重拳治理,構筑政府采購的“陽光地帶”

編者按：

我國的財政收入近年來連續快速增長。“家底”厚了，表明國家綜合經濟實力在不斷提高，自然令人欣喜。然而，對于廣大百姓來說，更為關心的是財政的錢將要花在哪兒。當前，促進經濟發展方式轉變、提供更多社會保障和公共服務、增加中低收入群體的收入……方方面面都離不開財政的真金白銀。從1998年我國政府采購專門機構建立至今，作為各級政府重要財政支出的政府采購已經走過13個年頭。一向有著“陽光采購”之譽的政府采購，這些年來有效約束了一些政府機構亂花錢的行為，在預防和治理腐敗等方面發揮了重要作用。但是，近來一些地方政府的“豪華”政府采購事件不時被媒體和網友披露。政府采購腐敗，不僅使納稅人多替腐敗分子買單，而且加劇了官場的不正之風，為廣大人民群眾所痛恨。為了讓政府采購回歸理性，成為真正的“陽光采購”，當務之急，就是要為政府采購制度作一次全面“體檢”，切實堵住漏洞。而唯有重拳治理，才能讓政府采購領域真正成為“陽光地帶”。

長沙市工商局辦公大樓空調系統安裝中標價109萬元，可結算價卻高達875萬元，高出7倍還多；有地方財政局買蘋果公司最新出產的媒體播放器iPodTouch4當U盤；有公安局買蘋果公司新推出的iPhone4手機做“警務通”；有法院購置豪華電動按摩椅；還有公安廳采購4萬多元的筆記本電腦……近期，多起地方政府“高價采購”事件被媒體曝光，引發公眾熱議。政府采購部門官員腐敗案件時有發生，究竟病灶在哪兒？有無解決之道？受訪專家及業內人士表示，采購環節存在漏洞缺乏監管，相關法規不夠細化完善，公民誠信道德指數偏低等原因都導致了政府采購領域飽受詬病。專家建議，只有細化制度，讓更多主體參與進來，全程監督，“陽光采購”才能實現。

“高價采購”頻現

除長沙市工商局辦公大樓空調系統安裝工程外，長沙市另一個政府采購項目，實際結算價比公示價高出千萬元。對此事件，當地數位退休老干部向湖南省紀委、省工商局等部門實名舉報，但直到現在依然沒有查清查明。在此之前，昆明市有關政府職能部門被曝集體“高價采購”，長春市購進一臺電腦接近3萬元……本為引進競爭、節省支出的政府采購，究竟生了什么“病”？

長沙市還有一個廢棄物污水處理項目，政府采購時的中標公示價為5346萬元，但實際結算價至少比中標價高出上千萬元，這引起了審計部門關注。

經調查發現，這個項目開標后，多家投標公司質疑招投標程序涉嫌違規。據參與競標的北京天地人環保科技有限公司負責人介紹，招標公告曾規定：“項目設投標報價上限值，上限值在開標前7日內以書面形式通知各投標人。”但在開標前3天，招標方突然取消了投標上限值。他們表面上以較低價格中標，暗地里卻以遠高于中標價結算。

與“明低暗高”的招標手法相比，日常辦公支出的“高價”采購更易被發現。昆明市財政局、紀委和公安局等多個部門近期被曝集體“高價”采購。其中，昆明市財政局采購4臺服務器、68臺臺式機、8臺筆記本電腦，成交價57萬余元，比市場價約高一倍。昆明市中級人民法院采購125臺筆記本電腦，每臺6760元，而中標機型市場價為5099元，一單生意就比正常價格高出21萬元……

但面對種種質疑，昆明市有關部門負責人不以為然。昆明市機關事務管理局政府采購辦公室主任陳一凡解釋說：“我們承諾，采購決無暗箱操作。市財政局、審計局、監察局都是我們的監督單位。”他表示，昆明市的政府采購，完全是按法定程序進行，信息“公開、公正、透明”，是“陽光采購”。

