(jié)，集中收繳，提高資金入庫率；在分配環(huán)節(jié)，分類細化預(yù)算指標；在購買環(huán)節(jié)，實行政府集中采購制度；在支付環(huán)節(jié)，采用國庫集中支付方式。編制績效預(yù)算，進行事前控制，各級財政部門建立財政支出分析報告制度。在政府預(yù)算中，實行部分的權(quán)責發(fā)生制會計。

4.建立科學的財政支出績效評價指標體系。根據(jù)財政支出績效評價的層次，在財政支出分類的基礎(chǔ)上，應(yīng)分別建立財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價、財政支出綜合績效評價指標庫，從指標適用性的角度考慮，分為通用指標、專用指標，補充指標和評議指標，根據(jù)指標的性質(zhì)不同，分為定量指標和定性指標。設(shè)計一套科學、合理的指標體系，需要兼顧局部利益與整體利益、當前利益和長遠利益、直接利益和間接利益，既適用可比，又易于操作，同時還要增加評價結(jié)果的約束力，確立財政支出績效評價工作的權(quán)威性。

5.加強公務(wù)員隊伍建設(shè)和信息系統(tǒng)建設(shè)。重視財政支出績效評價的分析和研究，研究消費者對公共品的需求，探討國家應(yīng)如何根據(jù)消費者偏好進行投資決策。在各級財政部門建立專門的財政支出績效評價機構(gòu)來進行統(tǒng)一管理，同時賦予工作機構(gòu)和相關(guān)人員必要的職權(quán)，如在信息查詢、資料獲取、獨立取證及行政處罰建議等方面給予一些特定權(quán)力。借鑒西方財政支出績效評價的成功的經(jīng)驗，建立專門的政治上獨立的績效評價機構(gòu)，配備專業(yè)評估人員。加強對負責財政支出績效評價的公務(wù)員業(yè)務(wù)能力的培訓(xùn)與考核，提升他們的專業(yè)勝任能力和綜合素質(zhì)。逐步建立財政支出績效評價的信息收集網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)庫，重點建設(shè)“金財工程”等信息系統(tǒng)。

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