激辯保障房熱潮

歷史最大規(guī)模保障房興建的背后，在目標(biāo)已定的前提下，不可忽略“安全”與“公平”。

無(wú)論是從政府的角度，還是傳媒的渲染，2011年都是中國(guó)“十二五”規(guī)劃的建設(shè)元年。而居于建設(shè)的重中之重者，首推對(duì)于城鎮(zhèn)化建設(shè)意義重大的保障房建設(shè)。

今年2月28日，溫家寶總理在做客新華網(wǎng)時(shí)明確提出，我國(guó)計(jì)劃在今后五年，新建保障性住房3600萬(wàn)套，其中保障性住房以公租房和廉租房為主。自此，保障房建設(shè)的戰(zhàn)役正式打響。一時(shí)，各級(jí)政府、銀行以及社會(huì)資本，紛紛趨之若鶩，希冀從中分得一杯羹。

半年甫過(guò)，對(duì)于保障房建設(shè)的速度與成果到了一個(gè)階段性的總結(jié)時(shí)刻，媒體所披露的各地對(duì)保障房建設(shè)的推諉、開(kāi)工率不足以及社會(huì)資本積極性不強(qiáng)等諸多消極因素，給今年1000萬(wàn)套的開(kāi)工計(jì)劃提出了巨大的挑戰(zhàn)。

預(yù)約的成就

一度，地方政府積極性明顯不高和開(kāi)工率嚴(yán)重不足的情形，令天量保障房計(jì)劃的實(shí)現(xiàn)充滿疑竇。今年年中，針對(duì)保障房開(kāi)工不足等狀況，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部相關(guān)負(fù)責(zé)人明確表示，各地要公開(kāi)保障性安居工程建設(shè)信息，11月末以前必須全面開(kāi)工。其中，要求中的信息公開(kāi)內(nèi)容包括年度建設(shè)計(jì)劃、開(kāi)工項(xiàng)目和竣工項(xiàng)目信息。

實(shí)際上，截止到今年7月20日，我國(guó)全國(guó)保障性安居工程用地計(jì)劃已完成16476.92公頃，與去年同期(13316.80公頃)相比增加24%，但這也僅完成全年任務(wù)的21.6%。隨后，在中央各相關(guān)部委的推動(dòng)下，全國(guó)各地掀起了一股保障房開(kāi)工的熱潮。今年8月5日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部公布了最新的22個(gè)省、市、自治區(qū)上半年保障房建設(shè)數(shù)據(jù)。

其中，保障房建設(shè)任務(wù)量在40萬(wàn)套以上的陜西、重慶、黑龍江，開(kāi)工率分別為101.1%、65%和48%；保障房建設(shè)任務(wù)量在30萬(wàn)到40萬(wàn)套之間的有10個(gè)省份，開(kāi)工率分別為遼寧104.6%、山西88.5%、河北81.6%、安徽80.8%、四川73%、山東65%、內(nèi)蒙古64%，江蘇63.7%，湖北60%，新疆53.4%；保障房建設(shè)任務(wù)量在20萬(wàn)到30萬(wàn)套之間的有3個(gè)地方，開(kāi)工率分別為北京63.2%、吉林61%，福建58%。

這些數(shù)字背后，是中央對(duì)于保障房建設(shè)的前所未有的側(cè)重。事實(shí)上，早在今年3月兩會(huì)期間，以解決中低收入人群的住房問(wèn)題為目的的1000萬(wàn)套保障房新建計(jì)劃就已經(jīng)確定，當(dāng)時(shí)也已明確11月底必須全部開(kāi)工的指令。為督促各地能夠按時(shí)完成保障房建設(shè)任務(wù)，國(guó)家在年初已經(jīng)與各地簽訂軍令狀，對(duì)完不成任務(wù)的主要領(lǐng)導(dǎo)將實(shí)施約談到行政處分，直至降級(jí)免職的嚴(yán)厲處罰。不久前，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部甚至規(guī)定，各地必須在每月5日前上報(bào)保障房建設(shè)進(jìn)度，并向各地派駐保障房建設(shè)專項(xiàng)督察員，確保11月底1000萬(wàn)套保障房建設(shè)任務(wù)全面開(kāi)工。

正是在如此緊鑼密鼓地推動(dòng)和監(jiān)管之下，各地保障房建設(shè)速度下半年開(kāi)始風(fēng)生水起，至少?gòu)牡胤絽R報(bào)的數(shù)據(jù)來(lái)看開(kāi)工情況堪稱一片大好。然而，當(dāng)開(kāi)工量漸漸符合住建部的標(biāo)準(zhǔn)之后，相關(guān)的一系列質(zhì)疑亦隨之而來(lái)，分析人士更是直指開(kāi)工數(shù)據(jù)注水的可能性。

