加強(qiáng)城鄉(xiāng)應(yīng)急救援機(jī)制建設(shè)的思考

應(yīng)急救援是指發(fā)生危及國家財產(chǎn)和人民生命財產(chǎn)安全、影響社會公共秩序、情況非常緊急的公共事件時實(shí)施的救援行為。我國將突發(fā)公共事件分為四大類，即自然災(zāi)害事故，安全生產(chǎn)事故，公共衛(wèi)生事件，社會安全事件。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的飛速發(fā)展，城市化進(jìn)程的加快，城市聚集的社會財富和人口越來越多，各種災(zāi)害對城市乃至整個國家所造成的損失亦越來越大。特別是一些以大型工業(yè)基地為依托建立起來的新興工業(yè)城市，在進(jìn)行總體規(guī)劃時很少綜合考慮防御災(zāi)害的能力，在防災(zāi)、減災(zāi)和抗災(zāi)方面存在諸多隱患。目前，城市災(zāi)害救援的法律制度不夠健全，救援資源利用率低下，專業(yè)救援隊伍的裝備整體水平較為落后，在抵御自然災(zāi)害和災(zāi)害性事故面前變得異常脆弱。因此，城市化進(jìn)程的加快和城市災(zāi)害的日趨嚴(yán)重迫切需要建立起體制完備、運(yùn)行高效的應(yīng)急救援機(jī)制。

一、當(dāng)前城鄉(xiāng)應(yīng)急救援機(jī)制建設(shè)存在問題

（一） 缺乏完善的法律法規(guī)保證

應(yīng)急救援工作是一項龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及眾多行業(yè)和部門，要想統(tǒng)一協(xié)調(diào)的組織應(yīng)急救援系統(tǒng)建設(shè)，指揮應(yīng)急救援行動，就必須制定出臺一套能結(jié)合我國國情，全面、系統(tǒng)指導(dǎo)防災(zāi)、減災(zāi)和應(yīng)急救援行動的法規(guī)。而目前我國制定的相關(guān)法規(guī)，多由各部門制定，僅局限于少數(shù)單一災(zāi)種，操作性不強(qiáng)，而且缺乏相互之間的協(xié)同配合，部門色彩較重，獨(dú)立性較強(qiáng)。

（二）缺乏完善的領(lǐng)導(dǎo)管理和組織指揮體系

從“5#8226;12汶川地震”、“１１#8226;２１”空難的救援行動來看，無不是調(diào)動全社會救援力量協(xié)同處置。然而當(dāng)重大災(zāi)害事故發(fā)生后，往往是匆忙成立臨時指揮機(jī)構(gòu)，倉促應(yīng)戰(zhàn)，沒有對應(yīng)的職能部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)、管理整個應(yīng)急救援行動。造成資源和信息在短時間內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)有效整合，從而貽誤救援的時機(jī)。

（三）條塊分割，無法形成合力

當(dāng)前我國應(yīng)急救援力量的基本格局是按照災(zāi)害種類分部門、分系統(tǒng)設(shè)置救援力量，這就造成了隊伍眾多職能單一的現(xiàn)象。各支職能單一的應(yīng)急救援力量并存，互不隸屬，表面看，救援隊伍人員眾多，門類齊全；但各個應(yīng)急救援方面的指揮中心并存，各自為戰(zhàn)，客觀上造成遇險求助不便、聯(lián)動響應(yīng)滯后、難以形成合力。而且在部門利益的驅(qū)使下，少數(shù)部門之間的推諉、扯皮時有發(fā)生。

（四）隊伍重復(fù)建設(shè)，投資分散

由于我國在防災(zāi)、救災(zāi)中實(shí)行的是政府領(lǐng)導(dǎo)，行業(yè)管理，這種行業(yè)分割的模式雖然具有各部門職責(zé)明確的優(yōu)點(diǎn)，但各建各的隊伍，各買各的裝備，也直接造成經(jīng)費(fèi)分散投資，器材裝備重復(fù)購買，質(zhì)次量多，高精尖設(shè)備缺乏，浪費(fèi)嚴(yán)重，缺乏對全社會應(yīng)急救援器材、物資、裝備的有效整合，不能充分體現(xiàn)集中優(yōu)勢兵力和器材裝備打殲滅戰(zhàn)的作戰(zhàn)思想。