在昆明曝出辦公用品“高價”采購之前，長春市一部門的政府采購清單中，也出現近3萬元的一臺電腦。面對質疑，昆明和長春有關部門都給出相同的“答案”：買高配置設備是“工作需要”。

“什么工作需要？一些地方政府采購競標，比的不是價格、不是質量，而是關系。”曾參與政府采購的昆明市供貨商李某稱，“買的東西次一點，供應商賺一點，回扣拿一點”是一些地方政府采購的“三點”規律。少數負責采購的公職人員甚至會和供貨商“共謀”賺取差價。

制度上“補漏”， 讓公眾監督全程參與

政府采購法專家、南開大學法學院教授何紅鋒說，我國政府采購法實施8年來，目前政府采購方式仍主要是協議供貨和定點采購兩種，“這兩種方式看起來公開、公平、公正，但實則缺乏有效監督，采購人的權力過大，在審批、招標、公告等各環節上常出現失控局面，比如招標，提前透露標底給自己人，合伙商量好圍標等操作方式早就不是什么秘密，甚至很多地方出現幾家企業長期壟斷政府采購的局面”。

中國行政體制改革研究會秘書長汪玉凱等專家認為，監管存在“漏洞”，導致被稱為“陽光采購”的政府采購實際上并不“陽光”，甚至滋生腐敗。要剎住政府采購中的“歪風”，應在制度和程序上“補漏”，盡快出臺政府采購法實施條例，并真正建立讓廣大公眾參與監督的機制。

吉林省政府采購中心的有關負責人指出，政府采購領域發生的腐敗案件和出現的各種怪現象，實質是政府采購的各個鏈條、各個環節的管理和規范問題。政府采購法自2003年實施以來，一直未出臺相關的實施細則，存在一些法律盲區，為一些“灰色交易”提供了可乘之機。

有關專家認為，在制度“補漏”前提下，還應讓民眾監督全程參與到各個環節中來，改變以往單一行政監督模式的弊端。

吉林省社會科學院研究員傅大中等人建議，政府采購應形成“公眾監督+財政審批”的監督模式，財政部門應將采購預算在相關網站上公示，如果公眾有異議，要重新調查論證，以有效規避“審批關”中出現濫用職權行為。

“應將政府采購各個環節的責任人向社會公示。”北京大成律師事務所長春分所律師馬麗敏說，通過建立嚴厲的懲戒機制，引入公眾監督，避免在“招投標關”中暗箱操作。

“公告關”也不能一“公告”就了之。汪玉凱等專家認為，地方政府相關部門應隨時將采購過程及中標公告納入公眾監督。同時審計、監察機關也應加大對政府采購的過程監督，并及時向公眾通報結果，取信于民。

各地政府探索 “陽光采購”

南京：

政府采購網上競價7個月省下407萬

據悉，從2011年1月1日起，南京市對政府機關、事業單位購買“零星”、“小額”和“經常性”的協議供貨產品的采購方法實行改革。截至7月31日，南京市級協議供貨商品網上競價采購成交項目7523個，總預算金額3698萬元，成交金額3291萬元，比采購預算節省407萬元。

據介紹，在網上競價平臺上，采購方在公布采購需求時，只公布商品名稱、規格、售后服務要求以及供貨時間等，無法公布單位名稱、聯系人姓名及電話等；供應商也只能發布自己報的價格等基本信息，不能公布企業名稱、聯系人和電話等。這種網上競價的方法從今年初試運行后，無論是政府采購的價格，還是政府采購的聲譽、供應商的利益都有了看得見、摸得著的實惠。同時，任何單位任何人的每一次網上競價都會留下痕跡；另外，建立多層次網上監控體系，包括財政、監察、審計部門的全程外部監管，隨時在線跟蹤預警，防止不規范采購行為發生。

