健全我國跨區域水污染治理協調機制研究

摘要本文通過分析國內外跨區域水污染治理協調機制研究現狀，并將其進行歸類對比，找出目前我國跨區域水污染治理協調機制存在的問題，為進一步健全我國跨區域水污染治理協調機制提出了參考建議。

中圖分類號：X52文獻標識碼：A

Study of Improving the Coordination Mechanism

of Cross-regional River Pollution

QIN Xiaogang[1]， LI Yaxi[2]

([1]Beijing Forestry University， Beijing 100083；

[2]Central Judicial Police Officer's Institutes， Baoding， Hebei 071000)

AbstractThis paper through analysis of cross region water pollution coordination mechanism research situationat home and abroad， and categorize contrast it， find out the problems that exists in cross region water pollution coordination mechanism in China， present some reference advices for further perfectinfg our country 's trans-regional water pollution coordination mechanism.

Key wordscross area; water pollution; coordination mechanism

中國的工業化、城市化進程不斷加快，帶來了巨大的經濟繁榮和人們生活水平的普遍提高。然而在繁榮的背后，工業化、城市化的弊端不斷暴露，帶來了眾多的生態、環境問題，給人們的生產生活造成了嚴重的影響?？鐓^域水污染事件就是眾多工業化弊端之一。特別是嚴重污染飲用水源，直接對人民群眾的身體健康構成威脅，因此進一步健全我國跨區域水污染協調機制迫在眉睫。

1 國內外跨區域水污染治理協調機制概述

流域跨區域水污染在世界各國普遍存在，它是工業化和城市化的產物。針對這一問題，各國政府和學者從多個角度展開了深入的研究?；谡误w制、經濟發展水平、文化傳統等存在差異，發達國家流域水污染治理主要有三種不同的模式，即以美國、加拿大、澳大利亞為代表的行政區域分層治理和流域一體化治理相結合模式，以英、法等歐洲國家為代表的流域一體化治理模式和以日本為代表的多部門共同治理模式。盡管各國流域水污染治理模式存在差異，但基于流域的自然、法律手段、大量資金投入、公眾參與度高、經濟手段特性和經濟特性的相似性，因而各國在流域水污染治理中形成了如下五種機制：建立符合流域特性的水污染治理機構和協調機制；構建流域綜合開發機制，實行流域水污染的有效防治；按照市場化、產業化經營原則建立有效的資金和技術保障機制；注重流域水污染治理的科學論證與公眾參與形成了社會共同治理機制；政府為流域水污染治理制定了嚴格、完善的法律、法規和規劃，形成了健全的法治機制。①

我國目前流域跨界水污染治理協調機制主要應用行政協調機制和法律協調機制。隨著我國市場經濟不斷發育成熟，我國政府也開始重視間接調控機制——市場機制。（1）行政協調機制。目前的流域管理機制是等比例配額機制，主要是流域管理機構根據流域水體的環境質量要求計算出整個流域幾年內總消減量，然后以相同的比例配額分配各地區各年度的污染物消減量配額，獨立完成污染治理任務。由于等比例配額機制無法有效配置流域環境容量資源，加大了流域污染物消減成本，同時各地區各自為政的排污決策行為導致了嚴重的流域跨界水污染，因此趙來軍博士在此基礎上提出了跨界水污染治理協調機制，即：在確保整個流域及各地區達到環境質量標準的約束條件下，以整個流域的環境成本最小為優化目標，確定各地區污染物最優消減配額；然后對污染物轉移地區和接受污染物轉移地區進行環境補償，污染物轉移地區對接受污染物轉移地區進行合適的補償，確保雙方“雙贏”。②（2）法律協調機制。我國早在1984年就實施了《中華人民共和國水污染防治法》，規定了水環境質量標準、污染物排放標準和水污染防治的監督管理等。2008年2月28日第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議對水污染防治法進行了修訂，修訂后的《中華人民共和國水污染防治法》提出了預防為主、防治結合和綜合治理是水污染防治的重要原則。（3）市場協調機制。由于中國水污染狀況不斷惡化，在市場化的推進下，各地政府也在試圖運用經濟和市場的手段來解決水污染。在1979年，我國頒布了《中華人民共和國環境保護法》，從法律上正式規定了排污的收費制度。

2 我國跨區域水污染治理協調機制存在的問題及其根本原因

目前中國七大水系水質依然沒有太多好轉，跨區域水污染事件依然接連不斷，尤其在“珠三角”、“長三角”、“京津冀”等幾個經濟帶。審計署2009年發布審計調查結果稱，歷經6年時間，投入資金910億元，我國“三河三湖”水污染防治雖然取得一定成效，但整體水質依然較差，像巢湖、太湖、滇池的平均水質仍為Ⅴ類或劣Ⅴ類。2009年11月份在上海復旦大學召開的“生態文明與長三角城市發展論壇”上，新公布的“2007-2008年長三角城市生態文明建設進程評價報告”顯示，水環境功能區質量達標率、噪聲環境功能區質量達標率、主要污染物排放強度等環境指標，長三角城市幾乎無一達標。③以上事實表明我國目前的跨區域水污染已比較嚴重，筆者認為我國現行的流域跨區域水污染治理協調機制主要存在以下不足：

（1）行政政協調機制解決跨區域水污染要進一步提高。各地政府把發展經濟放在首位的同時，要重視環境保護。

（2）法制不健全。雖然新修訂的《中華人民共和國水污染法》在明確違法界限、規范企業排污行為、完善水環境監測網絡、強化事故應急處置等諸多方面有新的突破，但仍存在立法目標偏低、水污染防治的監管責任規定不明確、水源保護區管理制度和補償政策不充分的問題.導致這些問題的原因主要有:水污染防治立法所涉的相關領域技術含量過高、決策者對經濟發展仍存在顧慮、地方保護主義、環境責任意識偏弱以及水環境污染行為的司法監督體系混亂等。④

