論廣州市鄉村城鎮化建設的模式選擇與路徑探索

摘要 本論文根據對廣州鄉村城鎮化建設背景以及存在的問題分析，對未來廣州市鄉村城鎮化發展的模式選擇和路徑進行了分析探索。

關鍵詞 鄉村城鎮化 模式選擇 路徑探索

中圖分類號：F320.3文獻標識碼：A

Mode Choose and Path Analyse Rural Urbanization Construction

LI Haixia

(Guangzhou Land Property Management Vocational School， Guangzhou， Guangdong 510320)

AbstractThis thesis based on the analysis of background of Guangzhou rural urbanization construction and the existing problems， to analyse and explore future development mode of Guangzhou rural urbanization and selection path.

Key wordsrural urbanization; mode selection; path exploration

1 廣州市鄉村城鎮化建設的背景

1.1 基本的地域因素

廣州地理位置優越，交通便利，屬于我國較早開放的地區之一，素有“中國南大門”之稱。廣州地勢較低平，東北部為中低山區，中部為丘陵盆地，南部為沿海沖積平原，是珠江三角洲的組成部分。這些都為城市的發展提供了有利條件，也為廣州市鄉村城鎮化提供了有利的基礎條件。

2005年以后，廣州形成了十區兩縣的行政區劃格局，八個區以及兩個縣級市雖然經濟發展水平各有不同，但是它們都形成了各自的中心區域（如各區的行政中心、商業中心、工業中心、文化中心等）。各中心區域呈散點裝分布在廣州市的版圖上。廣州鄉村的城鎮化進程也使這些中心區域地域擴張的一種自然延伸。

1.2 農業生產力提高的“推力”與第二、三發展的“拉力”共同作用

隨著科技的發展，農業生產力有顯著提高，而耕地面積保持不變甚至減少的情況下，廣州鄉村地區出現了大量剩余勞動力，推動這這些勞動力轉向從事非農業的其他生產活動。此外，廣州市第二、三產業發展迅速，其產值逐年增幅較大，而且收益較第一產業高，收益的提高吸引鄉村居民轉變生產經營活動。此外，家庭手工業以及鄉鎮企業的發展和壯大也為鄉村城鎮化創造了有利條件。

1.3 廣州市發展水平已經具備了財政支付能力去反哺鄉村民眾

我國長期以來貫徹的是“讓一部分人先富起來的”的發展理念，多年來的政策傾斜的確成就了一部分人的“先富”。經過了改革開放三十余年的發展，廣州市工業化和城市化進入成熟時期，經濟上升平穩，各項社會事業取得進展，市民生活水平不斷提高，廣州市的經濟發展水平已經具備了反哺鄉村民眾的實力。近年來，廣州投入大量資金推動鄉村城鎮化建設，“城中村”改造項目雖然在實施過程中出現了一些矛盾和問題，但它的確有力地推進了廣州市的鄉村城鎮化建設的步伐。

2 廣州市鄉村城鎮化建設存在的問題

2.1 城鄉二元結構根深蒂固

廣州市城鄉居民收入差巨大，城鄉二元結構分界明顯，戶籍制度將個人鎖定在固定的社會分層中，個人角色的變化幾乎是種蛻變，社會各分層間流轉困難。長期積累起來的生活方式的差距也增加了廣州市鄉村城鎮化的阻城鎮化過程產業的發展有很多路徑可以選擇，有很多鄉村的城鎮化過程中，為追求經濟效益和見效速度，不顧自身資源條件和客觀限制，選取收益較快的工業作為城鎮化主導產業，其結果往往是即破壞了鄉村原有的生態環境，又由于沒經過有系統的行業分析而經受不住市場的考驗，造成了巨大財產損失。提高勞動力素質，增加產業科技含量，促進產業升級還貸是鄉村城鎮化可持續發展的必然選擇。

2.2 鄉村城鎮化建設規劃存在不合理現象

由于統籌規劃不完善，廣州鄉村城鎮化進程中出現重復建設的現象，很多發展規劃存在與鄉村自身發展不協調的問題。規劃易受短期利益影響，缺乏長遠發展考慮，沒有為未來預留足夠的發展空間，造成重復建設和資源嚴重浪費。城鎮建設過程中基礎設施的布局尤其重要，布局失誤不僅造成投入成本的損失，也無法滿足鄉村城鎮化建設以及未來城鎮各項事業發展的需要。

