淺談土地行政案件的常見(jiàn)類(lèi)型及司法審查

摘要：近年來(lái)，隨著我國(guó)土地使用制度改革的不斷深化、土地市場(chǎng)的進(jìn)一步開(kāi)發(fā)，土地行政案件的數(shù)量不斷增多，其類(lèi)型也呈現(xiàn)出多樣化趨勢(shì)。文章通過(guò)對(duì)土地行政案件常見(jiàn)類(lèi)型的解析及所運(yùn)用審理辦法的分析，進(jìn)一步劃清土地行政案件與其他有關(guān)土地案件的界限，為更好的處理土地行政案件提供借鑒。

關(guān)鍵詞：土地行政案件；常見(jiàn)類(lèi)型；審理辦法

一、土地行政案件的概念界定

土地行政案件，指的是公民、法人或者其他組織對(duì)人民政府土地主管部門(mén)（包括國(guó)土資源部、省、自治區(qū)、直轄市土地行政主管部門(mén)、設(shè)區(qū)的市、自治州土地行政主管部門(mén)和縣級(jí)土地行政主管部門(mén)等）關(guān)于土地確權(quán)、行政處罰等處理決定不服而提起上訴，并依法被人民法院受理的案件。土地行政案件包括土地確權(quán)行政案件、土地違法行政案件以及其他類(lèi)型土地行政案件。

二、概述我國(guó)土地行政案件的常見(jiàn)類(lèi)型

常見(jiàn)的土地行政案件主要是土地違法行政案件，這類(lèi)行政案件，違法行為比土地確權(quán)行政案件更容易認(rèn)定。能促成土地違法行政案件的土地違法行為主要有以下幾類(lèi)：

（一）買(mǎi)賣(mài)或非法轉(zhuǎn)讓土地的土地行政案件

我國(guó)土地管理法規(guī)定，任何單位或個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。國(guó)家所有和農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)均不得進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑖?guó)有土地使用權(quán)可以依法進(jìn)行轉(zhuǎn)讓?zhuān)r(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。同時(shí)，《中華人民共和國(guó)房地產(chǎn)管理法》以及《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓都作了規(guī)定。違反上述法律規(guī)定，對(duì)土地進(jìn)行不合理處置，一旦被上訴就形成土地行政案件。

（二）占用、破壞耕地的土地行政案件

對(duì)耕地實(shí)施保護(hù)是土地管理工作的重點(diǎn)。《土地管理法》規(guī)定，占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開(kāi)發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級(jí)以上人民政府行政主管部門(mén)責(zé)令限期改正或者治理，可以并處罰款；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。新《土地管理法》又建立了耕地占補(bǔ)平衡制度、基本農(nóng)田保護(hù)制度、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批制度等。如果違反土地管理法的相關(guān)規(guī)定，對(duì)耕地實(shí)施了占用或者破壞，就會(huì)依法受到懲罰。

（三）未經(jīng)批準(zhǔn)占用土地的土地行政案件

未經(jīng)批準(zhǔn)是指行為人沒(méi)有取得任何文件批準(zhǔn)而擅自使用土地的行為。根據(jù)《土地管理法》相關(guān)規(guī)定，該土地違法行為可分為四種形式：一是未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自占用土地；二是采取各種欺騙手段，騙取批準(zhǔn)而非法占用土地；三是超過(guò)批準(zhǔn)的數(shù)量，多占土地；四是超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)，多占土地。未經(jīng)批準(zhǔn)占用土地，屬于違法行為，很多人揣有僥幸心理，認(rèn)為此類(lèi)行為不易被發(fā)現(xiàn)，因而，此類(lèi)土地行政案件常有發(fā)生。

（四）非法批地的土地行政案件

按照《土地管理法》相關(guān)規(guī)定，各級(jí)人民政府根據(jù)用地項(xiàng)目和占用土地類(lèi)別的不同分別行使批準(zhǔn)權(quán)。違法批地行為有以下幾種形式：一是沒(méi)有批準(zhǔn)權(quán)的單位非法批準(zhǔn)；二是雖有批準(zhǔn)權(quán)但超越批準(zhǔn)權(quán)限而非法批準(zhǔn)；三是違反土地利用總體規(guī)劃而非法批準(zhǔn)；四是違反法律規(guī)定的程序而非法批準(zhǔn)。有批準(zhǔn)權(quán)的土地主管部門(mén)受利益驅(qū)動(dòng)，時(shí)常進(jìn)行非法批地行為，這是較為常見(jiàn)的土地行政案件類(lèi)型。

