財政補貼的隱憂

新能源產業發展中的“政府之手”——財政補貼在多大程

度上推動產業發展？粗放補貼與吃政府補貼是大問題。

不可否認，大量的政策扶持與財政補貼對中國新能源產業的發展起到了很大的作用，但與其它產業發展過程中所經歷的模式一樣，在新能源產業中，政府扶持特別是財政補貼所導致的一些負面因素亦已開始初露端倪。

大力補貼

新能源產業的戰略地位毋庸置疑，但由于新能源所面臨著的技術、應用與消費觀念上的現實差距，從世界各國新能源的發展路徑來看，政府無不對從事這些技術研究與市場化應用的研究機構和生產、銷售企業進行一定程度上的財政資金補貼。在中國，亦如此。

“與國外發達國家相比，中國的新能源產業財政補貼政策力度并不落后，與美國相比，甚至力度更大。”中投顧問高級研究員李勝茂說。

風電、太陽能、電動汽車是目前新能源領域的三大支柱，針對這三個產業鏈的國家扶持主要分為政策扶持和資金扶持兩方面，政策扶持包括稅收減免、土地審批等方面的便利，資金扶持則可分為財政直接補貼、專項基金扶持、銀行貸款貼息等幾種方式。

在風電方面，國家發改委明確了可再生能源發電上網電價構成，列出國家補貼幅度，對可再生能源發電價格實行標桿電價加補貼電價的方式。在太陽能發電方面，財政部安排專門資金，對符合條件的光電建筑應用示范工程予以補助，以部分彌補光電應用的初始投入。在新能源汽車領域，財政部、科技部、工業和信息化部、國家發展改革委聯合啟動私人購買新能源汽車補貼試點工作。新能源汽車的財政補貼方案針對消費者和充電設備環節，如純電動汽車最高給予了6萬元的補貼。

“與美國通過立法的形式對新能源產業進行扶持不同，中國目前的扶持政策更多體現在部門文件的制定上，很多樣化。”李勝茂說。

除了財政補貼，稅收優惠也是一項間接補貼，在中央政府行政性文件通知的要求下，在地方政府層面，針對新能源產業的各種稅費和財政補貼政策也紛紛出臺，幾乎每個省都成立了新能源產業專項基金，對科研、設備招標、應用項目上進行財政補貼。“與中央資金和地方配套資金的直接補貼相比，地方的專項基金屬于間接補貼，額度也很大。”李勝茂說。

“很難統計在過去的幾年中中央及地方政府對新能源產業的具體補貼數額。目前國家財政每年需要為光伏發電補貼70多億元。”國家發改委能源研究所研究員、光伏專家王斯成曾表示，針對新能源產業的財政補貼仍然在呈現不斷增長的趨勢。

爭議不斷

也由于財政補貼這一“免費的午餐”，一些負面效應也相伴而來，在財政補貼過程中，也暴露出了補貼方式和補貼手段中的一些問題。

2010年11月23日，財政部下發了《關于做好2010年金太陽集中應用示范工作的通知》。《通知》明確指出，財政部、科技部、住房和城鄉建設部、國家能源局已通過統一招標的方式，確定了2010年金太陽示范工程的名單，決定取消已列入2009年金太陽示范工程目錄但無法實施的項目39個，共計54兆瓦。在這批取消的項目中，包括無錫尚德、BP、阿斯特等國際光伏巨頭擔任業主的工程。

一直以來，按照政策規定，政府對“金太陽”工程實施初始投資補貼方式，對項目工程投資給予約50%的補貼力度，因此，“存在一些‘圈而不建’的情況，不少投資商在申報‘金太陽’工程建設價格的時候，傾向于將價格報高，這樣可以獲得更多的補貼，這可能會導致浪費，違背政策初衷，甚至有的投資商在高價申報了項目投資額之后，在執行中并不按照申報價格執行，采購廉價設備來降低成本。”一位業內人士說。

“由于此前金太陽工程項目都是由業主單獨招標，導致了在招標過程中有權力尋租和套取補貼的行為，招標價格和上報價格不一致，存在套補貼和腐敗的行為。”這位人士說。

事實上，這也是目前新能源產業財政補貼中存在的一大問題，在目前的財政補貼體系上，財政部負責出錢，發改委負責立項，科技部負責技術課題組，但大量的資金投入之后，不管是國家發改委、工信部、財政部、科技部，都沒有專門的部門對這些補貼資金和補貼項目進行后續的跟蹤、監控和評估，對于財政投入的效率也無法評估。

“即使是財政部門的評估，也是自己評估自己，缺乏獨立性。”上述人士說。

對財政補貼更大的質疑聲則來自于海外的利益相關方。2010年10月15日，美國貿易代表辦公室針對中國政府所制定的一系列清潔能源政策和措施展開調查。美國鋼鐵工人聯合會稱，“中國在經濟刺激計劃中給予新能源行業的補貼為2160億美元，是美國的2倍、全球各國刺激計劃中對新能源補貼總規模的一半。”

雖然中國企業和官員對此給予了否認和批判，但不能否認在這一貿易爭議的背后，中國新能源產業在設備和組件上的出口貿易額已大為驚人。

隱憂重重

在財政補貼和各個地方政府出于GDP考慮“大干快上”的刺激下，更大的擔憂則在于新能源產業發展的混亂無序。風電和光伏產品甚至2009和2010年分別被列入了治理產能過剩行業。

雖然出口活躍，但結構性過剩的矛盾已經出現，目前的格局是，光伏產品出現了“兩頭在外”的情況，即原材料和組件產品在國外，生產在國內。根據中國機電商會統計，2009年，我國光伏產品出口中超過6成都只是加工貿易，這與發展新能源產業注重的環保初衷是有所背離的。而我國目前的新能源產業補貼，主要是根據生產量、銷售量作為補貼依據，有其合理性，但從如何結合產業發展趨勢，納入技術標準等補貼依據，對有利于產業發展、符合發展方向的產品和企業進行補貼方面來考量，目前的補貼方式仍然是粗放式的。

“地方政府在上馬這些項目和招標的過程中，有保護地方國有企業，保護落后產能的行為。在財政補貼中的厚此薄彼，會導致市場的不公平競爭。”李勝茂認為。

粗放式的財政補貼方式，導致補貼資金零散，各種科研機構爭相爭奪財政補貼資金，企業跑馬圈地，各個地方政府盲目建設新能源產業園，甚至有縣級政府以此前的摩托車、三輪車生產廠為基地興建新能源汽車產業園的現象。

應當看到，財政補貼雖然能夠刺激市場擴張，但這并不是最終目的。與發達國家的補貼重點在消費者，主要在于市場應用推廣不同，目前中國的財政補貼幾乎覆蓋所有產業鏈。而在補貼申報的過程中，由于財政部門比較難以對申請資格進行足夠的考核，財政資金難免不會被浪費和低效率的情況。

在“十二五”期間，新能源政策如何告別單純靠政府補貼來推動行業發展的情況，是一個問題。