2.3 鄉村城鎮化的可持續發展問題

城鎮化過程產業的發展有很多路徑可以選擇，有很多鄉村的城鎮化過程中，為追求經濟效益和見效速度，不顧自身資源條件和客觀限制，選取收益較快的工業作為城鎮化主導產業，其結果往往是即破壞了鄉村原有的生態環境，又由于沒經過有系統的行業分析而經受不住市場的考驗，造成了巨大財產損失。提高勞動力素質，增加產業科技含量，促進產業升級還貸是鄉村城鎮化可持續發展的必然選擇。

2.4 注重表面發展而非內涵式發展

許多決策者在速度與質量的博弈中最先選擇了速度，這受我國傳統的“政績觀”的影響。鄉村城鎮化是一種社會經濟發展的自然歷史過程，是注重鄉村居民生活方式、生活水平的真正轉變，而不是一味地追求經濟效益，不顧環境的破壞。廣州鄉村居民仍然以傳統的以親緣關系為交往主體，其生活方式與城市居民有較大差別，在廣州，依然存在這大量拿著非農戶籍，保持原有生活方式的居民，他們聚居在大都市的夾縫中，處于一種脫離了鄉村卻融入不到城市的尷尬境地。

3 廣州市鄉村城鎮化建設的模式選擇

3.1 模式選擇的必要性

廣州市以“今日中心鎮、明日衛星城”為目標建設中心鎮，在把全市65個鎮撤并為 35個鎮的基礎上，規劃建設15個中心鎮，規劃每個中心鎮中心區達到約20平方公里、可容納20萬人左右的規模。強調要按照現代化城市的標準對中心鎮進行規劃、建設和管理，經過5年至10年或更長一點的時間，把中心鎮建設成為環境優美、生態優良、適宜創業發展和生活居住的現代化新型城區，成為城市拓展和現代文明向廣大農村輻射的重要載體和依托，成為廣州現代化大都市建設的重要組成部分，徹底走出傳統小城鎮建設的舊模式。因此，廣州的鄉村城鎮化建設應該按照以下模式發展：

3.2 建設模式選擇

（1）從動力機制上。因為存在著市場失靈，政府在推進城鎮化的過程中發揮著重要的作用，主要是通過加強城鎮建設推動企業聚集、通過統籌城鄉就業推動人口聚集、通過加強規劃推進中心鎮的發展。而政府作為經濟活動的參與者，同樣追求實現自身利益的最大化，由此又造成了政府越位和錯位的情形并存。因此，廣州市農村城鎮化的發展模式應以政府推動與市場導向型為主，多渠道推動城鎮化的發展，在經濟發展達到一定水平后再轉為以市場導向型為主。

（2）從城鎮的規模上。廣州市應選擇集中發展中小城市和中心鎮為主的城鎮化道路，具體來說就是要做大中心城區，做強縣城，重點抓中心鎮的建設。廣州市應在其邊緣區規劃建設江高、太和、人和、大崗、欖核、石樓、炭步、獅嶺、華山、石灘、中新、太平、新塘、龍潭等14個省級中心鎮，發揮中心鎮的輻射帶動作用。在此基礎上再集中10個中心鎮，每年投入1500萬規劃建設，按照城市的“三區”（不準建設區、非農建設區、和控制區）、“六線”（城鎮拓展區規劃控制黃線、道路交通設施控制黃線、生態保護區規劃控制綠線、水域岸線規劃控制藍線、市政公用設施規劃控制黑線和歷史文化保護規劃控制紫線）的規劃控制體系，加強四類地區（保護區、完善區、改造區和發展區）的建設加強管理，使廣州市城鎮化建設有序進行。應以“今日中心鎮，未來衛星城”為契機，推進城市化，堅持規劃先行，科學超前，用現代化的城市理念，從建設廣州新城區的高度，將現有的中心城鎮建設成為布局合理、功能齊全、設施完善、富有特色、優勢互補、集聚力強的衛星城，按照相對集中和資源優化配置的原則，高起點規劃中心鎮的行政區、商住區、工業區和農業區。

