通往平衡之路

關于“兩個大局”的探討，最早可回溯到20多年以前1988年。是年9月，改革開放總設計師鄧小平在聽取關于價格和工資改革方案的匯報時指出：“沿海地區要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發展起來，從而帶動內地更好地發展，這是一個事關大局的問題。內地要顧全這個大局。反過來，發展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內地發展，這也是個大局。那時沿海也要服從這個大局?！边@是鄧小平明確提出“兩個大局”的思想。

2001年，西部大開發戰略甫定，2003年十六屆三中全會提出統籌區域發展，逐步扭轉的確差距拉大的趨勢，十一五規劃綱要確定四個，至十二五規劃，西部開發走過十年，步入“深入推進西部大開發承前啟后的關鍵時期”。

西部大開發是中華人民共和國中央政府的一項政策，目的是“把東部沿海地區的剩余經濟發展能力，用以提高西部地區的經濟和社會發展水平、鞏固國防?！?/p>

2000年1月，國務院成立了西部地區開發領導小組。由國務院總理朱镕基擔任組長，時任國務院副總理的溫家寶擔任副組長。經過全國人民代表大會審議通過之后，國務院西部開發辦于2000年3月正式開始運作。

2011年，有著多重重要含義。在媒體的詮釋中，無論是“十二五”的開局，還是全面建設小康的關鍵，都在這一年落筆。一個隱藏在眾多關鍵意義背后的主題，則是正在開啟第二階段的西部大開發。來自官方的闡釋稱，不論是全面建設小康社會，還是十二五的發展規劃，西部地區的發展都將是未來的重點和難點。

溫家寶總理所作的2011年政府工作報告中，在回顧“十一五”時期得出的認識與體會中，明確談到未來堅定不移地走共同富裕道路和統籌兼顧促進城鄉、區域、經濟社會協調發展的重要性。

十年平衡路

在今年3月9日的十一屆全國人大四次會議上，財政部副部長王軍表示，“中央財政將采取種種措施來緩解、化解基層的財政困難、保障困難地區的醫改需要。這是應該的，而且還會進一步加大力度”。

王軍是在“深化醫藥衛生體制改革”的記者會上做出如上表示的，他特別提到，在推進醫改的過程中，為緩解基層財政，特別是困難地區財政支出的壓力，中央將推進六大措施以保障包括醫改在內的各項民生的支出需要。這六項措施包括加大醫療衛生機構的投入、給予基層一定的獎補制度，以及中央不斷加大對地方一般轉移支付的力度等措施。

西部開發的顯在涵意就是充分發揮不同地區比較優勢，促進生產要素合理流動，深化區域合作，推進區域良性互動發展，逐步縮小區域發展差距。

實際上，推進新一輪西部大開發從去年開始即提上日程。在十二五規劃綱要中，西部重鎮重慶、成都、西安均在重點建設之列，而包括鐵路、公路、民航、水運網絡等基礎設施在內的一應項目，亦在統籌框架之內。

走過奠定基礎的初級階段，西部大開發的步伐也在演進中醞釀出了新思路。來自官方的消息稱，作為第一個西部十年發展規劃的延續，第二個十年發展規劃將在保護環境、發展經濟的基礎上，把唯GDP增長方式的觀念逐漸轉到政府公共服務上來。同時，未來的開發將把重心放在發展特色產業上，如能源化工、礦產資源開采加工、裝備制造業、高新技術產業、農牧產品深加工和旅游產業等六大產業。發展特色產業的布局，正成為西部大開發進入新發展階段的特有標志。

除了產業特色之外，以往的優惠政策在新的西部大開發十年規劃中將有增無減。包括國家對西部基礎設施和生態環境建設的政策、財政轉移支付和稅收傾斜政策等措施，不僅會持續施行，并且將加大力度。某種程度上可以說，過去十年，正是因為上述政策的實施，才使西部地區經濟保持年均超過11%的發展速度。

