我市國庫集中支付改革中現金管理存在的問題與對策

【摘要】本文著重對財政國庫管理制度改革中的現金管理問題進行了探討。首先分析了目前改革管理中在現金支取方面存在的問題，并針對這些問題提出了加強這方面工作的一些措施及建議。

【關鍵詞】國庫集中支付現金管理

為進一步強化預算約束和財政監督，有效地堵塞政府支出管理上的漏洞，切實提高財政資金使用效益，2003年我市國庫管理制度改革正式啟動。全市近300個預算單位分批依次納入了國庫集中支付范圍，財政國庫管理制度改革已取得了明顯成效。但也應看到，隨著國庫管理制度改革的縱深發展，我市集中支付工作的配套制度、工作流程亟待完善的問題日益突出。下面將結合工作實踐，著重對財政國庫管理制度改革中的現金管理問題進行探討。

一、目前現金管理中存在問題

以財政資金集中支付為核心內容的財政國庫管理制度改革，體現了市場經濟條件下公共財政發展的客觀要求，也是從制度上、源頭上防范和治理腐敗的重要措施。改革后，財政資金的支付實行財政直接支付和財政授權支付兩種方式。財政直接支付指財政部門根據部門預算和預算單位的支付申請，將資金直接支付到商品、勞務提供者或用款單位；財政授權支付指預算單位根據財政部門的授權，在批準的額度內，自行開據支付令，通過國庫單一賬戶體系（預算單位零余額賬戶）將資金支付到收款人。由于財政授權支付允許單位提取現金、自行辦理資金支付，決定了對其管理和監督的難度增加。

（一）現金管理的主體缺位

由于財政國庫管理制度改革保持預算單位預算執行的主體地位，不改變預算單位級次，不改變預算單位對經批準的預算資金使用權，不改變預算單位財務管理權及會計核算職責，因此，由誰來行使資金的監督權成為現金管理模式構建的首要問題。《現金管理暫行條例》規定，各級人民銀行應當嚴格履行金融主管機關的職責，負責對開戶銀行的現金管理進行監督和稽核。開戶銀行依照條例和中國人民銀行的規定，負責現金管理的具體實施，對開戶單位收支、使用現金進行監督管理。實踐中，主要是由商業銀行根據財政的代理協議進行柜臺監督。但是，開戶行與開戶單位之間更多的是一種服務與被服務的關系，特別是在金融業競爭十分激烈的今天，預算單位在受到開戶銀行管束時，很容易采取轉移資金、撤銷賬戶等手段來“倒逼”銀行放松監督甚至放棄監督。由此，出現個別代理銀行對預算單位的大額提現登而不審，甚至“出謀劃策”，幫助用款單位虛填支付用途，也就不足為奇了。很明顯，財政、人民銀行的雙重監管設置在現金管理領域實際上是缺位的。

（二）管理制度建設嚴重滯后

目前，我國現金管理的基本規章制度仍是1988年國務院頒布的《現金管理暫行條例》及實施細則，但隨著我國經濟體制改革和金融體制改革的不斷深入，一些條款已經過時，對當前的一些新情況、新問題沒有做出規定，給現金管理工作的開展帶來一定難度。很多方面都需要對財政資金制訂更為具體的管理規范，比如嚴格控制專項資金的投向，專款專用。為了加強對單位貨幣資金的內部控制和管理，財政部門對現金的管理尚需補充、完善。

《中央單位財政國庫管理制度改革試點資金支付管理辦法》中規定：“預算單位需要從銀行支取現金時，必須按照《現金管理暫行條例》等有關規定從零余額賬戶提取”，但對預算單位提取現金的數額未做出具體規定，對現金的用途和流向難以實施有效監管。我省關于現金管理的規定可散見于一些會議、通知，例如，《河北省財政廳關于進一步加強省級財政資金首府管理制度改革試點財政授權支付有關問題的通知》（冀財庫［2004］10號）規定：預算單位要切實加強對現金支出的管理，按《現金管理暫行條例》的規定，根據實際用款需要提取現金，不得無故提取現金、大量庫存現金；代理銀行要嚴格按照財政廳批準的用款額度及《現金管理暫行條例》等規定，受理預算單位的現金結算業務。但在財政國庫管理制度改革進程中，仍不斷會出現各種關于現金管理方面的業務因缺乏具體依據而難把尺寸，不利于集中支付工作的科學化、規范化。

（三）預算部門財務管理水平有待進一步加強

預算單位的財務活動集中于資金運用上，財務管理的重點是提高資金的使用效益。對于預算編制中項目不能進一步細化，且項目執行過程中確需提取現金或有小額零星開支的，實行財政授權支付。對于這部分資金，如果預算單位缺乏加強財務管理的自覺性，不能嚴格執行預算，通過零余額賬戶實施現金管理將存在隱患。

比如，一些預算單位提取現金后，具體支用時存在不同項目之間的擠占，不能做到財政資金專款專用。在工作中還發現，個別部門因財政不允許將資金轉出零余額賬戶，就采取提現的方式繞過財政監督，備用金的管理亟待規范。可見，如果預算單位不加強財務管理，勢必影響財政資金使用的規范、安全、有效。