最早，保障房的標(biāo)準(zhǔn)只涵蓋廉租房、經(jīng)濟(jì)適用住房和政策性租賃住房構(gòu)成，是與商品性住房相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念。但“十二五”期間五年建設(shè)3600萬(wàn)套保障房目標(biāo)出臺(tái)以后，保障房概念開(kāi)始延展，包括數(shù)百萬(wàn)套的棚戶區(qū)改造，甚至各單位自建住房以及限價(jià)商品房，某種程度上皆成了保障房的應(yīng)有之義。以此衡量，3600萬(wàn)套保障房中的相當(dāng)數(shù)量已被這些新加入的“成員”占據(jù)，保障性安居工程的成色自然就相對(duì)下降了。

數(shù)據(jù)顯示，截至今年5月底，各地保障房開(kāi)工為340萬(wàn)套，當(dāng)時(shí)不少人對(duì)開(kāi)工進(jìn)度過(guò)慢的問(wèn)題表示擔(dān)憂。而到了6月底，開(kāi)工量陡增到500萬(wàn)套，短短一個(gè)月開(kāi)工160萬(wàn)套，難免讓外界質(zhì)疑。

據(jù)人民日?qǐng)?bào)等權(quán)威媒體報(bào)道，這種質(zhì)疑存在著合理成分。少數(shù)地方在匯總數(shù)據(jù)時(shí)，將去年未開(kāi)工的項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)到今年開(kāi)工項(xiàng)目中。為了加快進(jìn)度，在審批手續(xù)不全的情況下就開(kāi)工建設(shè)，邊施工邊審批的情況則更為普遍。還有一些地方，將奠基儀式作為開(kāi)工的標(biāo)志，“鏟點(diǎn)土就算開(kāi)工”，自然提高了進(jìn)度。

住建部在保障房建設(shè)的指令中，僅羅列了開(kāi)工日期的時(shí)間表，而沒(méi)有下達(dá)何時(shí)竣工的明確日期，這在客觀上也為地方政府打折之行指令提供了部分便利。

其實(shí)，保障房建設(shè)開(kāi)工也好，建設(shè)也好，都面臨著難以規(guī)避的諸多難題。其中最為重要的就是土地供應(yīng)與資金缺口。

在中科院院士何祚庥看來(lái)，保障房能否完成既定目標(biāo)尚且次要，最重要的是能否將保障房建設(shè)真正市場(chǎng)化，以及能夠給予參建開(kāi)放商多少利潤(rùn)回報(bào)。

隱藏在這個(gè)關(guān)注背后的話題，是如果不能給予開(kāi)發(fā)商相當(dāng)?shù)睦麧?rùn)，保障房的質(zhì)量堪虞，如果不能保障保障房建設(shè)資金的重足來(lái)源，建設(shè)目標(biāo)更無(wú)從談起。

并不樂(lè)觀的是，保障房建設(shè)并非如預(yù)期一樣完美。一定程度上，土地收入早已成為地方政府財(cái)政收入的重要來(lái)源，保障房創(chuàng)紀(jì)錄數(shù)量的目標(biāo)下，地方政府是否會(huì)提供足夠建設(shè)用地還不得而知。

今年以來(lái)，地方債問(wèn)題屢屢被媒體關(guān)注，其背后隱憂猶存。當(dāng)土地財(cái)政已被過(guò)去過(guò)度投資所綁架之后，地方政府在建設(shè)保障房方面的積極性必然大打折扣。

誤入曲徑

8年前，76歲的中科院院士何祚庥終于住上了自己的房子，盡管面積不大，但在何祚庥的眼里，已實(shí)屬難得。談到單位分房的情形，何祚庥坦陳難度重重的現(xiàn)實(shí)。“不僅要看自己的學(xué)術(shù)成果，還要看為社會(huì)做了多少的貢獻(xiàn)。”何祚庥等著等著，就已年逾古稀了。一個(gè)院士獲得一套“保障房”都這么難，對(duì)于更多的亟需保障房的普通公眾而言，也被視為一個(gè)神話。

近年來(lái)，如深圳、北京等地被曝光的經(jīng)適房社區(qū)寶馬、奔馳車(chē)屢見(jiàn)不鮮的現(xiàn)象，官員扎堆爭(zhēng)搶保障房現(xiàn)象，更是從側(cè)面印證了保障房背后的隱在問(wèn)題。更讓人擔(dān)憂的是，這些暴露出來(lái)的問(wèn)題很可能只是冰山一角。