（3）從城鎮的功能上。廣州市的鄉村城鎮化發展應選擇專業特色城鎮發展模式。從全國農村城鎮化發展較快的地區來看，它們的一個共同點就是十分重視專業鎮、特色鎮的培育和發展，如貴州茅臺鎮、江西景德鎮。對于廣州市而言，也應該重視培育和發展專業鎮、特色鎮，各個鎮充分發揮現有的交通優勢、區域優勢、資源優勢，發展工商貿易、旅游服務和農產品深加工產業，成為片區的物資集散基地、鄉鎮工業集散中心和文化旅游服務中心。例如番禺的沙灣鎮是歷史文化名鎮，應該把它建成旅游型城鎮；東涌鎮是廣東省有名的“蕉鄉”，同時它也是水稻、蔬菜等農作物的主要產區，應該把它建設成集香蕉種植、反季節蔬菜生產的農貿型城鎮；從化境內有豐富的地熱礦產資源，有溫泉上千處，應該定位為工礦型城鎮，等等。

4 廣州市鄉村城鎮化建設的實現路徑

當前，廣州市城鎮化正處于快速發展的關鍵階段，既有新型工業化提供的強大動力支撐，也面臨著資源、環境、資金等諸多因素的多重約束。為此必須破解當前制約廣州市鄉村城鎮化發展瓶頸的各個矛盾，推動廣州市鄉村城鎮化科學發展。廣州市鄉村城鎮化建設可以按照以下五個階段來進行：

第一階段：加強城鄉統籌和區域統籌，從戰略上對“中心鎮”建設進行規劃。城鄉經濟社會一體化發展是新型城鎮化的重要內容，廣州市要緊緊抓住城鄉統籌發展這條主線，堅持“工業反哺農業”、“城市支持農村”，把壯大工業化和提升農業產業化結合起來，把城鎮建設和社會主義新農村建設結合起來。統籌城鄉產業發展，優化農業產業結構，大力扶持發展農村服務業和鄉鎮企業，引導城市資金、技術、人才、管理等生產要素向農業流動；實施三集中，結合產業發展、住房建設、村莊合并建設新型小城鎮和農村社區。擴大縣域發展自主權，增加對縣一般性轉移支付，促進財務與事權相匹配，增強縣域經濟活力和實力。要積極推進省直管縣（市）的體制改革，借省直管縣的發展模式，為有條件的強縣、強市（縣）注入活力、松綁，讓他們率先壯大發展區域城鎮化，以便發揮縣級城市對農村社區和小城鎮的輻射帶動作用。

第二階段：強化產業結構協調發展，發展多種經濟成分并存的鎮域經濟。第一步：積極發展城鎮第三產業，為鎮域經濟添活力。產業結構的調整與城鎮化發展存在著密切的互動關系。推進新型城鎮化，必須優化產業結構，推動一二三產業協調發展。大力發展二三產業的快速發展，增強二、三產業對城鎮化的帶動能力。要大力發展強化服務業，特別要大力發展現代服務業，在國有、集體工業企業吸納就業能力弱化的形勢下，必須多渠道、多樣化的大力發展第三產業，把發展服務業作為調整產業結構、增加地方財政收入、擴大勞動就業的重要舉措來抓，爭取服務業增加值占GDP的比重、從業人員占全社會人員比重年均提高一個百分點以上。廣州市與上海、江蘇一二三產業的差距主要就是在第三產業的比例不夠突出，像上海、深圳、南京等沿海開放城市的2007年三產比例分別是60.4、49.8、51，廣州市2007年三產比例為32.55，而上海為42.70，浙江為40.1，江蘇為36.30，比全國平均低8.5個點，與發達國家70%以上的比例相比還是有著很大的發展提升空間。

《廣州市城市建設總體發展概念規劃》提出的“東進”策略是20世紀初廣州城市發展的策略這一，廣州市東進策略的主要落腳點——承擔產業、資金、房地產、技術等要素的擴散，合理確定廣州在廣東大都市圈的定位，實現與佛山以及與廣州其他區域的合理分工和協作，因地制宜開創具有自己特色的，結構合理的三次產業結構。

