我國環保非政府組織政策參與的障礙與發展途徑研究

摘要我國的環保非政府組織在倡導環保、抵抗污染方面與政府環境保護部門有過多次合作，尤其是在政策參與方面。在這個過程中，環保非政府組織在政策參與過程中遇到了諸多障礙。因此，我們有必要對我國環保非政府組織政策參與所面臨的障礙進行研究，并找出相應的發展途徑。

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A

The Research of the Barriers and Solutions in the Policy

Participation of China's Environmental NGO

ZHANG Ting， ZHAO Xiaoxiao

(Public Management College，Nanjing Normal University， Nanjing， Jiangsu 210046)

AbstractChina's environmental non-governmental organizations and the environmental protection department of the government had cooperated several times with each other in the process of promoting environmental protection and resisting pollution ，especially in the policy participation. In this process， environmental non-governmental organizations encountered many obstacles in the process of the policy participating .So， it is necessary for us to research the obstacles of environmental NGO facing in the process in policy participating and find out the corresponding development way.

Key wordsEnvironmental non-governmental organizations， policy participation， development way

非政府組織（NGO）又被稱為民間組織、非營利組織、第三部門、公民社會組織等，是志愿性的非營利的非政府組織。無論在中國還是在國際上，NGO都并非是一個具有明確內涵和外延的術語，各個國家和地區根據自己的實際情況有不同的側重。美國約翰—霍普金斯大學萊斯特·薩拉蒙教授提出NGO應該具有以下五個特征：組織性、非政府性、非營利性、志愿性和自治性。①

按照我國環保部和民政局的定義，我國環保非政府組織(ENGO)的定義為:以環境保護為主旨，不以營利為目的，不具有行政權力并為社會提供環境公益性服務的民間組織。

1 我國環保非政府組織政策參與存在的主要問題障礙

1.1 制度環境制約

當前一些地方政府經常采取各種管理體制來限制非政府組織的發展及其的政策參與，其中以嚴格的準入制度和雙重管理體制最為突出，由業務主管單位和登記管理機關兩方面共同管理非政府組織。這種政社不分的雙重管理體制嚴重損壞了非政府組織的獨立性和自主性。在這種嚴格準入制度下，那些注冊的非政府同時又受到政府制約，因而它更傾向于政府而較少維護其代表階層的利益，很容易內化為政府的附屬物，此時非政府組織的政策參與違背其參與的初衷，不能代表其應代表階層的利益，缺乏代表性。而沒有合法身份的非政府組織較能代表其所代表階層的利益，但與政府的合作狀態并不為佳，常常是作為一些地方政府的對立面來參與政治，因而經常受到一些地方政府的打壓和限制。②

1.2 參與渠道不夠暢通

目前我國關于非政府組織的政治參與途徑并沒有相關立法予以制度化、規范化，在具體的政策過程中，環保非政府組織在原則上常常被置于政策過程之外，環保非政府組織在政策參與過程中的合法地位及有效途徑得不到保障。此外，由于對政府部門相關環境信息了解不夠或不及時、對政策制定的背景不清、沒有介入前期工作的機制和渠道，導致大多數公眾和環保非政府組織參與制定環境政策十分困難。

1.3 我國環保非政府組織的自身能力還不成熟

（1）環保非政府組織的自身組織狀況還不完善。大多數環保非政府組織面臨著資金不足的困難，資金缺乏的瓶頸又限制了人才的引進，這樣造成總體人員素質偏低，進而影響到服務的效率和質量。我國26．8%的環保非政府組織的全職人員不是環保相關專業的畢業生，近50%的環保非政府組織中僅有1-2名環保專業人員，社會認知度低、缺乏培訓是造成專業性不強的主要原因。③專業性人才匾乏導致環保非政府組織參與環境政策制定和實施社會監督的能力不足。目前，我國環保非政府組織在參與環境政策制定和實施社會監督上，大多是從某單一視角提出意見和建議，往往缺乏綜合情況、專業理論和基礎數據支持。④