據(jù)本刊記者統(tǒng)計(jì)，來(lái)自社會(huì)各界以及新聞媒體對(duì)于保障房本身的質(zhì)疑與擔(dān)憂大都集中在保障房此起彼伏的質(zhì)量門(mén)事件、經(jīng)適房住戶現(xiàn)象所引發(fā)的對(duì)保障房公平的垂問(wèn)，以及屢禁不止的權(quán)貴階層的尋租現(xiàn)象等方面。其中，保障性住房的安全問(wèn)題，也是公眾最為關(guān)心的問(wèn)題。

今年5月24日至6月2日，河北省住建廳對(duì)全省保障性住房質(zhì)量安全進(jìn)行了執(zhí)法監(jiān)督檢查。在檢查的66項(xiàng)保障性住房建設(shè)工程、71個(gè)單位工程中，共有11個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)單位、施工和監(jiān)理企業(yè)被通報(bào)批評(píng)。其中，7個(gè)工程的建設(shè)手續(xù)不齊全，占檢查工程的10%。

可以說(shuō)，知情權(quán)的缺失被認(rèn)為即是公眾對(duì)保障房擔(dān)憂的部分原因。從拿地到開(kāi)工建設(shè)，再到資金來(lái)源等諸多環(huán)節(jié)，廣大的民眾皆知之甚少。全靠中央政府來(lái)監(jiān)督保障房的諸多環(huán)節(jié)顯然難度頗大。

日本學(xué)者加藤加一認(rèn)為，無(wú)論是保障房、公租房，還是廉租房，從概念上來(lái)說(shuō)都讓人霧里看花，老白姓看不懂。一定程度上，這種復(fù)雜性也易于以權(quán)謀私的成分和質(zhì)量問(wèn)題的出現(xiàn)。

不管是從媒體還是政府層面，對(duì)保障房質(zhì)量的重視都屢見(jiàn)報(bào)端。據(jù)《海南日?qǐng)?bào)》近日?qǐng)?bào)道，鑒于該省保障性住房近期出現(xiàn)一些質(zhì)量安全問(wèn)題，海南省建設(shè)工程質(zhì)量安全監(jiān)管局決定于8月中旬開(kāi)展全省保障房工程質(zhì)量安全大檢查。該局有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，此次檢查的范圍包括2010年以來(lái)開(kāi)工的廉租房、公租房以及利用政府財(cái)政資金建設(shè)的其他保障房項(xiàng)目。

今年兩會(huì)期間，國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)就在保障性安居工程工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，各地要認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，注重創(chuàng)新機(jī)制，確保任務(wù)落實(shí)，確保建設(shè)質(zhì)量，確保分配公平，三方面齊頭推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)今年保障房建設(shè)目標(biāo)，兌現(xiàn)對(duì)人民群眾的鄭重承諾。

政府對(duì)保障房質(zhì)量的擔(dān)憂絕非杞人憂天，歷年來(lái)層出不窮的問(wèn)題給質(zhì)量監(jiān)管提出了更高的要求。何祚庥院士則強(qiáng)調(diào)，保障房建設(shè)一定要堅(jiān)持市場(chǎng)本身的價(jià)值規(guī)律，要市場(chǎng)自己去調(diào)節(jié)，所有的一切都應(yīng)該走市場(chǎng)化的路線。建設(shè)保障房，首先要保障開(kāi)發(fā)商的利潤(rùn)，加強(qiáng)監(jiān)管，不能重重克扣，強(qiáng)制執(zhí)行。否則，潛在的質(zhì)量危機(jī)很可能轉(zhuǎn)嫁到終端的住戶身上。

“福利房要權(quán)，保障房要錢(qián)，商品房只能要命了。”一篇由光明網(wǎng)轉(zhuǎn)載、署名為朱永杰的文章中，直指保障房背后的癥結(jié)，認(rèn)為如果安全與公平問(wèn)題解決不了，保障房就失去了“保障”的含義。

未完使命

“十二五”期間，前兩年每年1000萬(wàn)套，后三年1600萬(wàn)套，五年3600萬(wàn)套的前所未有之保障房建設(shè)規(guī)劃，在調(diào)控與指令中看似漸行漸近。然而，不得不提的保障房建設(shè)的必要用地與資金缺口，仍是目前建設(shè)的最大掣肘。

根據(jù)國(guó)土資源部數(shù)據(jù)，2011年，全國(guó)住房用地計(jì)劃21.8萬(wàn)公頃，計(jì)劃供應(yīng)量和實(shí)際供地量同比分別增加18%和72.6%；其中保障性安居工程用地計(jì)劃7.74萬(wàn)公頃，占住房用地計(jì)劃的35.5%，計(jì)劃和實(shí)際供地同比分別增加17.6%和138.9%。