二、加強(qiáng)城鄉(xiāng)應(yīng)急救援機(jī)制建設(shè)的體系幾點(diǎn)設(shè)想

（一）以完善法規(guī)為保障，整合資源，建立符合我國國情的應(yīng)急救援機(jī)制

政府應(yīng)貫徹“依法治國”的方略，按照“依法行政”的要求加強(qiáng)應(yīng)急救援體系建設(shè)的立法工作，為建立起符合國情的應(yīng)急救援力量體系提供法律保障。重點(diǎn)明確三種關(guān)系。一是明確主體關(guān)系，建立一支黨委、政府直接領(lǐng)導(dǎo)下的專業(yè)應(yīng)急救援隊伍，對現(xiàn)有各種救援力量進(jìn)行重組，除專門領(lǐng)域（如軍隊）、特種技能要求（如核事故處置）外的應(yīng)急救援力量予以撤并，集中人、財、物，建好政府專業(yè)應(yīng)急救援隊。二是明確結(jié)構(gòu)關(guān)系，以預(yù)案建設(shè)為基礎(chǔ)，形成“以政府應(yīng)急救援隊為主體、以專業(yè)救援力量為補(bǔ)充、以其他公共救援力量為基礎(chǔ)”的層次型力量構(gòu)架。三是明確指揮關(guān)系，建立統(tǒng)一的政府應(yīng)急救援指揮中心，形成統(tǒng)一高效的應(yīng)急協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，才能真正將應(yīng)急救援融為整體，極大的提高快速反應(yīng)能力和聯(lián)動作戰(zhàn)能力。

（二）以精干高效為原則，構(gòu)建應(yīng)急救援領(lǐng)導(dǎo)管理指揮機(jī)構(gòu)

精干高效是構(gòu)建災(zāi)害救援領(lǐng)導(dǎo)管理指揮機(jī)構(gòu)的總要求。災(zāi)害救援領(lǐng)導(dǎo)管理指揮機(jī)構(gòu)必須根據(jù)未來面臨的災(zāi)害威脅和災(zāi)害救援行動的要求做出快速反應(yīng)，以便適應(yīng)應(yīng)急救援指揮的需要。目前分類別、分地區(qū)、分部門的單一災(zāi)害管理模式很難應(yīng)對日益嚴(yán)重的城市災(zāi)害。為此，通過相關(guān)的法律，構(gòu)建城市救援領(lǐng)導(dǎo)管理指揮體系，實(shí)現(xiàn)城市各部門管理和資源的 “無縫對接”已成為應(yīng)對城市災(zāi)害的重要舉措。

（三）以反映靈敏為首要，建立應(yīng)急救援信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)

反應(yīng)靈敏的應(yīng)急救援信息網(wǎng)絡(luò)是有效進(jìn)行災(zāi)害救援指揮的重要條件，是提高災(zāi)害救援效率、實(shí)現(xiàn)快速救援行動的基礎(chǔ)工程。應(yīng)急救援需要高度集中的統(tǒng)一指揮和各方面的協(xié)調(diào)，而這一切又依賴于災(zāi)害的監(jiān)測信息、指揮信息、反饋信息的暢通。因而，只有建立起反應(yīng)靈敏的應(yīng)急救援信息網(wǎng)絡(luò)，才能真正使上下指揮關(guān)系順暢。為此，應(yīng)建立“一個平臺、一個數(shù)據(jù)庫、一個無線集群網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)工程。通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)整合110、119、120調(diào)度指揮系統(tǒng)，形成 “一個應(yīng)急指揮網(wǎng)絡(luò)平臺”。“一個數(shù)據(jù)庫”，即建立城市災(zāi)害應(yīng)急處置預(yù)案數(shù)據(jù)庫。“一個無線集群網(wǎng)絡(luò)”，既涵蓋相關(guān)各行業(yè)或部門救援力量的無線網(wǎng)絡(luò)通信系統(tǒng)，保證命令的及時準(zhǔn)確傳遞。