（2）我國環保非政府組織在動員組織群眾、發動群眾參與政治活動方面還不夠成熟。我國目前的環保非政府組織組織形態還不穩定，沒有正式的組織結構和充分的功能，只能通過擁有一定聲望的名人擔當組織領袖與和政府部門領導人的接觸，與政府進行溝通。大多數環保非政府組織一般來說規模比較小，資金籌措能力比較低，動員社會資源的能力也比較弱，加上組織管理不規范、不透明、不民主，又缺乏評估和社會監督，使得它們難以得到社會的廣泛認同和普遍的社會公信，不能發揮應有的積極作用。

2 我國環保非政府組織政策參與的發展途徑

2.1 健全環保非政府組織發展的制度環境

建立相對寬松的準入制度和相對嚴格社會監督體系。對滿足條件的環保非政府組織，由國家授權的監管機關根據相關法規予以認可。對于滿足特定條件的環保非政府組織實行限制性認可制度，經過認可的環保非政府組織可成為特定的法人，一方面獲得相應的法律保障并享有相應的政策待遇，另一方面接受監管機關嚴格的監管和社會監督，定期向捐助者、被收費者和社會公開其經費收支狀況等。這樣既有利于環保非政府組織自身的健康發展，又能贏得公眾的信任和認同。

2.2 建立健全參與機制，拓展參與渠道

完善非政府組織參與公共政策的渠道是政策民主化與科學化的內在要求，才能為環保非政府組織的公共政策參與創造有利的環境條件，共同推動政策質量的提高。建立相關機制，構建參與渠道，充分利用現代科技手段，確保非政府組織自主性的基礎上，創設更多的渠道和機會，使非政府組織可以及時、有效地對社會的公共政策問題表達自己的看法和利益要求。同時，還要進行規制變革，從法律和規章上規定非政府組織參與政策過程的權利、義務和相關程序，以支持和引導非政府組織參與政治，從制度上規范非政府組織政策參與。

2.3 提高環保非政府組織的自身能力

（1）環保非政府組織應注意加強人才培養。組織應當注意提高成員的專業素養和參與意識，使得組織在面對公眾和政府的時候能夠具備基本的應對能力，提高環保非政府組織的服務水平和責任意識。對組織成員加強政策制定、政策評估等方面的培養和訓練，以增進對我國政策過程的了解，以便更好地為參與公共政策作好知識的積累和技術的準備。

（2）環保非政府組織應努力提高組織自身的功能化、自治力以及公信力。組織自身的獨立性受到資金等資源的豐沛程度影響，ENGO除了尋求公眾捐贈和國際機構援助外，還可以在避免利益導向侵蝕非政府組織的公益使命的前提下，考慮通過與企業的適當合作來尋求穩定的支持資源。

組織影響力不僅要通過提高自身實力和舉辦更多活動來實現，更要巧妙運用媒體的作用，通過公眾輿論來提高參與政策的籌碼。可以借鑒國外非政府組織的運作模式，以網站為中心根據地；以電子郵件為戰略導彈；以分支機構為軍事基地；以游行、集會、演講等為常規武器；以政策制訂者為“精確打擊”目標；以傳統媒體為航空母艦。⑤通過新聞媒介披露地方政府的不合理行為，不僅可以有效維護所代言階層的利益，實現政策參與的目標，還可以增加非政府組織的曝光率，提高組織的知名度，增強政策參與的影響力。

注釋

①薩拉蒙·萊斯特.全球公民社會：非營利部門視界[M].北京:社會科學文獻出版社，2002.

②李珍剛.當代中國政府與非營利組織互動關系研究[M].北京:中國社會科學出版社，2004.

③國家環保總局.中國環保民間組織現狀調查報告.http://www.eedu.org.cn/ngo/research/development/200605/ngo_8389_3.shtml，2006-05-25/2008‐06-15．

④張澤，王碧濤.環保民間組織在中國[J].環境，2006(6).

⑤鄧國勝.非營利組織評估[M].北京:社會科學文獻出版社，2001.