教育政策執(zhí)行偏差及其矯正

【摘要】在教育政策執(zhí)行中，教育政策執(zhí)行的偏差是普遍存在的，其中有一個(gè)合理與不合理的范疇。當(dāng)這種偏差帶來的政策代價(jià)超過了政策主體的容忍限度，甚至超過了政策目標(biāo)所可能帶來的利益時(shí)，就需要采取強(qiáng)制性措施進(jìn)行糾偏。本文認(rèn)為，利益博弈是導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差的核心要素，因此，要樹立目的與手段相統(tǒng)一的執(zhí)行理念、形成正確的利益位階意識(shí)、正確行使自由裁量權(quán)和加強(qiáng)民主控制機(jī)制的矯正措施。

【關(guān)鍵詞】教育政策執(zhí)行 偏差 利益博弈 矯正

教育政策執(zhí)行偏差是一個(gè)普遍的現(xiàn)象。在政策執(zhí)行過程中，政策初衷遭遇現(xiàn)實(shí)各方面因素的種種削弱，產(chǎn)生了理想與現(xiàn)實(shí)之間的普遍不一致。政策執(zhí)行偏差不僅意味著政策不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用和政策投入的浪費(fèi)，而且還會(huì)給社會(huì)公共利益造成危害，損害政府和公共政策在公眾中的威信，應(yīng)當(dāng)引起特別重視。但是，政策執(zhí)行并不是意味著政策必須得到不折不扣的執(zhí)行，事實(shí)上，政策執(zhí)行中發(fā)生偏差是不可避免的。當(dāng)我們過分強(qiáng)調(diào)政策的完全執(zhí)行，實(shí)際上有可能扼殺了政策執(zhí)行中的創(chuàng)造空間。問題是，什么是偏差的限度？執(zhí)行偏差在多大程度上會(huì)影響到教育政策的有效性？對(duì)此作出正確的判斷，才可以提出正確的矯正措施。

一、教育政策執(zhí)行偏差——合理的范疇和不合理的范疇

所謂的教育政策執(zhí)行偏差，是指教育政策方案在實(shí)施過程中遭到抵制，不能完全按方案的設(shè)計(jì)執(zhí)行下去，政策結(jié)果不同程度地偏離了預(yù)定的教育政策目標(biāo)。除卻部分有意的政策規(guī)避行為，許多政策的相關(guān)執(zhí)行者也感到疑惑，為什么辛辛苦苦的努力不能得到上級(jí)和執(zhí)行對(duì)象的認(rèn)同？為什么總會(huì)產(chǎn)生各種各樣的偏差？各種偏差到底是如何產(chǎn)生的？

其實(shí)，在復(fù)雜性理論看來，教育政策執(zhí)行中的偏差是不可避免的。政策本身是一個(gè)不斷完善調(diào)整中的行動(dòng)過程，本身就有個(gè)“試誤階段”。在一個(gè)政策系統(tǒng)中，影響政策執(zhí)行的因素千差萬別，其中的種種關(guān)系不可能完全被政策制訂者意識(shí)到而成為決策的依據(jù)；而即使進(jìn)入了決策者的視野，宥于各種可控資源的限制，也不可能在政策實(shí)行過程中被充分地考慮到，進(jìn)而得到充分的關(guān)注和利用；更重要的是，政策目標(biāo)、政策過程本身就存在著眾多似是而非，相互矛盾但又依存的關(guān)系，政策各方站在自己的利益上考慮有其合理性。而當(dāng)這一切混雜進(jìn)人的經(jīng)濟(jì)理性，人的追求自身利益的潛在動(dòng)機(jī)被激發(fā)，特別是一旦不執(zhí)行政策所帶來的利益大于執(zhí)行所帶來的利益，政策尋租的行為就成為必然。

被廣泛地應(yīng)用于各種社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)現(xiàn)象的解釋中的“失效規(guī)律曲線”（常被稱為“浴盆曲線”）形象地揭示了政策執(zhí)行偏差產(chǎn)生的規(guī)律性（橫坐標(biāo)根據(jù)政策執(zhí)行的過程進(jìn)行了改造）：