惠普外設產品供應商顧民亞表示，以前有的時候某些單位和供應商關系比較好的話，在價格不是很敏感的情況下，可能會有一些價格虛高的情況。而現在這些采購的價格都有了很大幅度的下降，“有的時候競爭很激烈，哪怕就只有幾塊錢，也可能導致不中標”。

網上競價還引入了類似淘寶的評價模式，采購方、監管方可對協議供貨商網上競價活動的誠信狀況進行評價。供應商誠信狀況低于一定分值將失去網上競價資格。目前已有9家供應商因供貨不及時等原因收到政府采購中心的警告，大多數供應商得到了加分。

南京市委常委、市紀委書記龍翔透露，南京將進一步擴大協議供貨網上競價的實施范圍。“我們現在已在江南八區和市級機關里全面推行了，下面還想在另外五個郊縣也全面進入政府采購網絡競價平臺，同時還想擴大運行范圍。”他表示，下一步打算讓大型國有企業的采購也進入到這個系統里來，這樣才能最大限度地提高政府資金包括國有資金的使用效率，減少中間的腐敗空間。

深圳：

政府采購立法 今后“誰采購、誰負責”

“根據現行規定，政府采購由評審專家負責確定中標或者成交供應商，為明確采購人的采購責任，今后將實施‘誰采購、誰負責’原則，全面確保政府采購廉潔。”12年前深圳在全國最早出臺政府采購地方性法規《深圳經濟特區政府采購條例》，深圳市人大常委會近日對該法修訂草案首次進行審議。

深圳市法制辦主任王璞稱，深圳市政府采購總體運作良好，但也部分存在效率低、價格高、質量差等問題，因此修訂草案主要從提高政府采購效率、采購質量，降低采購價格等方面予以了新規定。同時，為了全面確保政府采購廉潔，一是明確了由采購人負責確定中標或者成交供應商的責任，二是嚴格規范非公開招標方式采購。

修訂草案還新增政府采購質疑和投訴。凡是參與政府采購活動的供應商認為自己的權益在采購活動中受到損害的，自知道或者應當知道其權益受到損害之日起5個工作日內，可向采購人、集中采購機構或者社會采購代理機構以書面形式提出質疑。

而采購監管部門及其工作人員出現“與采購參加人串通，內定中標或者成交供應商的；擅自增設政府采購項目審批或者增加審批程序、條件的；索取、收受賄賂或者獲取其他不正當利益的；玩忽職守，不履行監管職責的；其他違反本條例規定”行為之一的，將追究行政責任。涉嫌犯罪的，依法移送司法機關處理；給他人造成損失的，依法承擔賠償責任。其中，串通或內定中標的，采購無效。

據了解，采購監管部門、集中采購機構還將分別建立社會采購代理機構、評審專家和供應商誠信檔案。違法違紀受到處罰或者處分的將被曝光，誠信守法的則予以獎勵。此外，還將建立政府采購監督員制度，聘請市人大代表、政協委員以及市民代表等擔任監督員。

山東：

政府采購從業人員全部需持證上崗

山東省近日規定，政府采購從業人員必須持有《從業資格證》，方可進入采購現場組織開展政府采購活動。并且在資格證有效期內，從業人員應至少參加一次政府采購培訓。

據介紹，為進一步推進山東省政府采購從業人員規范化管理，山東省財政廳于近日制定出臺了《山東省政府采購代理機構從業人員持證上崗管理辦法》，規定政府采購從業人員必須參加“山東省政府采購代理機構從業人員考試”合格后才能取得《從業資格證》。

山東省提出，政府采購從業人員一年內有2次以上無證、持他人或虛假證件上崗組織政府采購活動等違規行為的，不僅所在代理機構年度考核將被視為不合格，采購人也不得委托其代理政府采購項目，而且當事人2年內不能參加政府采購代理機構從業人員考試。