（五）不服行政機(jī)關(guān)回收土地使用權(quán)處理決定的土地行政案件

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，有下列幾種情形之一的，人民政府可以收回國(guó)有土地使用權(quán)：一是因公共利益需要使用土地；二是因?qū)嵤┏鞘幸?guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地；三是因土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)；四是因單位撤銷(xiāo)、遷移等原因，停止使用原劃撥的國(guó)有土地的；五是因公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的。收回土地使用權(quán)，必須經(jīng)原批準(zhǔn)用地或有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，屬于第一、二種情形，使用者無(wú)過(guò)錯(cuò)的，造成損失的應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。目前，舊城區(qū)改建如火如荼，很多人對(duì)房屋拆遷問(wèn)題坐地起價(jià)，對(duì)政府的補(bǔ)償規(guī)定不服并采取訴訟方式解決問(wèn)題，這類(lèi)案件較為常見(jiàn)。

（六）不服頒發(fā)、注銷(xiāo)土地權(quán)屬證書(shū)的土地行政案件

對(duì)土地進(jìn)行登記注冊(cè)和頒發(fā)證書(shū)，其作用是保護(hù)土地所有者、使用者合法權(quán)益、保護(hù)準(zhǔn)備或可能取得土地權(quán)益的人的合法權(quán)益，維護(hù)市場(chǎng)秩序、保障國(guó)有土地資產(chǎn)不流失，保障足額收取稅收，減少土地糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等。《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民集體所有土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，確認(rèn)所有權(quán)或建設(shè)用地使用權(quán)。單位和個(gè)人依法使用國(guó)有土地，由縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，確認(rèn)使用權(quán)。同時(shí)，規(guī)定依法改變土地權(quán)屬和用途的，應(yīng)當(dāng)辦理土地變更登記手續(xù)。如果違反上述規(guī)定，不依法頒發(fā)注銷(xiāo)土地權(quán)屬證書(shū)，就會(huì)形成土地行政案件，

（七）不服征地補(bǔ)償、安置的土地行政案件。

《土地管理法》對(duì)征地的批準(zhǔn)權(quán)限、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與程序、安置補(bǔ)助等都作了規(guī)定，《土地管理法實(shí)施條例》還規(guī)定了對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。此類(lèi)案件，當(dāng)事人不服向人民法院起訴的，法院應(yīng)作為土地行政案件受理。

三、關(guān)于我國(guó)土地行政案件的司法審查

土地行政案件的司法審查，是指對(duì)政府及其土地管理部門(mén)在土地管理過(guò)程中所作出的具體行政行為的合法性進(jìn)行審查。

（一）審理土地行政案件的法律依據(jù)

根據(jù)行政訴訟法相關(guān)規(guī)定，人民法院審理行政案件，要以法律、法規(guī)為依據(jù)，并參照土地規(guī)章。這就給人民法院在審理土地行政案件時(shí)提出了一個(gè)待解決的問(wèn)題，即如何界定“法”的范圍并有效實(shí)現(xiàn)其效力，而難點(diǎn)又集中在能否參考其他土地規(guī)范性文件對(duì)土地行政決定的合法性進(jìn)行審查。大量成功的土地行政案件司法審查實(shí)踐證明，參考其他土地規(guī)范性文件進(jìn)行土地行政案件的司法審查是科學(xué)合理的。

第一，其他土地規(guī)范性文件是規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件的一種，其作為土地行政依據(jù)是充分合法的。首先其制定有法律依據(jù)。憲法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法分別規(guī)定地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)有權(quán)根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，依法制定、發(fā)布規(guī)范性文件。其次，憲法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行生效的其他規(guī)范性文件作出相關(guān)規(guī)定，使之獲得了國(guó)家強(qiáng)制力的保證。再次，憲法和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，地方各級(jí)人民政府組織法的有關(guān)規(guī)定，確認(rèn)了權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)，上級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件的監(jiān)督權(quán)，其他規(guī)范性文件依法接受監(jiān)督和制約。這些法律規(guī)定，為其他規(guī)范性文件的法律效力提供了實(shí)質(zhì)性的保證。

第二，行政訴訟法規(guī)定：“被告對(duì)作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件。”行政復(fù)議條例規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件，以法律、行政法規(guī)，地方性法規(guī)、規(guī)章，以及上級(jí)行政機(jī)關(guān)依法制定和發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令為依據(jù)。”根據(jù)上述法律、法規(guī)規(guī)定，規(guī)章以下的規(guī)范性文件雖不是人民法院的審理依據(jù)，但卻是行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的依據(jù)。因此，人民法院在審理土地行政案件時(shí)，要對(duì)其他規(guī)范性文件做到心中有底，要能正確運(yùn)用法律、法規(guī)規(guī)章對(duì)其制定、發(fā)布的主體程序和內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格審查。