（四）以遂行救援任務(wù)為牽引，組建得力的應(yīng)急救援力量，特別是要建立以公安消防部隊為主體的應(yīng)急救援隊伍

應(yīng)急救援專業(yè)隊伍的主要任務(wù)是處置轄區(qū)內(nèi)的各種災(zāi)害事故。建立以政府為主導(dǎo)，公安消防部隊為主題的應(yīng)急救援機(jī)制，既符合我國的國情、又切實(shí)可行。公安消防部隊與其他應(yīng)急救援力量相比具有以下明顯優(yōu)勢：一是公安消防部隊是在當(dāng)?shù)卣苯宇I(lǐng)導(dǎo)下的一支軍事化隊伍，有著嚴(yán)明的組織紀(jì)律，過硬的思想和戰(zhàn)斗作風(fēng)，其訓(xùn)練有素，業(yè)務(wù)嫻熟、英勇頑強(qiáng)的優(yōu)良品質(zhì)在“11#8226;21空難”、“5#8226;12汶川地震”、“4#8226;8伊泰煤制油火災(zāi)爆炸事故”等歷次應(yīng)急救援中已得到了充分檢驗(yàn)。二是大、中城市相繼建成了特勤隊站，裝備了搶險救援、防化洗消、通信照明等特種車輛；配備了偵檢、堵漏、破拆、起重等器材；為公安消防部隊參與應(yīng)急救援工作提供了有力的物質(zhì)保障。三是消防法明確規(guī)定：“公安消防部隊除保證完成本法規(guī)定的火災(zāi)撲救工作外，應(yīng)當(dāng)參加其他災(zāi)害或事故的搶險救援工作”。四是近年來公安消防部隊通過開展“六熟悉”、重大危險源普查等活動，基本掌握了轄區(qū)內(nèi)災(zāi)害事故的種類、理化性質(zhì)、危害程度、處置方法。五是聞警必接，有警必救，有難必幫的接處警原則，為應(yīng)急救援行動的開展打下了堅實(shí)的基礎(chǔ)。

（五）以“民防”建設(shè)為基礎(chǔ)，吸納多種形式力量參與應(yīng)急救援，實(shí)現(xiàn)專業(yè)應(yīng)急隊伍與全民參與結(jié)合

我國是一個幅員遼闊，人口眾多的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口7.5億，占總?cè)丝跀?shù)量的58%，特別是西北地區(qū)城鎮(zhèn)分散，人口密度低，就拿內(nèi)蒙古自治區(qū)來說，面積占全國的12.3%，人口僅占總?cè)丝跀?shù)的1.8%，城鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村之間相距幾十公里甚至上百公里。在這種情況下，要想迅速發(fā)展公安消防力量做到全面覆蓋，將會困難重重，也難以滿足應(yīng)急救援工作的實(shí)際需要。因此，筆者認(rèn)為在這類地區(qū)，應(yīng)當(dāng)立足“保衛(wèi)城鎮(zhèn)、輻射鄉(xiāng)村”，以城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)，采取“在中心城鎮(zhèn)加快公安消防力量建設(shè)，加強(qiáng)應(yīng)急救援器材裝備的配備，建立較為完整的隊站網(wǎng)絡(luò)，以城鎮(zhèn)公安消防力量為中心輻射周邊鄉(xiāng)村的方法。而在鄉(xiāng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)則應(yīng)以民兵、基層公安派出所、邊防派出所為依托發(fā)展應(yīng)急救援力量，由公安消防部隊對其進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，以此來帶動和提高鄉(xiāng)村的應(yīng)急救援能力。

三、結(jié)束語

城鄉(xiāng)應(yīng)急救援機(jī)制建設(shè)是一項龐大的系統(tǒng)工程，不可能一蹴而就，筆者認(rèn)為，國家必須制定完善相關(guān)的法律法規(guī)作為保障，各級政府要明確公安消防部隊的應(yīng)急救援主體地位，宣傳教育部門要在人民群眾中廣泛普及防災(zāi)、救災(zāi)知識。只有這樣才能加快我國城鄉(xiāng)應(yīng)急救援機(jī)制的建設(shè)步伐，使其發(fā)揮最大效能。