這條曲線可以解釋為：在政策執(zhí)行早期，政策方案一開始容易受到抵制，難以順利推行，失效率較高；隨著政策執(zhí)行的延續(xù)，政策執(zhí)行主體獲得了一些經(jīng)驗(yàn)，與政策對(duì)象在互動(dòng)中獲得理解，執(zhí)行過程更加順暢，執(zhí)行效率提高，政策效果平衡；在執(zhí)行后期，政策進(jìn)入耗損階段，有點(diǎn)類似于復(fù)旦大學(xué)曹沛霖教授提出的“制度磨損”。此時(shí)由于既得利益集團(tuán)的維護(hù)，行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)的惰性，政策調(diào)整的阻力增大，政策的失效率重新上升。

從復(fù)雜性的認(rèn)識(shí)和失效規(guī)律的考察中，我們可以獲得關(guān)于政策失效程度的合理預(yù)期：教育政策在執(zhí)行中的偏差是必然的，執(zhí)行過程中執(zhí)行本身不僅會(huì)產(chǎn)生各種問題，而且教育政策在解決舊的問題的同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生新的問題，從而引發(fā)新的制定和執(zhí)行問題。

因此，對(duì)于政策執(zhí)行的偏差要有一個(gè)客觀的認(rèn)識(shí)，既不必因?yàn)槠渲械哪承┢疃Щ螅p易對(duì)政策執(zhí)行失去信心，又不能把一切偏差放在人性的合理假設(shè)中去而視之為合理。只有當(dāng)這種偏差帶來的政策代價(jià)超過了政策主體的容忍限度，甚至超過了政策目標(biāo)所可能帶來的利益時(shí)，就需要采取堅(jiān)決的強(qiáng)制性措施，矯正偏差。

二、利益博弈——教育政策執(zhí)行偏差中的主要變量

教育政策執(zhí)行過程中的種種偏差，有的被不當(dāng)放大，有的被有意稀釋，有的在公然對(duì)抗中瓦解，有的在漠視中消逝，從而造成政策執(zhí)行結(jié)果中的缺損、附加、擴(kuò)大化、被替換和被貪污等種種結(jié)果。在這種情況下，政策本身所指向的社會(huì)問題仍然存在，政策目標(biāo)落空，甚至產(chǎn)生出新的問題。因此，不從根本上解決導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差的種種原因，將很難提高教育政策執(zhí)行的有效性。

教育政策執(zhí)行中的各種結(jié)果偏差和行為偏差，可以從多方面來考察原因，但政策的本質(zhì)就是利益的分配。教育政策是對(duì)教育利益的一種權(quán)威性分配形式。在教育政策過程中，通常涉及的利益關(guān)系主要有：國(guó)家利益與地方利益、地方政府利益、地方公共利益、民眾個(gè)體利益和政策經(jīng)辦者利益等。這些利益并不總是一致的，有時(shí)，主張某方面的利益，就可能損害其他方面的利益。

政策執(zhí)行中的利益博弈，使政策成了某些地方政府手中的資源，通過分配“特殊”政策，來獲取和滿足自身的特殊利益，使政策失去原有的嚴(yán)肅性和公共意義。與此同時(shí)，由于政策的分配結(jié)果在相當(dāng)程度上取決于分配者和執(zhí)行者的意志，因此個(gè)人也可以通過各種關(guān)系與手段來拉攏政策分配者和執(zhí)行者，從而獲取有利于自己的政策，進(jìn)行政策投機(jī)，而政策分配者和執(zhí)行者則通過默許、縱容甚至配合人們的政策投機(jī)行為來達(dá)到政策尋租的目的。尋租活動(dòng)的實(shí)現(xiàn)，其他的民眾就要為此付出代價(jià)，這不僅不公平，還導(dǎo)致社會(huì)福利的凈損失；它扭曲了社會(huì)資源的配置，阻礙了更有效的生產(chǎn)方式的實(shí)施，造成社會(huì)資源的浪費(fèi)，既影響政府形象，又增加執(zhí)政成本。