（二）土地行政案件司法審查流程

土地行政案件的司法審查，流程較為復(fù)雜，一般分為三個(gè)階段進(jìn)行，即事實(shí)審、法律審和程序?qū)彙?/p>

1、對(duì)行政機(jī)關(guān)的主要證據(jù)是否確實(shí)、充分進(jìn)行審查，即事實(shí)審

土地行政案件的證據(jù)審查，主要有兩個(gè)問(wèn)題，一是關(guān)于土地確權(quán)案件證據(jù)的收集、審查和判斷；二是關(guān)于正確處理被告舉證與法院取證的關(guān)系。這里，我們主要來(lái)談?wù)労笳摺徖硗恋匦姓讣趶?qiáng)調(diào)被告進(jìn)行舉證的同時(shí)，法院僅在庭審中舉證、質(zhì)證是不夠的，也要進(jìn)行調(diào)查取證，法官要到現(xiàn)場(chǎng)去調(diào)查、勘查、取證。

2、對(duì)行政機(jī)關(guān)是否正確適用法律進(jìn)行審查，即法律審，它包括土地確權(quán)案件的司法審查、土地行政越權(quán)案件的司法審查及對(duì)行政不作為案件的司法審查。

關(guān)于土地確權(quán)案件的司法審查相對(duì)較多，由于建國(guó)后很長(zhǎng)一段時(shí)間，國(guó)家對(duì)土地確權(quán)問(wèn)題基本上無(wú)法可依，這給審判工作帶來(lái)難度。我國(guó)實(shí)行的是土地公有制，即國(guó)家所有和農(nóng)民集體所有。如何正確界定這兩類(lèi)土地權(quán)屬是審理土地行政案件時(shí)的關(guān)鍵問(wèn)題；關(guān)于土地行政越權(quán)案件的司法審查近年來(lái)呈上升趨勢(shì)，有關(guān)土地管理權(quán)限，目前爭(zhēng)議較大的是鄉(xiāng)級(jí)人民政府在處理土地權(quán)屬上的權(quán)限問(wèn)題。在審判實(shí)踐中有兩種意見(jiàn)。一種認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有權(quán)處理一方或雙方當(dāng)事人為個(gè)人的土地權(quán)屬糾紛。另一種認(rèn)為鄉(xiāng)政府無(wú)權(quán)確認(rèn)土地權(quán)屬，因此也無(wú)權(quán)處理權(quán)屬糾紛。雖然《土地管理法》規(guī)定，土地確權(quán)的權(quán)限在縣級(jí)以上人民政府，鄉(xiāng)級(jí)政府無(wú)此權(quán)限，但從實(shí)踐來(lái)看，鄉(xiāng)級(jí)人民政府則更加了解土地權(quán)屬的具體情況，它處理此類(lèi)糾紛更加方便當(dāng)事人；行政不作為案件的司法審查對(duì)象較為明確，依據(jù)《土地管理法》相關(guān)規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府土地管理部門(mén)負(fù)責(zé)土地管理和監(jiān)督工作。因此，土地管理部門(mén)負(fù)有兩項(xiàng)法定職責(zé)，即土地管理和土地監(jiān)督。不履行這兩項(xiàng)法定職責(zé)，即構(gòu)成行政不作為。

3、對(duì)政府及土地管理機(jī)關(guān)在土地管理過(guò)程中的具體行政行為是否符合法定程序進(jìn)行審查，即程序?qū)?/p>

根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，結(jié)合土地行政案件的特點(diǎn)，在程序?qū)彿矫鎽?yīng)從下面三個(gè)方面審查：（1）、回避制度。依原國(guó)家土地管理局發(fā)布的《土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理暫行辦法》規(guī)定，土地管理部門(mén)受理當(dāng)事人的土地確權(quán)申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)指定承辦人員，當(dāng)事人認(rèn)為承辦人與案件處理有利害關(guān)系的，有權(quán)要求承辦人回避。若行政機(jī)關(guān)沒(méi)有將案件的承辦人告知相對(duì)人，則實(shí)際上剝奪了相對(duì)人的知情權(quán)和請(qǐng)求回避權(quán)，違反了法定程序。（2）、參與權(quán)和知情權(quán)。根據(jù)《土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理暫行辦法》相關(guān)規(guī)定，土地管理部門(mén)在實(shí)地調(diào)查時(shí)，應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人及有關(guān)人員到場(chǎng)指界，否則等于剝奪了當(dāng)事人的參與權(quán)和知情權(quán)。（3）、先行調(diào)解原則。人民政府收到土地爭(zhēng)議案件后，一般應(yīng)根據(jù)《土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理暫行辦法》相關(guān)規(guī)定，先對(duì)爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成的，再進(jìn)行行政裁決。

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