今年7月中旬，國(guó)土資源部專門(mén)就全國(guó)上半年住房用地供應(yīng)計(jì)劃執(zhí)行情況發(fā)出公告。公告顯示，上半年住房用地供應(yīng)計(jì)劃完成總量同比略有增長(zhǎng)。根據(jù)各地上報(bào)數(shù)據(jù)，全國(guó)31個(gè)省(區(qū)、市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)上半年住房用地供應(yīng)計(jì)劃完成57406.82公頃，與去年同期(56108.22公頃)相比增加2%，同比增幅較大的地區(qū)有新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、山西、海南、新疆、福建、青海等。

保障性安居工程用地計(jì)劃完成增長(zhǎng)明顯。上半年，全國(guó)保障性安居工程用地計(jì)劃完成16476.92公頃，與去年同期(13316.80公頃)相比增加24%，完成全年任務(wù)的21%左右，確保了項(xiàng)目建設(shè)用地。同比增幅較大的地區(qū)有云南、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、山西、福建等。

從全國(guó)情況看，東部地區(qū)計(jì)劃執(zhí)行率略高，其中，貴州、云南、江蘇、北京、福建等計(jì)劃執(zhí)行率較高，分別達(dá)到47%、47%、43%、43%、41%。

從供應(yīng)節(jié)奏看，一般1季度為供地的低谷，2季度土地供應(yīng)開(kāi)始增加，3、4季度達(dá)土地供應(yīng)的高峰。因此，雖然上半年住房用地供應(yīng)計(jì)劃僅完成了26%，但按照正常的計(jì)劃供應(yīng)節(jié)奏，下半年住房用地供應(yīng)將會(huì)增加。從去年保障性安居工程的供地節(jié)奏看，受保障性安居工程建設(shè)任務(wù)分解和中央補(bǔ)助資金下達(dá)時(shí)間的影響，3、4季度為供地高峰，且目前供地計(jì)劃執(zhí)行已經(jīng)有效滿足了全國(guó)保障性安居工程建設(shè)用地需求。

公開(kāi)資料顯示，為落實(shí)保障性住房用地政策，國(guó)土資源部已先后就加強(qiáng)土地供應(yīng)調(diào)控、切實(shí)落實(shí)保障性安居工程用地等做出部署，要求各地加大土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，做好保障性安居工程建設(shè)用地供應(yīng)管理，對(duì)列入年度供地計(jì)劃的保障性住房用地要應(yīng)保盡保。對(duì)城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造等特殊領(lǐng)域供地政策及林區(qū)棚戶區(qū)改造和農(nóng)墾危舊房改造等工作，也出臺(tái)配套政策。國(guó)土資源部部長(zhǎng)、國(guó)家土地總督察徐紹史曾明確表示要把保障民生放在突出位置，加大保障性住房用地供應(yīng)。

實(shí)際上，保障房建設(shè)規(guī)劃是與商品房?jī)r(jià)格調(diào)控并駕齊驅(qū)的重要內(nèi)容之一。根據(jù)去年商品房銷(xiāo)售9.3億平方米的實(shí)際數(shù)據(jù)，折合成房子套數(shù)，大致在900萬(wàn)套左右，這個(gè)數(shù)字大致相當(dāng)于2011年保障房規(guī)劃建設(shè)的數(shù)量。因此分析人士稱，保障房的大舉開(kāi)工與入市，在未來(lái)可能會(huì)對(duì)商品房?jī)r(jià)格的上漲起到一定的制約作用。

援引其他媒體的報(bào)道數(shù)據(jù)可以看出，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建設(shè)用地的84個(gè)城市在2007至2010年共報(bào)批建設(shè)用地16.07萬(wàn)公頃，其中住宅用地5.67萬(wàn)公頃，占批準(zhǔn)用地總面積的35.25%。住宅用地中，“三類住房”(廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房和中低價(jià)位中小套型普通商品住房)用地面積3.98萬(wàn)公頃，占住宅用地的70.29%。

某種程度上，與其說(shuō)“擠壓”商品房用地，不如說(shuō)保障性住房用地在“倒逼”集約節(jié)約用地。國(guó)家土地副總督察甘藏春曾特別強(qiáng)調(diào)，為落實(shí)1000萬(wàn)套保障性安居工程用地的順利落地，國(guó)土資源部及國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)在督促各地落實(shí)住房供地計(jì)劃同時(shí)，必須積極推進(jìn)供后監(jiān)管，確保建設(shè)任務(wù)真正“落地”。