作為科學發展觀的重要內容，統籌區域發展一直是中央政府工作的重中之重?；仡櫋笆晃濉币巹潯督ㄗh》，當時提出的“四個機制”為有效促進中西部地區發展提供了科學而有效的道路。這四個機制分別為市場機制、合作機制、互助機制和扶持機制。

在中國國際經濟交流中心常務副理事長鄭新立看來，市場機制對中西部地區通過改善投資環境，承接沿海產業轉移，使經濟發展的速度明顯高于東部地區。以內蒙古為例，其經濟增長速度已連續七年蟬聯第一，成為帶動全國經濟發展到一匹重要黑馬。

根據國務院扶貧辦于2009年年底公布的西部大開發的階段性成果，在我國西部大開發戰略實施期間，我國西部地區農村貧困人口大幅度減少，貧困發生率下降10.5個百分點。而根據國家統計局的相關數據，西部地區低收入以下貧困人口從2001年的5535.3萬人減少到2008年的2648.8萬人，貧困發生率從19.8％下降到9.3％，下降10.5個百分點，比全國同期快了4.5個百分點。此外，西部國家扶貧開發工作重點縣農民人均純收入有了顯著提高。數據顯示，重點縣農民人均純收入從2001年的1197.6元增加到2008年的2482.4元，增長107.3％，比全國重點縣的增長幅度高2.9個百分點。

顯在之手

3月23日，中國政府網公布國務院關于落實《政府工作報告》重點工作部門分工的意見，健全財力與事權相匹配的財稅體制，清理和歸并專項轉移支付項目，增加一般性轉移支付，被納入財政部牽頭的落實項目之中。

此前，財政部公布的數字就已經顯示中央對地方在轉移支付的支持力度。在2011年中央預算10.22萬億總支出中，對地方稅收返還和轉移支付將高達3.731萬億元。

在中央財政日漸充裕之時，轉移支付被稱為中央在宏觀調控之外的另一只無形之手。

作為一種無償支出平衡形式，轉移支付主要是指各級政府之間為解決財政失衡而通過一定的形式和途徑轉移財政資金的活動，是用以補充公共物品而提供的一種無償支出，是政府財政資金的單方面的無償轉移，其體現的是非市場性的分配關系。分析人士稱，騰挪著巨量資金的轉移支付之手，是輔助宏觀調控，且在區域協調、民族團結等方面有著重要作用的方式。

3月8日，財政部新聞發言人戴柏華稱，“中西部地區財政支出平均六成以上的資金，來源于中央財政轉移支付?！弊阋?，中央轉移支付對于西部地區的輸血之功。

統計數據顯示，為支持實施西部大開發戰略，中央財政對西部地區的轉移支付規模從2000年的1089億元增加到2008年的7933億元，年均增長28.2%；2000年—2008年中央財政對西部地區轉移支付累計達30338億元，占中央對地方轉移支付總額的43.6%。

根據2010年的財政預算數據，包括重慶、云南、內蒙古、貴州、甘肅、四川等省份在內的西部重鎮，所獲得的中央轉移支付補助超過千億，對于大部分省份的財政補助甚至遠超其本省份創造的財政收入。而在西藏、青海等人口稀少、經濟欠發達省份，由于基數小，中央轉移支付均超過當地財政稅收總盤子的5-10倍。

實際上，為了促進區域協調發展，轉移支付一直作為平衡地區之間發展不均衡的重要手段之一。長期以來，沿海地區的山東、江蘇、上海、浙江、廣東等省市，由于地理位置優越、經濟基礎較好等客觀因素，不僅在改革開放中實現了飛速的跨越，同時也貢獻了全國大部分的稅收比例。

以2010年的上海為例，當年上海全年實現稅收8003.53億，其中上繳中央的國稅高達5514.04億元，上海留下的地稅為2489.48億元。相比之下，西部則是另一番境況。同一時間段青海省完成的GDP為1081億，財政預算收入為110億，作為一個地域資源大省，這個財政收入不及蘇州昆山這個縣級市。而青海這一年的財政支出卻為743億。青海財政支出超出當地財政收入的5倍還多，這個差額部分，則由中央補助的形式。

