論比例原則在我國警察法中的構建

摘要：近年來，我國不斷發生報復公安機關、襲擊警察的事件，而這在一定程度是由警察職務行為不當引起的，為了保障人權、限制警察自由裁量，我國應在立法層面確立比例原則的基本原則地位，制定統一、可行的適用標準，完善相關的制約體制，并通過提高法官和警察素質，提高公民法治覺悟等來保障比例原則的有效適用。

關鍵詞：職務行為自由裁量權比例原則制度構建

一、引言

2007年10月5日，楊佳騎一輛無牌照的自行車，因受到了上海市公安局閘北分局民警的盤查，楊佳不服要求警方拿出法律依據，雙方發生語言糾紛。后楊佳被帶到芷江西路派出所，經過幾個小時的詢問，至次日天亮時分楊佳才被釋放。2008年7月1日，楊佳闖入上海閘北公安分局行兇，9名民警和一名保安被刺，最終5人死亡，造成了轟動全國的慘案。

類似上述行政相對人因違法行為對公安機關處罰不當而報復警察的事件近年來接連發生。這些案件都是由警察執法行為不當引起的。警察職務行為不當，是指警察在執法的過程中為了達到執法目的，而在其自由裁量的范圍內所選擇的行為手段、行為方式與案件本身的性質、危害程度等不相稱。

二、警察職務行為不當的成因分析

（一）隨著社會管理活動的多元化，警察自由裁量權擴張，警察素質較低

當今社會事務日趨復雜，行政管理領域逐步拓寬，行政管理手段豐富多樣，警察的職責范圍也越來越大，幾乎涉及到了公民生活的各個領域。為了適應社會各式各樣的管理、服務需求，警察自由裁量權的擴張是必然的趨勢，也是更好的發揮警察主觀能動性、維護公共權益、保護公民利益所必須的。而權利的有限性也決定了警察自由裁量權力不能無限擴張，警察自由裁量權使用不當會直接損害公民的個人權利。在一定范圍內，警察權和公民權利是此消彼長的關系，警察權擴大相應的造成公民權的縮小，而警察職務行為不當在某些情況下正是由自由裁量權的行使不當引起的，不當的裁量擠壓了公民的自由空間，從而導致公民個人權利的損害。而另一方面，我國警察比例較低，警察素質偏低導致自由裁量權使用不當，公民權利受侵犯現象嚴重。

（二）公民法律意識增強，越來越注重私權利的維護

公民法律意識的增強主要得益于以下幾個方面的原因：第一，當今中國，法律體制越來越健全，法治思想涉及到了公民生活的各個領域，使公民從思想上加深了對法律的理解和重視；第二，當今社會是個越來越開放的社會，不僅僅體現在公民思想的開放，也體現在公民權利的開放，“法無明文規定不為罪”、“法不禁止即自由”，公民權利在一定程度上得到延伸，從而增強了公民對個人權利的認識；第三，網絡、媒體的發達，給公民表達訴求、維護權利提供了便捷途徑。

（三）警察執法依據的相關法律體制不夠完善

一方面，無完善的自由裁量權的監督機制。實踐中，因為警察在執法過程中自由裁量權使用不當而受處罰的情況微乎其微。另一方面，警察職務行為所遵循的原則之操作性不能滿足實踐中具體案件的要求，不能達到限制自由裁量權的目的。公安機關是我國典型的執法機關，是行政主體的重要組成部分，所以警察行為要嚴格遵循行政活動相關原則，即：合法性原則和合理性原則。合法性原則太空泛，合理性原則倫理色彩較強，法律色彩較弱，特別是由于其內容的不確定性，造成其主觀和抽象性較多、客觀和具體性較少、缺乏具體的操作性標準，由此導致審判事務中鮮有運用該原則作出判決的案件，從而使合理性原則在實踐中形同虛設的尷尬境地。

要解決上述警察職務行為不當問題，應充分發揮比例原則的作用。

三、比例原則在警察法的基本內涵

警察比例原則，是指警察行政對相對人權益造成的不利影響應止于最低限度， 以兼顧警察目標的達成與人權之保障，使二者處于適度的比例。包括以下三個方面：

首先，妥當性原則。即警察執法所采取的措施必須能夠實現執法目的或者至少有助于此目的的實現，并且屬于正確的手段，亦即在目的——手段上的關系上是適當的。警察在選擇執法手段的過程中，必須結合當時所處的環境，運用經驗或學說，對手段運用的效果，甚至是否與相關法律目的相沖突等因素進行判斷。

其次，必要性原則。即警察執法手段在滿足妥當性原則后，且多種手段均可達到執法目的時，在不違背或者減弱所追求目的的效果的前提下，應盡可能選擇對當事人權利侵害最輕或者權益侵害最小的手段，而不能超過必要的限度。

