淺談代建制的模式管理經驗

摘要：代建制是政府投資的一種項目管理模式，這是深化我國投資體制改革的一次有益的探索和嘗試。本文就對這一模式的基本經驗進行系統描述。

關鍵詞：代建制 管理模式 項目管理

一、代建制內涵概述

根據國家發改委起草、國務院原則通過的《投資體制改革方案》，代建制的內涵指的是，通過招標的方式，政府選擇專業化的項目管理單位來負責項目的投資管理和建設組織實施等工作，項目建成后交付使用單位的制度。代建期間，代建單位按照合同約定代行項目建設的投資主體職責，有關行政部門對實行代建制的建設項目的審批程序不變。

代建制目前有三種合同模式：第一，“委托代理合同”模式，即在政府投資主管部門下面，設立具有法人資格的建設工程“項目法人”，或者指定一個部門作為“項目業主”，由“項目法人”（或“項目業主”）采用招標投標方式選定一個工程管理公司作為“代建單位”，再由“項目法人”（或“項目業主”）作為委托方，與“代建單位”（受托方）簽訂“代建合同”；第二，“指定代理合同”模式，是政府投資主管部門采用招標投標方式選定一個項目管理公司作為代建單位，由作為“代理人”的該代建單位，與作為“被代理人”的使用單位簽訂“代建合同”；第三，“三方代建合同”模式，政府投資管理部門與代建單位、使用單位簽訂“三方代建合同”。代建制核心的特點在于：一是代理業主全面行使對工程的具體指揮和管理職能；二是代理業主行使投資控制職能；三是在項目實施過程中代理業主以法人身份簽訂項目勘探、設計、采購、施工等各項合同。政府在投資項目上開創新的實行了代建制，是國家《投資體制改革方案》的一項重要舉措，是一項帶有探索性的管理體制創新。從當前代建試點的整體成效上來看，實施代建制的工程相比而言，工程造價和管理費用都大大降低，而工程質量大幅度提高，也縮短了工期，從而使得政府投資項目實施情況的透明度和資金的有效利用都隨之大幅度提高。

二、代建制模式的管理經驗與成就

（一）真正落實了對項目的控制

代建制從內涵上是為了政府投資項目，而引入的嚴格的以合同管理為中心環節的法制建設機制。在滿足項目功能的前提下，項目的投資、質量和進度要求等指標，在使用單位與代建單位的委托合同中一經確認，便不得隨意變更。同時，代建部門將通力協作、盡職盡責的做好項目控制工作，使用單位則側重于對合同的執行和代建單位的工作情況進行全面監督，對項目的實施一般來說無權無故干涉。代建制很好的把握了這個控制力度和權限。

（二）以使項目決策更加科學合理

使用單位將前期工作授權為代建單位，并通過選擇專業咨詢機構予以完成，而非自己決策，可行性研究等工作不僅必須滿足并達到國家規定的相關要求的深度，更重要的是必須滿足項目相關后續工作的需要。另外，政府往往是根據合同的規定，按照項目進度工程款的撥付，因此，政府一定程度上比以往更加重視項目資金的籌劃和使用的相關計劃，按照重要性程度排出項目順序，循序漸進，量力而行，有的放矢，從而改變了當前因政府實施項目過多而產生的負債建設、拖欠工程款等不良狀況。

（三）投資行為的進一步規范化

相比而言，傳統意義上的政府建設項目管理模式下，政府既是項目的享有者，也是項目的實施處理者，也就是所謂的自己做事自己監督。在這種體制下，自然會滋生諸如資金挪用、資金浪費、假公濟私、克扣合理支付、貪污、行賄、受賄等一系列嚴重的經濟問題。而代建制模式從合同上明確規定了建設單位、代建單位和使用單位在項目上的各自不同的責權利的內容。使用單位本身并不直接參與項目的監管和實施，代建單位、建設單位和使用單位之間相互制約、相互權衡，從根本上解決了“責任主體不明”的這一通病，使得政府投資項目的投資行為更加規范合理，有效地遏制了腐敗現象的產生。

（四）政府授權的企業化運作

政府授權是專業化集中管理的一個重要前提。集中性統一經營并進行專業化組織建設，必然會直接觸及政府各部門的職能和利益。因而政府的出面，并制定相關政策，才能保證原先分散于各部門的各級各類非盈利性政府投資項目實行集中統一運營。重慶城建發展公司目前采用“集中統一管理，專業化組織建設”的幾個項目，均是由政府直接授權市建設行政主管部門全面統管，重慶城建發展公司接受委托，實行獨立運作。公司在政府投資項目的具體組織管理中享有一定的經營管理權，包括提出項目方案構想，參加概算編制或審核、設計方案的優化與審查、征地拆遷補償、工程招投標及合同的訂立、材料設備采購、工程進度款的審核與投放以及工程質量、安全、工期、合同的監控。同時承擔工程管理相應的責任與風險。公司進行企業化運作時，不以追求項目盈利為目標，而以投資目標、進度目標、質量目標、合同和信息管理目標為其項目經營管理的主要目標。

（五）突出重點，把握關鍵

1．重視前期工作管理。萬事開頭難。積極組織圖紙審查和設計優化，通過圖紙會審，尋找設計缺陷，在不影響原有功能、標準、檔次和安全的前提下，進行合理的設計優化和方案調整，以充分挖掘投資潛力。

2．建立全員目標責任制度。在工程項目管理上推行全員目標責任制，這是項目制度化的最基本。通過目標分解，明確每個項目在每一階段、每一環節應達到的具體質量、工期及投資子目標，并層層落實到每一個具體員工，大大提高了建設項目管理的效率。

3．強化施工過程監控。過程有監督。健全工程監控機制，按照業主、監理、施工各自的職能和作用構建了工程的系統管理監控機制。首先是以項目業主為主的監督協調機制；其次是以監理公司及業主代表為主的現場雙重監管機制；最后是以業主和項目開戶銀行為主的項目資金監管機制。

4．加強招投標管理。把握好準入。招投標是控制項目投資、質量、進度及合同的一個重要環節。實施招標、評標兩條線分離的招投標制度，施工招標中，全部項目均實行工程量清單報價，在滿足質量、工期要求的前提下，實行合理低價評價制和低價中標制。

5．實行工程保險和擔保制度。對所管理的政府投資項目無論是勘察、設計、施工、監理，還是材料設備供應等單位都實行了投標擔保和履約擔保制度，有效地保證了項目順利實施。

6．準確估算投資成本。在傳統的自建自管模式中，項目業主一方面因自身專業技能較低無法準確估算項目投資概算和預算，另一方面，在項目設計和建設階段容易擅自擴大規模及提高標準而導致投資成本越來越高。公司在吸取過去項目成本管理的教訓基礎上，在項目進展的每一階段均組織造價控制專家，認真仔細地分析和估算各階段投資成本，從而作出正確合理的投資決策和資金安排方案。

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