某種程度上，這種中央對地方的補助，即是轉移支付的直接表現形式。十年前，西部大開發甫付實行之時，在行文中談到得最多的就是如何把東部沿海地區的剩余經濟發展能力，用以提高西部地區的經濟和社會發展水平，以及鞏固國防等要務。上海與青海的例子，就是先富帶后富的集中表現形式，也是西部大開發政策的內容之一。

據悉，中央對地方的轉移支付可分為一般性轉移支付、專項轉移支付等形式，前者地方可以自主安排使用，而后者則切分為教育、醫療、賑災等10多個項專項支付，專款專用，不得挪為他用。”

由于經濟基礎薄弱，國家財政的輸血一定程度上亦是中西部省份的重要收入來源，因此財政的轉移支付對于西部地區的重要意味可想而知。

未完之局

國務院西部開發辦原副主任李子彬在接受媒體采訪時曾表示，因為東西部地區各種差異的存在，使各自的生產總值、地區財政收入水平、人均生產總值水平上在很長一段時期內都不能和東部地區拉平。國家發改委的數據顯示，盡管在西部開發的大背景下中央財政給予廣大的中西部地區很大的支持，但東西地區的人均GDP差距不僅沒有縮小，反而有拉大的趨勢。數據顯示，2000年西部和東部的人均GDP相差7000元，而到了2009年這一差距擴大到21000元。

一方面，是源于東部地區經濟基礎良好，另一方面則因為西部地區基礎太差，盡管西部在西部大開發的第一階段平均增長勢頭良好，但東西差距仍然沒能縮小。對此，李子彬建議中央應當繼續加大對西部開發支持力度。

2010年7月5日至6日，中共中央、國務院召開的西部大開發工作會議在北京舉行。包括胡錦濤總書記與溫家寶總理在內的重要國家領導人出席了會議。無論是從會議的規格而言，還是會議上確定的戰略方針，這次會議都堪稱西部大開發的一次總動員。

會上胡錦濤主席強調，深入實施西部大開發戰略是實現全面建設小康社會宏偉目標的重要任務，事關各族群眾福祉，事關我國改革開放和社會主義現代化建設全局，事關國家長治久安，事關中華民族偉大復興。今后10年是全面建設小康社會的關鍵時期，也是深入推進西部大開發承前啟后的關鍵時期。

胡錦濤在肯定了西部開發的正確決策的同時，也肯定了實施西部大開發戰略的10年里西部地區經濟社會所取得的巨大發展，并強調堅持科學發展觀與保障與改善民生的重要性。在胡錦濤的講話中，西部未來的發展目標被形象地概括為“三個大臺階”，即“西部地區綜合經濟實力上一個大臺階，基礎設施更加完善，現代產業體系基本形成，建成國家重要的能源基地、資源深加工基地、裝備制造業基地和戰略性新興產業基地；人民生活水平和質量上一個大臺階，基本公共服務能力與東部地區差距明顯縮??；生態環境保護上一個大臺階，生態環境惡化趨勢得到遏制?！?/p>

溫家寶總理在會上也強調了西部大開發在我國區域協調發展總體戰略中的優先地位。在提到的各項政策措施中，培育特色產業、保障民生、生態建設與環境保護等方面，均為重要內容。

“認真總結10年來的成就和經驗，全面謀劃今后10年深入實施西部大開發戰略的目標、要求和政策措施，推動西部地區經濟社會跨越式發展，促進民族團結和社會和諧穩定，努力實現全面建設小康社會的目標?！?/p>

實際上，現階段的西部大開發目標早在十年以前就已經明確，即“從2010年到2030年，在前段基礎設施改善、結構戰略性調整和制度建設成就的基礎上，進入西部開發的沖刺階段，鞏固提高基礎，培育特色產業，實施經濟產業化、市場化、生態化和專業區域布局的全面升級，實現經濟增長的躍進……”