最后，俠義比例原則。即警察職務行為所采取的措施可能對公民權益所造成的侵害不能超過實現執法目的所追求的公益。筆者認為，對俠義的比例原則應做如下限制：警察職務行為所欲達到的目標應等于或者小于達到此目的所損害的當事人的利益。因為警察執法權力來源于公民權利的讓渡，公民私權利無法保障的情況下公共權益便無從談起。

這三項子原則分別從“目的取向”、“法律后果”、“價值取向”上規范行政權力與其行使之間的比例關系，三者相互聯系，不可或缺，是規制行政裁量權的有效手段，并形成了三個遞進的階層。

四、筆者對我國比例原則適用的思考意見

（一）從立法層面確立比例原則的基本原則地位

我國《人民警察使用警械和武器條例》第4條規定：“人民警察使用警械和武器，應當以制止違法犯罪行為，盡量減少人員傷亡、財產損失為原則。”以上規定可以看出我國警察法的一些規定中已經體現了比例原則的思想。但這并不代表警察比例原則在我國已有法律根據， 這些條文至多只是對警察權在某些領域運作的規范。立法的缺位使得比例原則無法真正成為警察執法的法律依據， 也很難成為法院審查警察權的依據。由此， 警察比例原則的規制功能大為褪色。同時，已有的比例原則思想標志我國警察比例原則的思想已比較成熟，應抓住時機漿比例原則納入法律的規制范圍。因此，抓住時機以立法的形式確定比例原則在警察法中的基本原則地位是當務之急。

（二）制定統一、可行的比例原則適用標準

由于比例原則本身比較抽象，再加之不同地位的人對比例原則的理解不同，對不同事物的價值取向亦存在差別，所以，僅僅確立比例原則的法律地位尚無法保證比例原則在實踐中的適用。鑒于比例原則在控制裁量權、保障基本人權方面發揮著舉足輕重的作用，是衡量公益與私益的較為精致的工具，我們應該充分的重視比例原則的確立與適用，制定統一、可行的使用標準。比例原則具有雙重性質：一方面，它是一種規范(尺度)，違反此規范將遭受制裁：另一方面，它也是一種審查工具或手段，為執法者提供制裁的根據或理由。一個統一、可行的標準為警察執法提供執法行為的規范，也為法官審查活動提供了有力依據。

（三）建立警察比例原則的申請、監督和審查機制

比例原則的申請機制，即指警察在具體的執法之前應對可能會適用的非常規的、對當事人利益有較大損害的手段時，應事先提交申請，在得到允許之后方可使用。監督機制，是指警察機關內部的監督和相互制約。審查機制，主要是指比例原則適用的司法審查。申請機制在一定程度上可以避免警察在執法中因無事先的預期而采取了不正當的、明顯超過比例原則的手段；建立健全比例原則適用的監督機制，有利于事中和事后的監督；審查機制的確立有利于在事后對比例原則適用不當的行為進行糾正。總之，建立警察比例原則的申請、監督和審查機制有利于對比例原則在警察職務行為的全過程進行指導和監督，具有重要意義。

（四）提高法官及警察的素質

執法質量的提高，司法效率的提高，法律公正的兌現都離不開其中最活躍的人的因素，即警察及法官素質的提高。法官即警察專業素質是司法及執法能力提高的前提，是實現公正與效率的前提，也是法治發展水平的一種標志。實現公正與效率，不僅要有合理的相關體制和完善的制度，而且要依靠相關人員的職業素質和思想覺悟。如前所述，我國社會現狀決定了警察和法官素質不高，進入門檻較低，這在一定程度上導致了自由裁量權的使用不當與濫用。因此，在擁有法律保障的同時，要實現比例原則的有效使用就要從提高法官及警察的素質入手，包括專業素質和思想道德覺悟。只有提高了法官及警察的素質才能保證比例原則的正真實施，才能正真維護公民的合法權益。

（五）在思想意識方面，注重比例原則的宣傳，深化比例原則的影響，并拓寬比例原則適用不當的復議途徑

一方面，比例原則的核心是保障人權，這要建立在一國法治充分發達基礎之上，然而，從當前我國的實際來看，我國的法治發達程度與比例原則的本質要求還具有相當的差距。除了上述因素外，還體現在一般公民對法治的理解和掌握上。比例原則的應用需要全民的參與，提高公民法治意識，普及公民的法律知識勢在必行。

另一方面，保障公民維權途徑的暢通也很重要。總之，保障人權、實現全民監督，保證比例原則有效實施，在思想意識方面注重比例原則的宣傳，深化比例原則的影響，并拓寬比例原則適用不當復議途徑是可行之道。

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