（3）市場機制不完善。我國的排污收費制度尚處于起步階段，還存在諸多問題，比如排污收費標準偏低。⑤在水污染成本沒有很好內部化的情況下，上游行政區域為了自身的利益必然向下游轉移污染物，而下游行政區域非水污染因素制造者必然努力追究上游責任，使上下游地區利益沖突不斷，導致跨區域水污染問題難以解決。

（4）流域水污染治理過程中缺乏公眾參與。公眾是是跨區域水污染的利益直接攸關者，然而在現實中，流域跨區域水污染治理主要是通過政府去解決。在跨區域水污染治理過程中，政府和公眾應建立有效交流的立體化平臺，公眾也盡到參與、監督跨區域水污染治理的責任。

存在以上問題的根本原因：一是跨區域轉移性污染是公共性問題。流域屬于準公共物品，具有競爭性和非排他性。由于公共的性質，流域使用中可能存在著“擁擠效應”和“過度使用”的問題，跨區域水污染就是其中問題之一；二是跨區域水污染是人類推動經濟發展過程中所造成的外部成本的不經濟性，這種不經濟性具有轉移特性。由于流域的流動性，由上游行政區域造成的污染因素隨水體轉移到下游行政區域，并不危害污染因素制造者的行政區域，因此，此行政區域的監督者并沒有很高的積極性來治理污染。這兩個特性是跨區域水污染的難以治理的根本所在。

3 健全我國跨區域水污染治理協調機制的建議

（1）建立以環境和經濟為主的地方政府政績考核機制，并將跨區域轉移性因素納入其中，充分調動地方政府作為治污倡導者、監督者的積極性。例如2009年發布的省級生態文明評價指標體系(ECCI)，比較全面的評價了一個地區的生態文明建設，評價指標涵蓋了生態活力、環境質量、社會發展和協調程度，其中協調程度較全面的衡量了生態、環境、資源與經濟之間的協調。以水污染為例，水污染主要來源于工業廢水、農業農藥化肥施用量以及生活污水，ECCI中的三級指標地表表水體質量、農藥化肥施用強度、工業污水排放達標率、水體質量與廢水治理資金投入量，這幾個指標幾乎涵蓋水污染的來源，在一定程度上有利于調動地方政府從源頭治理水污染的積極性。⑥

（2）加快推進法治建設，通過立法來保障流域整體管理部門權利、水污染受害者權益，同時加大執法力度。清華大學齊曄教授認為沒有行政區劃就不存在“跨界問題”。流域整體機構很早就存在了，但是其權利較弱。應建立強權的流域整體管理機構，通過立法來充分保障該機構的權利，同時加大對排污企業的處罰力度。

（3）健全市場機制，運用經濟手段充分調動企業治污積極性，同時推進污水處理市場化改革。企業是工業廢水的產生者，要從源頭治理污染，必須要充分調動企業的治污積極性，運用經濟手段將企業的利益和治污效率有機結合起來。

（4）逐步建立公眾廣泛參與的跨區域水污染治理制度。公眾參與是許多發達國家解決環境問題的有效途徑。在信息時代，要憑借報刊、電視、互聯網等多種媒介為紐帶的立體化交流平臺，逐步建立群眾積極參與事前監督、事后協力治污制度。通過政府與公眾的有效互動，制定符合公共利益的跨區域水污染治理決策，從而充分調動廣大群眾直接參與到水資源的開發、保護之中，為跨區域水污染治理發揮重要作用。

（5）整體規劃流域產業布局與各區域功能定位，并加快產業結構調整。目前關于流域水污染的解決辦法之一就是關閉和搬遷化工廠，這必然會影響地方收入和群眾生活水平。最優解決辦法是對整體流域的產業布局進行規劃與區域功能定位，充分發揮各區域的產業與功能優勢，并加快產業結構調整，大力發展第三產業，加速推進生態農業、生態工業園建設，從源頭解決跨區域水污染問題。

以上建議只是具體的方法策略，解決這些問題的根本途徑是將公共性問題內部化、經濟化，運用經濟杠桿使流域具有排他性，防止流域的“擁擠效應”和“過度使用”問題。從根本上解決了跨區域水污染問題，才能夠徹底根治水污染因素的跨區域轉移。

總之，對于跨區域水污染治理，要徹底改變以GDP為主的考核機制，逐漸建立一種以政府為輔、市場為主、公眾廣泛參與的跨區域水污染治理協調機制，真正將環境成本內部化，充分調動企業的治污積極性，從源頭上治理污染；同時加快產業結構調整，在促進經濟更好更快發展的基礎上，把跨區域水污染根除，更好的發揮整體流域的多重價值。

注釋

①胡熠，陳瑞蓮.發達國家的流域水污染公共治理機制及其啟示[J].天津行政學院學報，2006（2）.

②趙來軍.我國流域跨界水污染糾紛協調機制研究——以淮河流域為例[M].復旦大學出版社，2007.

③皮曙初，廖君.中國六年投入910億治污 河湖水質依然差[N].人民日報，2009-11-11.

④冷羅生.《水污染防治法》值得深思的幾個問題[J].中國人口.資源與環境，2009(3).

⑤曹利軍，王華東.我國排污費制度存在的問題與改革構想.科技導刊，1995(6).

⑥嚴耕，林震，楊智華等.中國省域生態文明建設評價報告(ECI 2010)[M].社會科學文獻出版社，2010.