以公立學(xué)校轉(zhuǎn)制政策為例，1995年教育部《關(guān)于義務(wù)教育階段辦學(xué)體制改革試驗(yàn)工作的若干意見》明確了公辦民助、民辦公助等不同的辦學(xué)模式是對(duì)義務(wù)教育階段政府辦學(xué)的適當(dāng)補(bǔ)充，但同時(shí)規(guī)定，義務(wù)教育階段公辦學(xué)校辦學(xué)體制改革試驗(yàn)要從嚴(yán)控制，公辦學(xué)校的辦學(xué)體制改革試驗(yàn)，須經(jīng)省教育行政部門批準(zhǔn)并嚴(yán)格控制進(jìn)行辦學(xué)體制改革試驗(yàn)的學(xué)校數(shù)量。但是，在具體的辦學(xué)中，很多學(xué)校行為不規(guī)范，結(jié)果是，初中階段的優(yōu)質(zhì)教育成為應(yīng)試教育下移的最重要的競(jìng)爭(zhēng)場(chǎng)所，公立教育資源被削弱，同時(shí)大大擠壓“純”民辦教育的生存空間，更成為社會(huì)對(duì)教育不滿的焦點(diǎn)。

為什么十多年的時(shí)間里，并不缺少規(guī)約的混合制辦學(xué)行為成為腐敗的溫床呢？這里面固然有著強(qiáng)大的社會(huì)需求和深層的社會(huì)心理文化因素的推動(dòng)，但辦學(xué)之失范實(shí)是地方教育行政部門的利益使然。當(dāng)優(yōu)質(zhì)的轉(zhuǎn)制學(xué)校成為許多地方行政部門的利益來源，“靠山吃山”“靠水吃水”成為管理者與管治對(duì)象之間的一種心照不定的默契，他們?yōu)檫@些學(xué)校的招生、師資、資源配置大開方便之門，特別是當(dāng)這些學(xué)校已完全具備“獨(dú)立”的能力之后仍然對(duì)其死死控制，對(duì)其管理、財(cái)務(wù)大加干涉，完全有違“轉(zhuǎn)制”推動(dòng)體制改革之初衷，顯然是利益驅(qū)使了。以至于2005年以后中央乃至以下政策全面停止審批新的改制學(xué)校和新的改制學(xué)校收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)以改制為名亂收費(fèi)的學(xué)校進(jìn)行全面清理。這種新政策精神是對(duì)目前公立轉(zhuǎn)制學(xué)校給社會(huì)造成的混亂的矯正，但又造成了矯枉過正的嫌疑，所造成的政策損失也是驚人的。

三、教育政策執(zhí)行偏差的矯正

人的因素是影響政策執(zhí)行有效性、矯正政策執(zhí)行偏差的最基本要素。政策執(zhí)行者對(duì)政策的認(rèn)同、對(duì)政策執(zhí)行行為的投入、創(chuàng)新精神、責(zé)任意識(shí)、政策水平和管理水平都是政策有效執(zhí)行的重要條件。從執(zhí)行者的角度，對(duì)于教育政策執(zhí)行偏差的矯正應(yīng)從這樣幾個(gè)方面來進(jìn)行：

樹立目的與手段相統(tǒng)一的執(zhí)行理念

教育政策是為了解決事關(guān)公眾的教育問題，滿足多元主體的教育需求，從教育行政部門的角度看，教育政策又是政府的一種手段，政府通過一系列的教育政策對(duì)社會(huì)價(jià)值和利益實(shí)現(xiàn)權(quán)威性分配，實(shí)現(xiàn)其對(duì)教育事務(wù)的管理。也就是說，從政府的角度看，公共政策既是手段，又是目的，是手段和目的的統(tǒng)一體。因此，作為手段的觀念要素與作為目的的觀念要素一定要互相匹配，才能保證教育政策執(zhí)行中達(dá)到手段與目的的統(tǒng)一。政策執(zhí)行中的一些過分熱衷的行為應(yīng)當(dāng)盡量避免。

（二）形成正確的利益位階意識(shí)。

不論執(zhí)行什么樣的政策，民眾利益——政府利益——政策執(zhí)行機(jī)關(guān)利益，國(guó)家利益—地方利益，這樣的先后高低秩序都要明確。當(dāng)政策不能兼顧各方利益，需要作出利益選擇時(shí)，要優(yōu)先確保的是民眾利益和國(guó)家利益，要犧牲的是執(zhí)行者的利益、政府利益和地方利益。