據(jù)悉，今年保障性住房用地“落地”責(zé)任追究制度將全面推行。嚴(yán)重違法違規(guī)又不糾正的用地者，將被禁止通過(guò)劃撥、出讓方式取得新土地。改變保障性住房建設(shè)內(nèi)容的項(xiàng)目，有關(guān)主管部門(mén)將不予辦理相關(guān)手續(xù)；已作為商品住房銷(xiāo)售的，依法沒(méi)收違法所得并處以罰款。如果對(duì)違法違規(guī)企業(yè)查處不落實(shí)，將按監(jiān)察部、人力資源和社會(huì)保障部、國(guó)土資源部第15號(hào)令，對(duì)地方及有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施問(wèn)責(zé)。

前所未有的監(jiān)管決心與力度，凸顯的是歷年保障房建設(shè)中的重重問(wèn)題與困境。

對(duì)于今年1000萬(wàn)套保障房建設(shè)的目標(biāo)，中央財(cái)政直接出資僅千億有余，而實(shí)際資金缺口則在萬(wàn)億以上，這一部分則要提防政府與社會(huì)資金來(lái)加以彌補(bǔ)。

早在今年3月，住建部副部長(zhǎng)齊驥就表示，“完成今年1000萬(wàn)套的任務(wù)，有8000多億是通過(guò)社會(huì)機(jī)構(gòu)的投入和保障對(duì)象以及所在的企業(yè)籌集來(lái)的。剩余的5000多億的資金，將由中央政府和省級(jí)人民政府以及市縣政府通過(guò)各種渠道來(lái)籌集。”這5000多億的資金，主要是用于廉租住房和公共租賃住房的建設(shè)，當(dāng)然也包括對(duì)低收入家庭發(fā)放廉租住房租賃補(bǔ)貼。

在今年的政府工作報(bào)告，有著這樣的措辭：“各級(jí)政府要多渠道籌集資金，大幅度增加投入。”不難看出，保障性住房的巨額資金還需要靠地方政府去籌集，這給地方政府的壓力有多大？地方政府如何保障資金的來(lái)源？各地方政府也是想千方設(shè)百計(jì)。

此外，在相關(guān)的要求中，今年中央代地方發(fā)行的2000億元的國(guó)債當(dāng)中，地方也要優(yōu)先用于保障房建設(shè)。

除卻住建部與國(guó)土部的緊鑼密鼓的政策與指令，在國(guó)務(wù)院的指導(dǎo)下，其他部委及機(jī)構(gòu)也從各個(gè)方面對(duì)保障房的建設(shè)予以支持。今年8月5日，銀監(jiān)會(huì)網(wǎng)站刊登了《關(guān)于認(rèn)真做好公共租賃住房等保障性安居工程金融服務(wù)工作的通知》（下稱通知）。通知稱，對(duì)于政府投資建設(shè)的公共租賃住房項(xiàng)目，凡是實(shí)行公司化管理、商業(yè)化運(yùn)作、項(xiàng)目資本金足額到位、項(xiàng)目自身現(xiàn)金流能夠滿足貸款本息償還要求的，各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)按照信貸風(fēng)險(xiǎn)管理的有關(guān)要求，直接發(fā)放貸款給予支持。

通知中還稱，政府以外的其他機(jī)構(gòu)投資建設(shè)并持有且納入政府總體規(guī)劃的公共租賃住房項(xiàng)目，各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)可按照商業(yè)原則發(fā)放貸款。

此外，包括要求各銀行金融機(jī)構(gòu)要制定和完善公共租賃住房等保障性安居工程貸款管理辦法，加強(qiáng)貸款管理，對(duì)負(fù)責(zé)公共租賃住房建設(shè)的地方政府融資平臺(tái)公司實(shí)行名單制管理，自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并采取切實(shí)措施確保貸款資金用于保障性安居工程項(xiàng)目等要求也在通知中得以具體體現(xiàn)。

計(jì)劃已出，如箭在弦。歷史經(jīng)驗(yàn)而言五年之后一定又是一張華麗的成績(jī)單，進(jìn)而開(kāi)啟“十三五”的光榮時(shí)代。

一位網(wǎng)友在網(wǎng)絡(luò)上評(píng)論：“中央政府調(diào)控房?jī)r(jià)與關(guān)注民生的決心，也不懷疑3600萬(wàn)套五年后得以實(shí)現(xiàn)的結(jié)果。我真正關(guān)心的是，在一個(gè)偉大的國(guó)度里，讓那些真正需要保障房的人住上絕對(duì)安全的保障房。”

實(shí)際上，這也是所有關(guān)注這個(gè)命題的人們的共同呼聲。