第二步：解放思想，大力發展城鎮民營經濟。解放思想，大力發展城鎮民營經濟。這是解決勞動力與轉移渠道不暢的主要途徑。要進一步推動經濟體制改革和開放，加快民營經濟發展，防止國進民退現象。我國民營經濟始于1978年，中國農民包產到戶的偉大創舉提高了農業生產的效率，為農業人口向城鎮的轉移奠定了基礎。到上世紀80年代，城鎮個體萌生，民營化邁出新的一步，城鄉經濟的民營化突破了僵硬的計劃體制的束縛，為個人致富開辟了嶄新的空間，極大地激發了民營經濟活動的積極性。通過各種形式的勞動，包括開辦企業、嘗試新的生產組織方式，改善經營管理，研究與開發以及每個人在自己崗位上勤奮工作，民營經濟以前所未有的速度創造和積累著財富。經過30年的發展，中國民營經濟的產出從幾乎為零增加到接近GDP的一半，民營經濟功不可沒，城鎮化指標從18%升到46%。可以說民營經濟的迅速發展，吸納了2億多的農村剩余勞動力進城，推進了城鎮化進程。據全國工商聯統計數字，民營經濟貢獻了70%的勞動力工作崗位，是保就業的生力軍，發展民營經濟對保就業有著重要帶動意義。

第三階段：突出城鎮規劃優先和生態環保優先的建設原則。規劃是城鎮化發展的先導，是推進新型城鎮化的基礎工作，只有規劃好未來城鎮建設，才能科學的建設好。城鎮化要堅持高起點規劃、高標準建設、高效能管理的三高原則，特別是要增強規劃引導城鎮發展的綱領性作用，優化城鎮空間布局，防止拆了建、建了又拆的粗放式發展現象，集約建設、精品工程建設就是最大的節約和低碳。堅持節約土地集約發展，合理安排用地，發揮出土地資源應有的效率。

第四階段：在經濟、社會大環境成熟的基礎上，重點突破城鄉戶籍束縛。以二元戶籍結構為基礎的城鄉二元管理體制是城鄉發展統籌的最大障礙，必須深化戶籍配套改革。改革城鄉二元體制就是在實行城鄉統一的戶口登記制度基礎上，全面放開中小城市、縣域、城鎮的戶口遷移政策，以合法固定住所為基本落戶條件，鼓勵農村勞動力就近有房轉移。同時逐步剝離城鄉二元體制附加給戶籍制度的各種職能，要使城鎮穩定就業和居住的農民有序轉變為城鎮居民，加快其市民化進程。逐步將“城中村”和人均耕地少于0.3畝的近郊居民轉為城鎮戶口，納入城鎮統一管理。戶籍管理要借助計算機網絡系統，在全市推行按實際居住地進行登記的戶籍制度，實現全市城鄉統一戶籍網絡化管理，促進城鄉人員自由流動。

第五階段：深化投融資體制改革，推動集體土地市場流轉。

第一步：構建科學的城鎮投資機制。我國自上世紀90年代中期進入快速城市化階段以來，初步估算，每年新增加1500萬左右的城市人口，這就需要大量的基礎設施、公共服務設施建設來滿足新增城市人口巨大的需求。關于城市化帶動的投資需求，我國學者謝晶晶2004年根據1985－2001年我國城市化率與城鎮固定資產投資之間的關系，得出短期內城市化水平每提高1個百分點，將帶動8.9931%的城鎮固定資產投資需求增加。根據以上有關城市化率提高與城鎮固定資產投資增加之間的定量關系，考慮到“十二五”時期我國仍將處于快速城市化時期，假設城市化率每年仍以1.2個百分點的速度提高，那么可以初步估算“十二五”時期城市化將帶動城鎮固定資產投資高達40~50萬億。如此巨額的投資需求，政府財政遠遠不能滿足，必須探索有效的金融支持路徑。

第二步：突破土地資源制約，推動集體土地市場流轉。解決土地制約的著力點，一是存量土地挖潛，加大對閑置土地的處理力度，優化土地利用結構；二是城鎮建設走集約、節地、提高土地利用率的道路；三是推動集體建設用地使用權進入市場流轉，建立城鄉統一的建設用地市場流轉機制，建立城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤、城鎮建設用地增加規模與吸納農村人口進入城市定居規模相掛鉤、新增城市建設用地指標與當地土地開發和整理數量相掛鉤的機制。建立集體土地流轉市場核心是土地貨幣化，只有貨幣化才能使農民土地權益得到保護。

最后，城鄉統籌，區域統籌背景下的中心鎮的經濟社會發展，不僅要依賴于中心鎮的經濟實力和城鎮化建設水平的提升，還在相當的程度上依賴于配套制度的創新。鄉村城鎮化建設作為一個不成熟的研究領域，具有一個巨大潛力，需要更多學者投入更多的時間和精力。

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