據了解，2010年山東政府采購規模達到673.9億元，同比增長37％。

人大代表：

建議建立政府全程監管體系

2011年3月11日上午，十一屆全國人大四次會議浙江代表團在駐地進行分組審議。話題一度集中到了政府采購上。

“像我們這樣的高校、科研機構，好不容易‘討’來的經費，經政府采購這么一輪轉，基本全部又‘交公’了。”在浙江代表團第三小組，吳子嬰代表發言時說，“這次來開會之前，很多同事囑咐我一定要在會上說說這個問題”。

吳子嬰是浙江理工大學材料與紡織學院紡織材料實驗室主任。她說，“比如電腦，相同或類似的品牌型號，市場上可能就七八千元，政府采購的價格肯定會上萬元，而且缺乏相應的激勵機制，沒有討價還價的余地”。

“政府采購，貓膩太多，從原來分散于各個部門的采購變為現在的政府集中采購，如果失去監督，很可能導致集中腐敗。”全國人大代表、全國人大法律委員會副主任委員劉錫榮接過吳子嬰代表的話說。

正在旁邊傾聽的全國人大代表、中國美術學院院長許江也有同感，“像高校，我們想根據自己實際需要采購這樣的電腦，但是政府統一采購一定買他們定的那樣電腦，又貴、又差、還慢，等到采購的電腦拿到手，差不多又要更新了”。

幾位代表的對話，引起了更多代表的關注。全國人大代表、浙江省人大常委會副主任王永明表示，政府采購，一開始動機是好的，之所以出現現在的種種弊病，還是實施過程中缺乏有力的機制保障。畢竟，政府采購政策功能的發揮必須建立在制度規范的基礎上。建議加強監管，建立政府采購事前、事中和事后為一體的全程監管體系。

還有的代表建議，制定出臺我國統一的行政事業單位資產配備標準，尤其是統一的辦公設備配備標準，細化部門預算，讓“該不該買”、“買什么”、“怎么買”更趨合理。

專家：

在國家層面建立政府采購管理機構 防治腐敗

6月21至22日在濟南召開的“2011政府采購主任座談會”上，來自全國各地的政府采購中心主任和專家圍繞政府采購制度推行13年來的經驗展開交流，并發布《中國政府采購十年》一書。

參會人士認為，政府采購制度對加強財政支出管理、預防和治理腐敗等發揮了重要作用。與此同時，政府采購也存在著缺乏整體采購計劃、采購內容難以協調等問題。

重要作用日益顯現

目前，政府采購制度已被廣泛運用于我國各級政府的公共財政支出的實施和監管中。

數據顯示，從政府采購制度建立以來，我國政府采購規模保持了持續快速增長的態勢，從1998年的31億元發展到2010年的8422億元。今年召開的中央國家機關2011年政府集中采購工作會議上披露的數據顯示，“十一五”期間，中央國家機關集中采購金額累計648 .46億元，節約資金108.56億 元，資金平均節約14.34%。

不僅是中央國家機關利用政府采購制度有效提高了資金使用效率，各級地方政府在進行政府采購時，這一制度也有效地起到保駕護航的作用。

山東省省級機關事務管理局副局長、《中國政府采購十年》編委會副主任委員劉玉起說，山東省自1999年至2010年全省采購規模累計達2629.8億元，節約資金445億元，平均節支率14.47%。

政府采購制度的實行在節約財政資金、支持節能環保、扶持民族企業發展、加強黨風廉政建設等方面正發揮著越來越重要的作用。以山東省為例，2010年山東政府采購規模達到673.9億元，同比增長37%，節約預算資金105.49億元，同比多節約19.81億元。其中，山東中小企業政府采購合同額達到487.58億元，占合同總金額的72.4%；節能、環保產品采購額達到91.49億元，占同類產品采購總金額的88.73%。

仍面臨多重難題

雖然政府采購制度在促使各級政府有效使用公共財政支出及對其監管方面起到了不可替代的作用，不過在一些地方政府采購中心主任和專家看來，由于我國政府采購制度形成較晚，在探索發展中仍然面臨著采購內容和計劃難以協調，管理部門雜亂和人才培訓機制缺乏等問題。