但事實(shí)上，國(guó)家利益雖然有法的規(guī)定，卻沒有實(shí)際的主體在其中起作用，而民眾利益由于其分散性，它的利益代表集中在政府，在政府治理不完善的地方，兩個(gè)最應(yīng)當(dāng)尊重的利益成為最容易被侵犯的利益。結(jié)果是，決策的利益機(jī)制往往是由官員自身利益和狹隘的地方民眾（尤其是地方利益集團(tuán)）的利益所主宰。于是，很多本該是順順當(dāng)當(dāng)?shù)恼哌^程被阻斷，而變得障礙重重，漏洞百出。因此，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的利益只有在政策實(shí)施達(dá)到預(yù)定目標(biāo)的前提下，才能體現(xiàn)出來。在治理教育亂收費(fèi)的政策中，教育部門的利益就體現(xiàn)在把清除教育亂收費(fèi)行為后，各所學(xué)校的生源質(zhì)量得到一定平衡，促進(jìn)學(xué)校之間的質(zhì)量建設(shè)，從而整體提升區(qū)域內(nèi)的教育公平水平，辦出人民滿意的教育，而提升教育地位，得到社會(huì)的尊重。

（三）正確行使自由裁量權(quán)

自由裁量權(quán)是教育政策執(zhí)行者擁有的一份權(quán)利。“一個(gè)公共官員擁有自由裁量權(quán)，意味著無論對(duì)他的權(quán)力有怎樣有效的限制，他依然具有在作為和不作為的可能系列中作出選擇的自由。”因此，自由裁量權(quán)的使用要遵循兩個(gè)原則：一，自由裁量權(quán)有其相當(dāng)?shù)谋匾裕瑧?yīng)得到充分積極的應(yīng)用；二，自由裁量權(quán)可能會(huì)對(duì)規(guī)則和法治造成威脅，必須予以限制、規(guī)范和約束。

在我國(guó)的教育政策執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體中充斥著過度的自由裁量權(quán)，和執(zhí)行過程嚴(yán)重缺乏創(chuàng)造性是同時(shí)存在的。所以對(duì)于前者，所以，要通過制訂標(biāo)準(zhǔn)控制政策官員行為，并將規(guī)則置于公眾的監(jiān)督之下的方式來控制自由裁量權(quán)的濫用；對(duì)于后者，則要通過加強(qiáng)目標(biāo)管理，提供培訓(xùn)支持等方式提高其執(zhí)行中的責(zé)任感和靈活性。

（四）加強(qiáng)民主控制機(jī)制

政策執(zhí)行中的偏差，很大程度是“一言堂”“暗箱操作”，沒有民主監(jiān)督的結(jié)果。民主是現(xiàn)代社會(huì)的基本的政治生活，貫穿于政策過程的始終。決策上的民主不僅可以保證政策產(chǎn)品的質(zhì)量，還有助于政策的貫徹執(zhí)行。而執(zhí)行過程的民主監(jiān)控機(jī)制的形成，同樣有助于政策的有效執(zhí)行，不至于使民主的政策初衷與執(zhí)行中的政策手段的分離。政務(wù)公開是建立民主的政策控制機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。它將社會(huì)利益的分配公開展示在公共面前，保證了多數(shù)人民主決策的成果，同時(shí)將政策過程中的難點(diǎn)直接擺在民眾面前，讓民眾更多理解政府工作的苦衷，形成政府與民眾互相理解、互相支持的良性政策環(huán)境。同時(shí)，在面對(duì)政策執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問題時(shí)，能夠及時(shí)采取措施進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)救，減少政策執(zhí)行中的偏差和不確定性。

最后需聲明的一點(diǎn)是，這里所說的所有執(zhí)行有一個(gè)前提假設(shè)，即政策本身是正確的。每一項(xiàng)“好”的政策，都必須有正確的理論依據(jù)、事實(shí)依據(jù)、心理依據(jù)和經(jīng)驗(yàn)依據(jù)作支撐。當(dāng)政策執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)該政策違背了基本的情理和社會(huì)大眾心理接受范圍，消極對(duì)抗，不如積極建言，形成一個(gè)有效通達(dá)的政策信息反饋系統(tǒng)，才是政策執(zhí)行主體作為國(guó)家公務(wù)人員的重要使命。

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