二、對進一步加強現金管理的思考

預算單位年現金使用量原則上不得超過公用經費預算的10%，且單次或當日累計提現不超過5萬元。年底未用完的現金，應于12月28日前退回零余額賬戶。個別現金使用量較大的預算單位，可適當提高現金使用比例，具體比例由財政部門確定。隨著公務卡結算方式改革的深入推進，預算單位現金使用量應逐步壓縮。

（一）預算單位要嚴格按照《中華人民共和國現金管理暫行條例》等規定要求，將現金支出嚴格控制在以下范圍

一是按規定支付給臨時聘用人員（連續工作時間在6個月以下）的個人勞務報酬（含講課費、稿費等）；

二是根據國家規定頒發給非本單位職工個人的各種科學技術、文化藝術、體育等各種資金；

三是工作人員到鄉鎮出差必須隨身攜帶的差旅費；

四是按規定退還個人的現金繳費；

五是因搶險救災、救濟、撫恤、慰問等，需要使用現金支付的支出；

六是社會保險機構、醫療保險機構等部門按規定支付給個人的保險賠付金、離退休人員報銷的醫藥費；

七是支付給個人的一次性勞務報酬；

八是向個人收購農副產品和其他物資的價款；

九是在個別不具備刷卡條件的商業服務網點發生的、金額在500元以下的零星支出;

十是經省財政廳確認，需要現金支付的其他支出。

上述所列支出，應優先選擇公務卡（銀行卡）或轉賬方式支付，盡量減少現金支付。

（二）強化財政部門對現金管理的主體地位

首先，明確財政、國庫和銀行之間的委托——代理關系，財政部門作為為委托人，必須制定切實有效的制度加強現金管理，對預算執行的全過程進行監督，真正達到按部門預算控制預算執行過程，提高預算資金使用效益的目的。其次，嚴格審核預算部門向下屬事業單位、相關社會團體的資金劃撥。除工會經費、住房公積金外，預算單位嚴禁從零余額賬戶向本單位其他賬戶劃撥資金，確因特殊事項須劃撥的款項，財政部門應該完善審批程序，從嚴把關。最后，為防止現金在國庫單一賬戶體系的外部循環，應認真貫徹執行《財政違法行為處罰處分條例》，配合相關部門組織開展對專項資金使用情況和省直部門預算執行等專項檢查，堅決查處財政違法行為。財政部門有權審查預算單位現金賬簿，嘗試財政與預算單位簽訂備用金管理責任書、公務卡結算管理等辦法。

（三）建立、健全現金管理實施的政策環境

高效的現金管理是以國庫集中支付為前提的，因此政策環境的創建十分重要。雖然我市國庫集中支付改革已走到全省前列，但仍存在向縱深方向拓展問題。應繼續向未實行改革模式的預算單位延伸，并進一步推廣公務卡制度、完善工作制度，規范和簡化工作流程，提高資金撥付效率；推動縣級由財政集中支付向國庫集中支付模式轉換。

（四）優化國庫集中支付資金結構

逐步擴大財政直接支付的資金范圍。現階段，除財政統發工資和政府采購外，財政直接支付的范圍還包括設備購置費、網絡建設費等專項公用經費、大專項資金以及未實行改革的二級和基層預算單位的預算經費項目。同時，為了發揮預算單位財務管理的能動性、滿足單位財務靈活性的需要，財政授權支付成為重要補充，但需要嚴格界定資金支付范圍，與財政直接支付協調發展。其次全面推進政府采購改革，穩步擴大政府采購范圍及規模；進一步加強政府采購預算編制工作，研究制定政府采購招標文件范本和評標標準，規范政府采購招標工作。

（五）規范財政預算編制，完善財政國庫動態監控機制

財政支出標準體系對節約財政資金，規范省級支出預算管理具有重要意義。應該在已建立的預算管理制度體系和技術規范標準體系的基礎上，逐步建立和完善公用經費定額、專項業務經費支出定額、縣鄉基本支出保障定額等三大支出標準體系。特別是，明確劃分公用經費和專項經費的界限，防止公用經費變相對專項資金的擠占、挪用，比如專項業務檢查費等項目被用作人員、公用經費的補充資金。

（六）完善財政國庫管理信息系統建設

嘗試在國庫支付系統中設置部門預算數據庫，有利于國庫支付機構準確、及時撥付資金，為建立涵蓋預算指標、預算執行、決算與績效評價等財政核心業務功能的“大平臺”準備條件。提高對預算執行的監控水平，強化實時動態監控，設置專門的現金審查功能模塊，動態提供統計分析數據，及時發現和處理大額、違規提取現金等問題。

（七）不斷提升財務人員職業道德素養和專業勝任能力

財政國庫管理制度的改革要求部門財務工作者必須在觀念、道德、知識、能力上有一個飛躍。誠字當先，信義至上，編真預算、算明白賬、報放心數。統籌安排、節約使用各項資金，對預算單位財務活動進行控制和監督。