劉玉起說，十余年來政府采購制度改革雖然取得了可喜的成績，但與大部分國家相比還存在較大差距。2010年全國政府采購規模占國內生產總值和財政支出的比重分別是2.1%和9.4%，與國際公認的10%和30%的比例還有相當大的距離。

一些政府采購中心主任也表示，在具體工作中，仍有一些問題困擾著政府采購工作的有序開展和制度的進一步完善。

首先，政府采購項目的隨機性和靈活性使得采購計劃難安排，采購需求難協調。劉玉起說，目前的政府采購項目大部分是臨時安排的，沒有相對完整的年度、半年或季度采購計劃，有時同一類產品在一個季度或一個月內出現多次采購，使集中采購機構的工作處于被動應付的盲亂狀態。有的單位習慣于過去傳統的采購模式，個別領導青睞于按自己的愿望設定采購標的，《政府采購法》又規定集中采購機構要按照采購人的委托實施采購，采購標的標準與政策法規經常出現矛盾。

其次，由于缺乏統一的隸屬關系，各級各地政府采購部門難以相互交流經驗、取長補短。一些地方政府采購中心主任認為，當前政府采購機構隸屬關系五花八門，上下之間沒有指導關系，集中采購機構遇到的問題、反映的呼聲不能及時傳達上去，上級的政策精神也不能順暢地及時傳達到位，不僅對區域性大市場的形成產生不利影響，對執行機構的自身發展也造成障礙。

再次，大量工程采購項目游離于政府采購范圍之外。天津市政府采購中心主任陳燕平說，在現實工作中，工程采購占財政支出的比例遠遠大于貨物和服務采購，對經濟發展的宏觀調控作用巨大，但由于《政府采購法》和《招標投標法》的矛盾，使大量的工程采購項目處于政府采購范圍之外，影響了政府采購作用的有效發揮。

呼喚統一規范管理

一些地方政府采購中心主任反映，在政府采購制度日益發揮重要作用的背景下，加強地方政府采購部門的統一管理，理順地方政府采購體制，增強政府采購工作的規范性和科學性，同時加強人才培訓和儲備等都是當前亟待解決的問題。

一是加強宏觀協調指導。推行政府采購制度是一場變革，不是通過某一個或幾個部門的努力就能實現的，所以應在國家層面建立一個高層次，更具權威性的政府采購管理機構，統一領導全國的政府采購制度改革工作，強化對政府采購制度改革的協調和指導。二是完善法規體系建設。當前在政府采購法規制度建設中還存在一些不盡如人意之處，《政府采購法》自身存在諸多矛盾，《政府采購法》與《招標投標法》之間也存在許多差異。當前我國正面臨著加入世貿組織《政府采購協議》的挑戰，應該在認真學習借鑒國外成功經驗和通行做法的基礎上，研究制定既適合我國國情又與國際規則接軌的政府采購法規體系，為我國政府采購制度改革提供完整準確的法律保障。三是理順政府采購機構管理體制。政府采購機構應統一隸屬關系，既便于對集中采購機構的管理，又便于更好地加強政府采購機構自身建設和發展。同時，賦予其必要的管理職能、權責等，使這一機構在政府采購制度推行中更好地發揮職能作用。四是加快相關配套改革。政府采購制度改革是財政管理改革的重要組成部分，而預算又是政府采購實施的基礎和起點，直接決定著政府采購計劃的完整性、準確性和有序性。機構改革中政府部門間的職能交叉、爭設機構等現象都會直接影響政府采購制度改革的推進，政府采購制度改革只有與諸項相關改革同步進行，才能保證政府采購制度改革快速順利地推進。

盡管如此，但上海政府采購中心主任孫昭倫認為，在下一個十年中，政府采購工作將是機遇大于挑戰，如何利用信息化平臺實現政府采購陽光化和促使財政支出更加科學和規范化，將是各地政府采購部門需要完成的新課題。